Законодательство Российской Федерации в области
оценки воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду
E.A. Polesskyi, Rostekhnadzor
Правовыми актами Российской Федерации, регламентирующими вопросы процедуры ОВОС являются Федеральные законы «Об охране окружающей среды» и «Об экологической экспертизе» и Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации. В частности Федеральный закон «Об экологической экспертизе» требует, чтобы в составе документации, представляемой на государственную экологическую экспертизу, были представлены материалы оценки воздействия на окружающую среду.
В настоящее время функции по организации и проведению государственной экологической экспертизы объектов федерального уровня возложены на два федеральных органа исполнительной власти – Ростехнадзор и Росприроднадзор, а по организации и проведению государственной экологической экспертизы объектов регионального уровня возложены на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Объектами государственной экологической экспертизы федерального уровня являются:
1) проекты нормативно-технических и инструктивно-методических документов в области охраны окружающей среды, утверждаемых органами государственной власти Российской Федерации;
2) проекты федеральных целевых программ, предусматривающих строительство и эксплуатацию объектов хозяйственной деятельности, оказывающих воздействие на окружающую среду, в части размещения таких объектов с учетом режима охраны природных объектов;
3) проекты соглашений о разделе продукции;
4) материалы обоснования лицензий на осуществление деятельности, которая может оказать воздействие на окружающую среду, если их выдача относится в соответствии с законодательством Российской Федерации к компетенции федеральных органов исполнительной власти;
5) проекты технической документации на новые технику, технологию, использование которых может оказать воздействие на окружающую среду, а также технической документации на новые вещества, которые могут поступать в природную среду;
6) материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий федерального значения, зоны экологического бедствия или зоны чрезвычайной экологической ситуации;
7) объекты государственной экологической экспертизы, указанные в Федеральном законе от 01.01.01 года N 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации", Федеральном законе от 01.01.01 года N 191-ФЗ "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации", Федеральном законе от 01.01.01 года N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации".
При этом Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте предусматривает, что сторона происхождения в соответствии с положениями данной Конвенции обеспечивает уведомление затрагиваемых Сторон о планируемом виде деятельности, указанном в Добавлении I, который может оказывать значительное вредное трансграничное воздействие.
Не все объекты, указанные в Добавлении 1 Конвенции подлежат обязательной государственной экологической экспертизе, а следовательно при подготовке соответствующей документации заказчиком в обязательном порядке не проводится национальная процедура оценки воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду.
Данная ситуация в законодательстве Российской Федерации сложилась в результате того, что 1 января 2007 года вступили в силу отдельные положения Федерального закона от 01.01.2001 «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», направленные на устранение административных барьеров в целях увеличения объемов жилищного строительства, и устанавливающие внесение изменений в законодательство Российской Федерации в области обеспечения экологической и иной безопасности, в частности ликвидации процедуры государственной экологической экспертизы предпроектной и проектной документации по строительству объектов хозяйственной и иной деятельности в том числе особо опасных и технически сложных объектов, реализация которых может оказывать значительное негативное воздействие на окружающую среду, а также к ликвидации государственного экологического контроля при строительстве вышеуказанных объектов, за исключением объектов, расположенных на континентальном шельфе Российской Федерации, в исключительной экономической зоне Российской Федерации, во внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации.
Фактически указанный закон ликвидировал один из главных инструментов предупредительного государственного экологического контроля - государственную экологическую экспертизу, а также сам экологический контроль при строительстве экологически опасных объектов. В результате чего получилось, что упрощены процедуры экологической оценки при получении разрешений на осуществление градостроительной деятельности, в том числе такой экологически опасной, как строительство атомных электростанций, масштабных гидротехнических сооружений, нефтепроводов, химических и металлургических предприятий. При этом отдельные проекты, реализация которых не предполагает создания объектов капитального строительства, в том числе в сфере природопользования, а также проекты рекультивации земель, проекты консервации и ликвидации особо опасных и технически сложных объектов в настоящее время вообще не подлежат проверке на соответствие природоохранным требованиям. В то же время преодоление избыточных административных барьеров, ограничивающих или препятствующих инвестиционной деятельности, не должно негативно отражаться на состоянии окружающей среды.
В соответствии с Федеральным законом «Об охране окружающей среды» проведение оценки воздействия на окружающую среду при принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельности, которая может оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду, обязательно. Поэтому в состав документов необходимых для проведения государственной экспертизы проектной документации, должны быть включены и материалы оценки воздействия на окружающую среду.
Ростехнадзор и МПР России считают необходимым восстановить процедуру государственной экологической экспертизы применительно к особо опасным и технически сложным объектам хозяйственной и иной деятельности и объектам расположенным на особо охраняемых природных территориях, а также о включении требования о разработке материалов оценки воздействия на окружающую среду в составе проектной документации для указанных объектов.
При этом, до 1 января 2007 года Ростехнадзор и Росприроднадзор организовывали и проводили государственную экологическую экспертизу предпроектной, проектной и иной документации применительно к особо опасным и технически сложным объектам. Реализация данного предложения позволит обеспечить соблюдение российских и международных принципов в области охраны окружающей среды и усилить комплексный подход к оценке воздействия на окружающую среду деятельности по строительству особо опасных и технически сложных объектов до принятия решения о начале реализации данных объектов.
Государственная экспертиза, проводимая по Градостроительному кодексу Российской Федерации, имеет ограниченную задачу – оценку соответствия проектной документации требованиям технических регламентов. При этом Федеральным законом «О техническом регулировании» не предполагается охватывать техническими регламентами все виды хозяйственной деятельности, к которым относятся проекты строительства. В силу сложности и многогранности взаимосвязей в природной среде все вариации природоохранных условий, ограничений и нормативов для разнородных объектов экспертизы в технических регламентах предусмотреть невозможно.
Десятилетний опыт организации и проведения государственной экологической экспертизы показал жизнеспособность и эффективность данного механизма как правового инструмента превентивного контроля намечаемой хозяйственной и иной деятельности. Применение закона позволяло проводить комплексную оценку намечаемой хозяйственной и иной деятельности, выявлять факторы негативного антропогенного воздействия на окружающую среду и здоровье человека и вырабатывать меры по их устранению или минимизации. Данная процедура позволяет реализовывать на практике конституционные права граждан на благоприятную окружающую среду, на получение достоверной информации о ее состоянии, а также права граждан и общественных объединений на участие в принятии экологически значимых решений.
Согласно экологической доктрине Российской Федерации, принятой распоряжением Правительства Российской Федерации от 01.01.2001 , устойчивое развитие Российской Федерации, обеспечение высокого качества жизни и здоровья ее населения, а также национальная безопасность могут быть обеспечены только при условии совершенствования механизма и усиления роли государственной и общественной экологической экспертизы, включая экспертизу проектов, технологий и государственных программ.
Учитывая возрастающую техногенную нагрузку на окружающую среду, в том числе, возникающую в результате реализации проектов добычи, транспортировки и переработки нефти и газа на приграничных территориях Российской Федерации, ратификация Российской Федерацией Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте представляется целесообразными и своевременными.
Как ранее было сказано, что обязательной государственной экологической экспертизе в отношении данного международного акта подлежат только объекты, указанные в Федеральных законах «О континентальном шельфе Российской Федерации», «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации», «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации». При этом, Конвенция указывает на необходимость проведения оценки воздействия на окружающую среду иных особо опасных и технически сложных объектов, которые в настоящее не являются объектами экологической экспертизы, и следовательно по ним не проводится оценка воздействия.
В связи с принятием вышеуказанного закона были исключены из Федерального закона от 01.01.2001 «Об охране окружающей среды» положения о необходимости проведения оценки воздействия на окружающую среду при разработке всех альтернативных вариантов предпроектной, в том числе прединвестиционной, и проектной документации, обосновывающей планируемую хозяйственную и иную деятельность, с участием общественных объединений.
В настоящее время законодательство Российской Федерации в области оценки воздействия на окружающую среду противоречит не только общепринятым декларативным положениям актам Российской Федерации (Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, Экологической доктрине Российской Федерации), но и нормам международного права в области охраны окружающей среды (Декларации ООН по окружающей среде, Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (Эспо,1991), Протоколу по стратегической экологической оценке (Киев,2003).
Ратификация Российской Федерацией Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (Эспо,1991) и присоединение Российской Федерации к Протоколу по стратегической экологической оценке (Киев,2003) повлекут за собой внесение соответствующих изменений в Федеральные законы «Об экологической экспертизе», «Об охране окружающей среды», Градостроительный кодекс Российской Федерации и иные нормативные правовые акты Российской Федерации.
Соответствующие предложения о необходимости восстановления процедуры государственной экологической экспертизы применительно к особо опасным и технически сложным объектам хозяйственной и иной деятельности, и к объектам, намечаемым к размещению на особо охраняемых природных территориях, а также о включении требования о разработке материалов оценки воздействия на окружающую среду в составе проектной документации для указанных объектов.
Тем не менее Российской Федерации принимает активное участие в международных проектах, реализация которых может оказать трансграничное воздействие на на окружающую среду.
21-22 августа 2007 г. состоялась встреча представителей заинтересованных стран по вопросам, касающимся природоохранных аспектов реализации проекта строительства газопровода «Nord stream» с учетом требований Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (Конвенция Эспо). Встреча состоялась в рамках международных консультаций согласно Конвенции Эспо.
В заседании приняли участие делегации России, Дании, Эстонии, Финляндии, Германии, Латвии, Литвы, Польши, Швеции.
Компания Nord Stream представила экспертам статус проекта, ход работ по экологической оценке и исследованиям, основное содержание отчета по оценке воздействия на окружающую среду (ОВОС), а также политику компании по информированию общественности.
Nord Stream пройдет через исключительные экономические зоны и территориальные воды пяти государств: России, Финляндии, Швеции, Дании и Германии.
Маршрут морской части намечен, насколько это возможно, как прямая линия и при этом скорректирован с учетом определенных зон, таких как экологически чувствительные зоны, участки захоронения боеприпасов и химического оружия, военные зоны, важные навигационные маршруты и другие особые зоны, служащие экономическим или рекреационным целям.
Компания Nord Stream в апреле 2007 приняла решение о проведении дополнительных исследований для оптимизации маршрута с целью минимизации воздействия газопровода на окружающую среду в акватории Балтийского моря. Возможности оптимизации маршрута будут исследованы в трех зонах: в Финском заливе в эксклюзивной экономической зоне Эстонии, к югу от острова Готланд в эксклюзивной экономической зоне Швеции, а также рядом с островом Борнхольм, Дания.
Эстония до сегодняшнего дня на разрешает проведение исследований в своих территориальных водах и экономической зоне. Причины две: первая - «Норд стрим» в соответствии с конвенцией Эспо обещал оценить влияние газопровода на экологию, однако, по данным эстонских академиков, Россия не присоединилась к конвенции, и поэтому на «Газпром» нельзя будет возложить ответственность за возможное негативное влияние газопровода на окружающую среду; вторая - Эстония как член НАТО не может допустить присутствия в своей экономической зоне или территориальных водах вооруженных подразделений.
На встрече представители Эстонской стороны доложили, что решение относительно возможности проведения исследований будет принято к концу сентября. Это решение находится в компетентности Министерства иностранных дел.
На результатах дополнительных исследований и оценки экологических и юридических факторов, а также по результатам переговоров с полномочными органами Дании и Германии был выбран новый маршрут трассы, который пройдет севернее, а не южнее острова Борнхольм (Дания), как планировалось ранее, и станет длиннее на 8 километров. Компания Nord Stream на встрече сообщила о своем решении оптимизировать маршрут газопровода.
Исследования показали, что северный вариант маршрута газопровода является оптимальным, поскольку он будет еще более удален от известных мест захоронения боеприпасов времен Второй мировой войны к югу от Борнхольма. Новый маршрут минимизирует экологические риски, а также предотвращает возможность задержки строительства из-за юридических вопросов, связанных с неурегулированной морской границей к югу от Борнхольма.
В сентябре 2007 года Nord Stream подробно проинформирует государственные органы всех затрагиваемых стран об оптимизации трассы газопровода севернее Борнхольма, а также об исследованиях возможностей оптимизации трассы в Финском заливе и южнее острова Готланд (Швеция). Работы по оптимизации трассы и следующие этапы процедуры Эспо планируется обсудить на следующей встрече с представителями международной рабочей группы в октябре 2007 года.
Отчет по ОВОС будет опубликован и представлен ответственным ведомствам и широкой общественности всех вовлеченных в проект стран: в Швеции к ноябрю 2007, в России к декабрю 2007 и во всех других Сторонах происхождения к январю 2008.
На встрече обсудили процедуры представления отчета по ОВОС во все заинтересованные страны, получения согласований соответствующих ведомств в каждой из стран и выдачи разрешений на строительство газопровода
Российской стороной сделан доклад о существующей процедуре, последовательности и сроках согласования представляемой ОВОС в органах исполнительной власти Российской Федерации, осуществляющими надзор и контроль в соответствии со своей компетенцией.
Российская Федерация не является Стороной Конвенции Эспо (подписана в 1991 г. от имени Правительства бывшего СССР), тем не менее, как сторона происхождения, Россия должна быть вовлечена в процесс, определяя формат участия поэтапно.
Россия придает большое значение Конвенции Эспо, которая является правовой основой решения экологических вопросов и вносит весомый вклад в обеспечение устойчивого развития Российской Федерации и ее соседей. Сложившаяся в настоящее время ситуация требует усиления роли России в области обеспечения международной экологической безопаности. Для достижения этой цели России необходимо исходить из сохранения духа и буквы Конвенции.
