Правовые аспекты функционирования ФПС России
Подполковник юстиции , начальник отдела законопроектной деятельности Управления правового обеспечения ФПС России
УВАЖАЕМЫЕ ЧИТАТЕЛИ! Представляем вашему вниманию новую рубрику, посвященную правовому регулированию в сфере охраны государственной границы Российской Федерации, социальной защиты военнослужащих, членов их семей, гражданского персонала органов и войск ФПС России, практике деятельности правовых служб ФПС России. Подобные тематические публикации планируется готовить и публиковать систематически.
Необходимость обращения к пограничной теме на страницах юридического журнала обусловлена рядом обстоятельств.
Во-первых, в последние годы активно развивается законодательная база, регулирующая общественные отношения, связанные с государственной границей, ее охраной, порядком привлечения к данной деятельности граждан, порядком пересечения границы лицами, транспортными средствами и грузами, охраной континентального шельфа, исключительной экономической зоны, морских биологических ресурсов. Правовую основу деятельности в пограничной сфере составляют более 100 законов и около 150 подзаконных актов, в той или иной степени затрагивающих данные вопросы.
За 1994 – 1997 годы было принято 96 федеральных законов, из них 45 – в 1996 году. Среди них: “О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации”, “О континентальном шельфе Российской Федерации”, “Об оперативно-розыскной деятельности”, “О внешней разведке”, “О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию”, “Об обороне”, “О внесении изменений и дополнений в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях”.
За этот же период было издано 45 указов и распоряжений Президента, 96 постановлений и распоряжений Правительства. В том числе 5 октября 1996 года утверждены Президентом Российской Федерации “Основы пограничной политики Российской Федерации”, представляющие собой систему официально принятых взглядов на цели, задачи, принципы, основные направления и механизм реализации пограничной политики государства.
В 1998 году был принят ряд федеральных законов, направленных на ликвидацию “белых пятен” в российском законодательстве, в том числе на совершенствование правоотношений в пограничной сфере. Среди них: “О внесении изменений и дополнений в статью 111 Закона Российской Федерации “О Государственной границе Российской Федерации”, “О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации”, “О борьбе с терроризмом”, “Об исключительной экономической зоне Российской Федерации” и некоторые другие. Было издано 4 указа Президента, 7 постановлений Правительства, непосредственно относящихся к деятельности ФПС России.
Среди указов Президента, постановлений Правительства по пограничным проблемам выделяются акты, касающиеся организационных преобразований, в том числе связанные с формированием в системе ФПС России нового органа пограничной службы – Морской охраны.
Определены структура и состав системы Федеральной пограничной службы Российской Федерации, ее центрального аппарата, регламентированы вопросы функционирования пунктов пропуска через государственную границу, применения оружия и специальных средств, отвода земли в пределах приграничной территории в бессрочное пользование органам и войскам. Внесены изменения и дополнения в Положение о ФПС России, касающиеся организации охраны морских биологических ресурсов.
Важным направлением нормотворческой деятельности является формирование ведомственной правовой базы. Именно она позволяет конкретизировать и реализовать федеральное законодательство в служебно-боевой деятельности органов и войск, регламентировать те ее сферы, которые не требуют законодательного регулирования. Особую актуальность этому направлению работы придало постановление Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 года № 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации".
В настоящее время в ФПС России действует около 500 нормообразующих правовых актов, изданных на основе и во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, прежде всего в целях регламентации главных направлений деятельности ее органов и войск. К ним также относятся приказы, в том числе подготовленные фактически с чистого листа, регулирующие невойсковую охрану границы, кадровую, финансово-экономическую и тыловую деятельность, подготовку органов и войск и другие акты, затрагивающие интересы не только пограничников, но и граждан, прямо или косвенно соприкасающихся с пограничными вопросами.
Во-вторых, сегодня правомерно говорить, что Федеральная пограничная служба Российской Федерации заняла свое место в системе правоохранительных органов государства. Это предъявляет повышенные требования к правовой культуре, правовому обучению и воспитанию должностных лиц, военнослужащих, гражданского персонала ФПС России. Зачастую их действия связаны с реализацией мер по ограничению некоторых прав граждан в целях обеспечения безопасности личности, общества и государства на границе. Случаи превышения должностных полномочий, незаконного ущемления прав граждан вызывают справедливые нарекания, в целом подрывают авторитет ведомства, а в конечном счете и государства, представителями которого являются пограничники. Основными причинами подобных нарушений нередко является или незнание соответствующих правовых норм, или правовой нигилизм как на всех уровнях управления, так и среди военнослужащих, непосредственно выполняющих задачи по охране границы, континентального шельфа, исключительной экономической зоны.
В-третьих, Федеральная пограничная служба, как самостоятельный федеральный орган исполнительной власти, существует сравнительно недолго. Юридическая служба в ее системе еще окончательно не оформилась, однако отдельные структурные элементы функционируют в тесной взаимосвязи довольно эффективно. В центральном аппарате чуть более трех лет назад создано Управление правового обеспечения. Также в ряде департаментов и управлений центрального аппарата имеются юридические группы, старшие юрисконсульты и юрисконсульты. В региональных управлениях, пограничной группе созданы службы правового обеспечения, в оперативных группах введены должности старших юрисконсультов (юрисконсультов). В военных институтах введены должности старших офицеров по правовой работе (юрисконсультов – старших преподавателей), в отдельных соединениях, частях центрального подчинения – должности помощников командиров по правовой работе. Непосредственно они подчиняются начальникам региональных управлений, пограничной, оперативных групп, вузов, методическое же руководство осуществляется Управлением правового обеспечения. Следующим этапом совершенствования юридической службы системы ФПС России должно стать введение должностей помощников командиров частей по правовой работе. Тем более, что ведомственные вузы уже более пяти лет готовят специалистов с высшим юридическим образованием и, как видится, кадровой проблемы при комплектовании этих должностей возникнуть не должно.
Важной задачей служб правового обеспечения региональных управлений, пограничной группы, старших юрисконсультов (юрисконсультов) оперативных групп, старших офицеров по правовой работе является проведение правовой экспертизы проектов правовых актов соответствующих органов военного управления, а также представляемых на утверждение начальникам документов на списание с учета в установленном порядке материальных и денежных средств.
В-четвертых, органы и войска ФПС России, как и Вооруженные Силы Российской Федерации, в настоящее время переживают очень сложный период. Это и крайне неудовлетворительное финансирование, и сложности с подготовкой и качественными параметрами призывников, массовое увольнение офицеров, прапорщиков, военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, и многое другое, что раньше даже невозможно было предположить. В то же время, пограничная служба накладывает на все эти проблемы и поиск возможных путей выхода особый отпечаток, зачастую не позволяя напрямую применить в системе ФПС России нормы, действующие в Вооруженных Силах, других войсках и органах.
Негативное влияние на служебно-боевую деятельность, правовое регулирование службы по охране границы оказывает и многообразие типов государственной границы, существующее на данном этапе:
участки государственной границы, совпадающие с границей бывшего СССР, как оформленные в международно-правовом отношении, так и не имеющие такого оформления;
участки государственной границы с государствами бывшего СССР, не вошедшими в состав СНГ, не оформленные в международно-правовом отношении;
участки государственной границы с государствами – участниками СНГ, также не оформленные в международно-правовом отношении.
Естественно, что и вышеназванные проблемы, и особенности их правового разрешения в пограничном ведомстве накладывают свой отпечаток на подходы к правовому информированию военнослужащих. Надеемся, что новая рубрика сумеет дать целостную картину многообразия нормативных правовых актов всех уровней, затрагивающих все стороны служебно-боевой деятельности пограничников, поможет в них сориентироваться, даст ответы на все интересующие вопросы, окажет помощь в реализации военнослужащими их прав.
