Соотношение правовых и управленческих отношений

АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ МВД РОССИИ

На правах рукописи

СООТНОШЕНИЕ ПРАВОВЫХ И УПРАВЛЕНЧЕСКИХ ОТНОШЕНИЙ

(на примере деятельности органов внутренних дел)

Специальность 12.00.01 – теория и история

права и государства; история учений о праве

и государстве

АВТОРЕФЕРАТ диссертации

на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Москва • 2007

Диссертация выполнена на кафедре государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России.

Научный руководитель:

доктор юридических наук, профессор

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор

Юнусов Абдулжабар Агабалаевич

кандидат юридических наук, доцент

Ведущая организация – Барнаульский юридический институт МВД России.

Защита диссертации состоится « 8 » ноября 2007 г., в 14.30 час., на заседании диссертационного совета Д 203.002.06 в Академии управления МВД России Москва, ул. З. и А. Космодемьянских, д. 8, в зале № _____ .

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Академии управления МВД России.

Автореферат разослан «_____» ____________ 2007 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета

кандидат юридических наук, доцент

Общая характеристика работы

Актуальность темы. Значимость выбранной темы диссертационного исследования обусловлена, прежде всего, тем, что в настоящее время к социальному управлению предъявляются повышенные требования, исходящие из концепции эффективного государства. Сегодня недостаточно эффективна как управленческая деятельность, так и собственно правовые нормы ее регулирующие. Одной из причин сложившейся ситуации является не совсем четкое представление управляющими субъектами механизма перевода управленческих решений в правовые нормы и наоборот. Отчасти это можно объяснить тем, что управляющая роль норм права прямо не оказывает воздействия на деятельность людей, а реализуется посредством управленческих отношений, урегулированных правом. В этом смысле проведение соотношения, понимаемого нами как степень взаимосвязи, уровень детерминации соотносимых явлений, позволяет проникнуть в глубь исследуемой проблемы.

Практическая деятельность властных субъектов, при всей своей значимости для науки, будучи не обремененная глубоким теоретическим анализом протекающих процессов, не в состоянии обнажить мотивы и динамику, обуславливающие неизбежность все большего проникновения правовых факторов в управленческую деятельность.

Очевидно, что степень соответствия того или иного государства статусу правового определяется не закрепленными в законодательстве правами и свободами личности, но реальностью механизма их реализации. Именно в действующих на практике правоотношениях проверяется эффективность правовых норм, соответствие их потребностям общества. Они исполняют роль основного рычага, обеспечивающего действие права в отношении конкретных лиц.

При этом основная нагрузка в реализации управленческой роли права лежит на нормотворческих и правоприменительных отношениях, являющихся в большей части управленческими. Однако нельзя признать, что в юридической литературе управленческий аспект нормотворческих и правоприменительных отношений изучен достаточно хорошо. Наблюдается некоторая недооценка роли правовых отношений в регулировании управленческой деятельности. В известной мере это характерно для общей теории права, которая рассматривает управленческие правоотношения как частное явление, свойственное исключительно административному праву. Традиционно управленческие правовые отношения исследовались преимущественно в рамках административного права, сужающих природу их объективной роли в механизме правового регулирования на таких важных его стадиях, как нормотворчество и правоприменение.

В этой связи, общетеоретический анализ сложившейся проблемы обусловлен, прежде всего, необходимостью совершенствования не только административно-правовых, но и иных видов управленческо-правовых отношений как непременного условия построения эффективно функционирующего государства; а также увеличением эмпирического материала юридической практики и познавательного потенциала науки; комплексным характером управленческо-правовой проблематики и естественной потребностью ее отражения в адекватной теоретической форме.

Именно под этим углом зрения оценивается актуальность и настоятельная необходимость исследования в контексте теории права вопросов соотношения правовых и управленческих отношений.

Степень научной разработанности темы исследования. Необходимо отметить, что в отечественной науке существует достаточно большое количество трудов, посвященных проблемам правоотношений. Вопросы понятия правового отношения, его структуры и содержания, видов правоотношений достаточно подробно исследованы в работах A. M. Айзенберга, , , , , B. C. Нерсесянца, , P. O. Халфиной, и других авторов.

Отдельные виды правоотношений, возникающие в различных отраслях права, рассматривались в работах , , , и др.

Кроме того, правоотношениям, возникающим в деятельности органов внутренних дел, посвящены исследования , , .

Что касается собственно проблемы управленческих отношений, то его структура и содержание достаточно подробно исследованы в работах , , М. Загаевского, , и других. Данные работы написаны на рубеже 70-х – 80-х годов двадцатого столетия, на соответствующем эмпирическом и теоретическом материале, кроме того, собственно правовым аспектам управления, а тем более соотношению правовых и управленческих отношений не уделялось должного внимания.

В юриспруденции управленческие отношения, как отмечалось, рассматривались преимущественно представителями науки административного права – , и другими.

Таким образом, обращение большого числа ученых к различным аспектам правовых и управленческих отношений подтверждает тезис о сложности и многогранности этих явлений. Не умаляя достигнутого ими, следует подчеркнуть, что, к сожалению, результаты научных поисков затронули лишь эпизодически вопросы соотношения правовых и управленческих отношений, что свидетельствует о малоизученности данной проблемы, которая требует дальнейшего теоретического осмысления.

Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования выступают правовые и управленческие общественные отношения, возникающие в деятельности органов внутренних дел. Предметом исследования является соотношение правовых и управленческих отношений (на примере деятельности органов внутренних дел), а также пути их совершенствования.

Цели и задачи исследования. Цель работы состоит в исследовании понятия сущности, структуры и содержания правовых и управленческих отношений в деятельности органов внутренних дел, вопросов взаимодействия правовых и управленческих отношений, а также их совершенствования.

Для достижения поставленной цели необходимо было решить следующие задачи:

- рассмотреть деятельность органов внутренних дел как предмет правового регулирования;

- исследовать природу правовых и управленческих отношений;

- охарактеризовать соотношение правовых и управленческих отношений в процессе нормотворческой деятельности;

- охарактеризовать соотношение правовых и управленческих отношений в правоприменительной деятельности;

- выявить возможные направления совершенствования правовых и управленческих отношений.

Методологическую основу диссертационного исследования составляет диалектический метод научного познания общественных процессов, социально-правовых и управленческих явлений. В ходе исследования применялись общенаучные, частные и специальные методы познания: логического, формально-юридического, сравнительно-правового, структурно-функционального, статистического анализа; системный, комплексный подход, проводился анализ российского законодательства, принимались во внимание данные исторической науки, философские воззрения.

В работе использован научный потенциал основных понятий и категорий теории права и государства, теории управления, относящихся к теме исследования. Помимо работ в названных областях знаний были проанализированы научные труды по административному, уголовному, уголовно-процессуальному, гражданскому праву.

Научная новизна исследования во многом обусловлена самой постановкой проблемы, поскольку теория правовых и управленческих отношений традиционно привлекает к себе внимание как с точки зрения общей теории права, так и отраслевых юридических наук. Достаточно хорошо исследованными являются вопросы, связанные с понятием правовых и управленческих отношений, их структурой, природой, функциями и т. д.

Имели место попытки осветить соотношение правовых и управленческих отношений на примере отдельных отраслей (в основном административного права). В настоящем диссертационном исследовании предпринимается попытка преодоления узкоотраслевых подходов к проблеме, путем исследования соотношения правовых и управленческих отношений через призму нормотворческой и правоприменительной деятельности.

Современное состояние юридической науки и практики объективно нуждается в том, что бы с позиций общей теории права рассмотреть соотношение правовых и управленческих отношений вообще и на примере деятельности органов внутренних дел в частности.

До настоящего времени в отечественной юриспруденции эти вопросы оставались без надлежащего внимания. В этом смысле диссертация претендует на то, чтобы восполнить этот пробел.

Положения, выносимые на защиту.

1. Право можно рассматривать не только как наиболее эффективный инструмент социального управления, но и как его основу. В этом смысле правовые и управленческие отношения находятся в причинно-функциональной связи.

2. Управленческие отношения могут быть объективированы в нормативно-правовых, правоприменительных, интерпретационных и иных актах. Наряду с этим управленческие отношения находят свое выражение в указаниях, директивах, распоряжениях, приказах ненормативного характера и т. д.

Большая часть нормативно-правовых актов носит управленческий характер, однако не все управленческие акты являются правовыми по природе. В системе управления органами внутренних дел особую категорию составляют смешанные, т. е. управленческо-правовые акты, как, например, решения коллегии МВД России.

3. С правовой точки зрения правотворчество и правоприменение относятся к разным объектам правовой действительности. С позиции социального управления они связаны единым целеполаганием и в конечном счете нацелены на общий результат – урегулированность общественных отношений.

4. Категория «деятельность органов внутренних дел как предмет правового регулирования» представляет собой синтез права и управления. Юридические конструкции, например такие, как «обеспечение безопасности…», «предупреждение, пресечение преступлений и административных правонарушений» и другие наполняются реальным содержанием только в результате управленческой деятельности. В этом смысле правоотношения являются формой, а управленческие отношения – содержанием.

5. Совершенствование правового регулирования в первую очередь предполагает качественные изменения нормативной основы деятельности органов внутренних дел. Совершенствование управления влечет качественные изменения институциональной основы. В этом смысле цели управления определяют смысл и содержание нормативно-правовых актов и функциональные характеристики институтов (структуру).

6. В целях совершенствования управления органами внутренних дел целесообразно наряду с общими требованиями формального характера ввести систему квалификационных экзаменов и тестов для тех сотрудников органов внутренних дел, которые претендуют на занятие должностей руководящего звена. Во многих странах подобная практика существует уже много лет.

Теоретическая и практическая значимость исследования определяются его научной новизной, сформулированными выводами и обобщениями, углубляющими теоретические знания по проблеме соотношения правовых и управленческих отношений в деятельности органов внутренних дел. Полученные результаты могут быть использованы в преподавании дисциплин «Теория государства и права», «Общеправовые основы управления органами внутренних дел», «Организация нормотворческой деятельности в системе МВД России», «Административное право» в юридических ВУЗах, высших и средних учебных заведениях системы Министерства внутренних дел, а также при подготовке методических рекомендаций и учебных пособий по данной проблематике.

Обоснованность и достоверность полученных результатов определяются комплексным характером исследования. В работе были использованы различные методы научного исследования, соблюдался принцип сопоставления, сравнения и анализа сведений, взятых из независимых источников, анализировались статистические данные.

Автором были изучены работы не только по общей теории права, но и по отраслевым юридическим дисциплинам, использованы современные достижения общеправовых и отраслевых юридических наук в исследуемой сфере. В процессе работы над диссертацией были изучены и проанализированы нормативные правовые акты, имеющие непосредственное отношение к теме исследования, в том числе Конституция Российской Федерации, акты законодательных, исполнительных и судебных органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, Указы Президента Российской Федерации, приказы и инструкции Министерства внутренних дел Российской Федерации и др.

Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России.

Основные положения и выводы диссертационного исследования докладывались на научно-практических конференциях, в частности: на ежегодной международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы борьбы с преступностью и иными правонарушениями» (от 17 апреля 2006 года, Барнаульский юридический институт МВД России, г. Барнаул), на всероссийской научно-практической конференции «Гражданское общество и органы внутренних дел: проблемы, противоречия, формы взаимодействия» (от 15 ноября 2007 года, Академия управления МВД России, г. Москва); внедрены в практическую деятельность ГУВД Алтайского края и в учебный процесс Барнаульского юридического института МВД России, а также обсуждались на кафедре государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России, нашли свое отражение в опубликованных автором научных статьях.

Структура диссертации обусловлена целью исследования и вытекающими из нее задачами. Работа состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения, списка использованной литературы.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность проблемы, анализируется состояние ее научной разработанности, определяются объект и предмет, цель и задачи исследования, формулируется гипотеза, раскрываются методологические основы и научная новизна исследования, приводятся основные положения, выносимые на защиту, данные о теоретической и практической значимости исследования, а также об апробации его результатов, освещается структура исследования.

В первой главе – «Природа правовых и управленческих отношений» - анализируется общее состояние проблемы, определяются подходы к рассмотрению понятия, сущности, структуры и содержания правовых и управленческих отношений, их соотношения. В частности, отмечается, что соотношение правовых и управленческих отношений, эффективнее проводить, рассматривая деятельность как таковую и ее различные виды. В философской и правовой литературе наиболее устоявшимся считается соотнесение «общественных отношений» с категориями «деятельность» и «связь». Действительно, нет отношений вне деятельности, как нет деятельности, не проявляющей себя в отношениях. В то же время это не тождественные категории: можно сказать, что деятельность является содержанием определенной группы общественных отношений, а последние выступают ее формой. Также отмечается, что собственно «деятельность» - категория весьма «размытая», ввиду чего необходимо каждый раз, говоря о деятельности, уточнять, что именно понимается под ее содержанием. В наиболее общем приближении деятельность определяется как целенаправленная активность.

Следующим важным моментом является указание на возможность двоякого понимания деятельности. Во-первых, всякая деятельность содержательна, т. е. складывается по поводу осуществления каких-либо материальных или духовных благ и внешне выражается в определенных формах. Во-вторых, любую деятельность можно рассматривать в виде процесса, который предполагает постановку целей, задач, выбор оптимальных средств для их достижения и наличие конкретного результата, как объективного показателя степени достижения намеченных целей. Первый подход к пониманию деятельности берется за основу, отчасти этим предопределяется структура второй главы. Следуя этому направлению, с теоретико-правовой точки зрения обосновывается выделение нормотворческой и правоприменительной форм деятельности. В то же время на лицо диалектическая связь первого и второго подхода к деятельности. Если первый раскрывает статическую сторону деятельности, то второй – ее динамическую составляющую.

Общие представления о деятельности вообще допускают использование их для характеристики деятельности органов внутренних дел. Последняя, несомненно, является осознанной целенаправленной активностью, ей присущи свои цели и задачи, содержание и формы, ее можно рассматривать и как процесс. В более приближенном смысле становится очевидным, что содержание работы органов внутренних дел преимущественно носит управленческий (административный) характер, который обуславливается стоящими перед ними целями, например, - выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений и административных правонарушений, и реализуется в конкретных управленческо-правовых формах, в частности, - производство дознания, предварительное следствие и др. Содержание деятельности органов внутренних дел, отражающее ее управленческий характер, выражается в уголовно-процессуальной, оперативно-розыскной, административно-процессуальной правовых формах. В этом смысле деятельность органов внутренних дел как предмет правового регулирования представляет синтез права и управления. Не вызывает сомнения тот факт, что в условиях формирования правового государства, гражданского общества деятельность органов государства, в том числе, органов внутренних дел должна строиться на правовой основе. При этом, не менее очевидно, что юридические конструкции, например такие, как «обеспечение безопасности…», «предупреждение, пресечение преступлений и административных правонарушений» и другие наполняются реальным содержанием только в результате управленческой деятельности. И в этом смысле правоотношения являются формой, а управленческие отношения – содержанием.

Несмотря на существующее в научной литературе мнение об обособленности административно-процессуальной, уголовно-процессуальной и оперативно-розыскной форм деятельности органов внутренних дел, по нашему мнению, каждой из них присущ исполнительно-распорядительный (административный или управленческий) характер. При этом, приведенная классификация форм деятельности органов внутренних дел вовсе не является исчерпывающей. Конкретные формы управленческой деятельности многообразны, что определяется многогранностью содержания ее работы и условий протекания. Нельзя также забывать, что содержание деятельности органов внутренних дел реализуется не только посредством правовых форм и не всякая их деятельность является управленческой. Большое теоретическое и практическое значение имеет классификация форм деятельности в зависимости от сферы протекания. По этому критерию выделяют внутреннюю и внешнюю формы деятельности органов внутренних дел или соответственно организационную и непосредственно направленную на реализацию возложенных задач деятельность. Первая состоит в правильном построении системы и структуры служб органов внутренних дел, в планомерной организации выполнения функций охраны общественного порядка и борьбы с преступностью, совершенствовании работы аппаратов органов внутренних дел и др. Это направление работы носит внутриорганизационный характер и регулируется в основном специальными локальными нормативными актами. Для общественных отношений, возникающих в процессе осуществления этого направления деятельности, характерно то, что они возникают внутри аппарата органов внутренних дел, их участниками становятся только работники этих органов или их структурные подразделения. Особенности второй имеют своим содержанием непосредственное практическое осуществление функций органов внутренних дел. Это непосредственная деятельность органов охраны общественного порядка и безопасности, дорожно-патрульной службы ГИБДД и других подразделений органов внутренних дел по выполнению возложенных на них задач. В процессе осуществления этого направления деятельности органы внутренних дел вступают в отношения с гражданами, государственными и общественными организациями, предприятиями, учреждениями, т. е. этим отношениям присущ внешний характер. Другими словами общественные отношения, являющиеся предметом правового регулирования в сфере деятельности органов внутренних дел можно подразделить на внутренние, содержание которых составляет внутриорганизационная деятельность органов внутренних дел, и внешние, содержанием которых является непосредственное осуществление задач, возложенных на органы внутренних дел.

В плане правовой характеристики наибольшее значение имеет классификация административных действий органов внутренних дел (милиции) по их характеру и правовым последствиям. Указанные классификационные признаки позволяют выделить следующие основные формы административной деятельности органов внутренних дел (милиции): а) издание индивидуальных и нормативных актов управления; б) проведение общественно-организационных мероприятий; в) совершение организационно-технических действий.

В этих формах деятельности выражается содержание управленческой работы органов внутренних дел (милиции). Все они имеют организационный характер, тесно взаимосвязаны и в своей совокупности составляют единую систему административных действий милиции.

В одной и той же форме может выражаться различное конкретное содержание административной деятельности милиции. Так, издание административных актов в одинаковой мере присуще внутриорганизационной и «внешней» административной деятельности. Акты издаются при осуществлении разрешительной системы, обеспечении безопасности движения транспорта и пешеходов, а также при расстановке кадров, осуществлении контроля и проверки исполнения и т. д. При этом необходимо учитывать, что одно и то же (конкретное содержание организационной работы, в зависимости от условий и обстановки, может выражаться в разных формах. Поэтому во избежание ошибок при анализе каждой формы деятельности чрезвычайно важно выяснять выражаемое этой формой содержание работы.

Таким образом, деятельность органов внутренних дел как предмет правового регулирования внешне проявляется в том, что ее задачи, функции и формы устанавливаются нормативно-правовыми актами. Иначе говоря, нормы права выступают в качестве важного фактора формирования функций управления, по реализации которых и возникают управленческие отношения. Нормы права, устанавливая масштаб поведения, меру возможного и должного в деятельности органов внутренних дел, многообразны по своему назначению и проявлению. Установление общего управленческого правила обязывает, чтобы норма обеспечивала введение в единое русло государственной деятельности функционирование различных субъектов. Наиболее распространены нормы, определяющие компетенции органов управления и их функции.

Органы и подразделения внутренних дел осуществляют свою организаторскую и правоохранительную деятельность в целях, установленных правом, на основе права и в правовых формах. Иными словами, на всех уровнях системы МВД РФ реализуются в соответствии с их компетенцией правоприменительные, правоохранительные и правоустановительные функции.

Специфика деятельности органов внутренних дел состоит в том, что она одновременно является правовой по форме выражения и управленческой по содержанию. Следовательно, общественные отношения, составляющие сферу деятельности органов внутренних дел, в большинстве своем носят управленческий характер и закреплены правом. В этой связи представляет большой теоретический и практический интерес выявление оптимальных форм соотношения правовых и управленческих отношений. Однако очевидно, что подобный анализ невозможен без уяснения понятия сущности и содержания правовых и управленческих отношений применительно к деятельности органов внутренних дел. Поэтому во втором и третьем параграфах отдельно рассматриваются эти вопросы.

Правоотношение – одна из важных правовых категорий, многие стороны которой и сегодня не имеют однозначного толкования, равно как и само понятие правоотношения. Под понятием правоотношения в юридической литературе понимают способ, стадию или результат реализации нормы права. Довольно распространено представление о нем как об урегулированном нормой права общественном отношении. Однако существует мнение о возможности возникновения общественных отношений сразу в виде правовых.

Условно можно говорить о периодах, для которых было свойственно то или иное понимание правоотношения. Так, для 40 – 60-х годов ХХ века свойственно «узконормативное» понимание правоотношения как особого идеологического отношения, складывающегося на основе действующих правовых норм и состоящего во взаимной связанности его участников правами и обязанностями, которая поддерживается принудительной силой государства.

С 70-х годов ХХ века по настоящее время характерно распространение социологического подхода к пониманию правоотношения, когда наряду с углубленным исследованием отдельных элементов правоотношения большое внимание стало уделяться изучению его системных связей с другими правовыми и не правовыми явлениями. Следствие данной тенденции –выделение в правоотношении материального (фактическое поведение) и юридического (субъективные права и обязанности) содержания, характеристика содержания правоотношения как средства реального общественного отношения и его формы.

Полагаем, что общее представление о правоотношении осложняется еще и тем, что даже в рамках конкретного пространственно-временного промежутка, можно говорить лишь о характерном, но не абсолютном понимании его сущности. Так, и , основной период творчества которых совпадает и приходится на 70 – 80-е. годы, выражают, между тем, разные позиции относительно сущности правоотношений. Объясняется это, на наш взгляд, большим «удельным весом» субъективных факторов в формировании представления о каком-либо социальном явлении, чего, в принципе, не может быть в точных науках. Иными словами, знания об обществе развиваются «не единым фронтом», а, как бы, «локальными очагами», часто имеющими разный вектор. Такая особенность развития знаний об общественных явлениях, правоотношениях в частности, имеет не только теоретическое, но и большое практическое значение. Она позволяет воссоздать целостную, объемную картину социального явления, вместо того, чтобы смотреть на него с одной стороны, а это, в конечном итоге способствует оптимизации деятельности, предает ей осмысленный характер.

Важно отметить, что правоотношение – это норма права, именно в действии, поэтому его признаки проявляются через практическую деятельность субъекта, и совершенно неуловимы вне ее. Особенностью деятельности органов внутренних дел, как властного института, функционирующего в условиях построения правового государства, является ее выражение в основном в правовых формах, как нормативного, так и индивидуального характера.

В научной литературе до настоящего времени нет общепринятой позиции: видом или разновидностью общественных отношений являются правовые и управленческие отношения? и , характеризуя соответственно правовые и управленческие отношение через предмет деятельности, приходят к пониманию данных категорий лишь как разновидностей общественных отношений, вместе с тем последние – категория многогранная, уловить сущность которой невозможно с одной позиции. По нашему мнению правовые и управленческие отношения характеризуются как виды общественных отношений не с точки зрения предмета деятельности (т. к. под этим углом они просто пронизывают многообразную деятельность человека, не раскрывая свою сущность), а по критерию функционального предназначения.

Таким образом, значение правоотношений как главных средств, обеспечивающих функционирование норм права, является всеобщим. Реализация всех юридических норм неизбежно проходит стадию правоотношения, т. е. субъективных юридических прав и обязанностей, находящихся в нераздельном единстве. В этом смысле деятельность органов внутренних дел как предмет правового регулирования – та часть их деятельности вообще, которая осуществляется в рамках правоотношений.

Осуществляя функции управления те или иные субъекты вступают в многочисленные отношения друг с другом, которые получили название «управленческие». Несмотря на достаточно широкое использование термина «управленческие отношения», в литературе пока не сложилось единого понимания его сущности и содержания, и как следствие отсутствует адекватное определение этой управленческой категории. Вместе с тем, очевидно, что объективной основой проявления принципов, использования управленческих методов и реализации функций в управленческой деятельности выступают именно управленческие отношения. В наиболее общем представлении, характеризующем все его возможные проявления, управление сводится к обеспечению согласованности и упорядоченности в действиях всех структурных элементов системы различного функционального назначения в соответствие с единой программой.[1]

Социальное управление осуществляется в рамках особого рода отношений между людьми, именуемых управленческими. Тот факт, что всеми без исключения исследователями они причисляются к отношениям общественным, означает, что им присущи эти свойства. Ясно и другое, общественные и управленческие отношения – не тождественны. Отношения управления – это те общественные отношения, которые порождаются особой деятельностью, сводимой к оказанию управленческого воздействия. Представляя собой, способ ее осуществления, они иначе как при осуществлении функций управления не возникают, именно здесь заключен их источник.

Особенность управленческих отношений предопределяется свойствами управленческой деятельности. Ее относительная самостоятельность и вторичность по отношению к другим видам общественно значимой деятельности унаследуется порождаемыми ею отношениями. Они обретают подчиненное, вспомогательное положение в общей системе общественных отношений, сводимое к обеспечению их эффективного функционирования.

Не менее важно учитывать распространенность управленческой деятельности, а значит и управленческих отношений. Если средой проявления какого-либо вида общественных отношений выступает конкретная область осуществления соответствующей им деятельности, то управленческие отношения, в силу повсеместности труда по управлению, пронизывают все без исключения общественные сферы. Поэтому они имеют межвидовой характер[2], причастны к каждому из видов общественных отношений. В этом они схожи с сущностью правоотношений.

Для управленческих отношений так же, как и для правоотношений характерно присутствие субъекта и объекта, предмета, содержания, которые имеют свою специфику. Управленческие отношения направлены исключительно на упорядочивание общественных связей и отношений, и в этом смысле они в чем-то похожи на правовые. К тому же по аналогии с правоотношениями, полагаем, что управленческие отношения имеют все же и собственный предмет (интерес), заключающийся в их совершенствовании, «оттачивании» мастерства управления. Иначе как объяснить тогда существование науки социальное управление.

Объект и субъект управления однородны, в отличии от таковых в правоотношении. Составляя две взаимодействующие между собой подсистемы единой системы управления, они предстают структурированными организациями, социальными образованиями людей, а в межличностных управленческих отношениях – их индивидуальными представителями. В то же время субъекту и объекту управления присущи особенности по отношению друг к другу. Субъект управления – это та сторона управленческого отношения, которая в рамках его имеет преимущественно распорядительные права и, реализуя их в процессе осуществления управленческих функций, оказывает целенаправленное воздействие на управляемый объект. В свою очередь, последний предстает той стороной управленческого отношения, у которой преобладают обязанности по исполнению воздействующей на нее управляющей воли, исходящей от субъекта управления.

Таким образом, одно из главных свойств управленческих отношений, отражающих их сущность, заключается в их субъектности. Оно означает, что в качестве субъектов управления выступают социальные общности, как, в прочем, и в качестве объектов.

Рассмотрев понятие, признаки и сущность управленческих отношений, необходимо сделать следующие выводы:

Первый состоит в том, что в науке управления существуют разные подходы к управленческим отношениям не совпадающие в деталях, но, тем не менее, базирующихся на определенных ключевых позициях. Так, по общему правилу под управленческими отношениями чаще всего понимают «отношения, возникающие между управляемой и управляющей системами, а также в рамках последней по поводу обеспечения эффективного воздействия субъекта на объект управления…»[3].

Во-вторых, управленческие отношения имеют устоявшиеся признаки, которые, как правило, не подвергаются сомнению в научной литературе. Другое дело, что некоторые авторы предпочитают в качестве базовых одни признаки, а другие придерживаются несколько иных позиций. В свете диссертационного исследования это не имеет принципиального значения, так как наша задача сводится к освещению соотношения управленческих и правовых отношений.

Наибольшую соотносимость правовых и управленческих отношений можно проследить на примере функционирования органов исполнительной власти, частью которых являются органы внутренних дел. Органы исполнительной власти, Правительство России осуществляют общее руководство (управление) различными сферами жизни общества. Одной из таких сфер является охрана правопорядка, профилактика и борьба с преступностью. Следовательно, третий вывод будет состоять в том, что правовой порядок, как состояние урегулированности общественных отношений правом – нечто иное, как целенаправленное управляющее воздействие государства, в котором мы можем наблюдать синтез права и управления. Применительно к этой сфере (правоохрана) управленческие отношения, как правило носят правовой характер.

Во второй главе – «Взаимосвязь правовых и управленческих отношений» - освещаются такие вопросы, как: соотношение правовых и управленческих отношений в нормотворческой деятельности; соотношение правовых и управленческих отношений в правоприменительной деятельности; совершенствование правовых и управленческих отношений.

Соотношение правовых и управленческих отношений в нормотворческой деятельности предполагает исследование нормотворческих отношений.

Для того чтобы ясно представить роль нормотворчества в качестве одной из юридических форм государственного управления, следует рассмотреть динамику этого процесса на примере органов внутренних дел. В соответствии с законодательством[4], регулирующим правовые основы организации и деятельности органов внутренних дел в России, МВД РФ и его органы на местах наделены правом ведомственного правового регулирования отдельных сторон и направлений функционирования системы органов внутренних дел.

Деятельность органов внутренних дел, в виду специфики выполняемых ею функций, носит преимущественно управленческий характер, о чем было сказано в первой главе. Следовательно, собственно процесс ведомственного нормотворчества является неотъемлемым элементом руководства, формой управления. В конце концов, применительно к теме нашего исследования, нормотворческая деятельность является той сферой, в которой происходит как бы сочетание правовых и управленческих отношений. Именно таким образом МВД России осуществляет управление подчиненными органами и организует их работу на основе и во исполнение Конституции РФ, законов, указов Президента и постановлений Правительства Российской Федерации.

Совершенно очевидно, что общие нормы не в состоянии охватить все стороны жизни общества, находящегося в непрерывном развитии. Именно поэтому они и носят характер наиболее общих правил, нуждающихся в конкретизации в соответствующих областях государственной деятельности, до стадии их применения.

Естественно, что подобная конкретизация и детализация и вместе с ними организационное обеспечение как действия законов, так и деятельности подчиненных служб, подразделений и работников по своей сути не изменяют смысла (идеи, духа) общих правил, но преследуют цель тщательного учета условий места и времени, обеспечивают гибкое и эффективное проведение в жизнь требований действующих норм права.

Абстрагируясь от особенностей управленческой деятельности тех или иных органов, можно назвать следующие элементы внутренней структуры управления, перечень которых, естественно, окажется неполным или, наоборот, отдельные элементы могут не иметь значения для некоторых видов (подвидов) управления: действия по разработке и принятию нормативных (нормотворчество) и индивидуальных (правоприменение) правовых актов, различные материально-технические, оперативно-организационные, консультативные и т. п. действия. Эти действия как в количественном, так и в качественном отношении, естественно, не одинаковы у различных органов. Первые две группы действий являются правовыми, а остальные хотя и входят в структуру управленческой деятельности, но не являются правовыми по своей природе.

Нормотворческие отношения не только исполнительно-распорядительных, но и чисто нормотворческих органов (Государственная Дума Российской Федерации, законодательные органы субъектов России) являются управленческими. Ведь так или иначе, социальное управление – это целенаправленное воздействие на сознание субъекта. Не вызывает сомнений, что нормотворческие отношения, программирующие по своей природе, оказывают такое целенаправленное воздействие.

Не подлежит сомнению, что право используется в качестве основного канала управляющего воздействия государства на общество. Поэтому на правотворческую деятельность необходимо смотреть несколько шире.

Традиционная юридическая точка зрения на правотворчество такой возможности не дает. Есть все основания полагать, что именно правотворческая деятельность, представляет собой материализацию управляющего воздействия государства. Правотворчество является определяющим, поскольку устанавливает границы, принципы и формы всех других видов правоуправляющего воздействия государства: правоприменения, правоохраны, правореализации. В условиях формирования правового государства, гражданского общества нормы закона можно рассматривать как управленческие решения макроуровня.

В юридическом механизме управления, наряду с нормотворческой, важное место занимает правоприменительная деятельность, так как во многих случаях через нее реализуются социально-полезные свойства права. Правоприменительную деятельность правомерно рассматривать в качестве процесса, включающего определенные стадии, опосредуемые правоприменительными отношениями. С одной стороны каждую стадию правоприменительного процесса можно рассматривать как систему, состоящую из более мелких стадий, которые охватываются соответствующими стадиями управления. С другой стороны процесс государственного управления в широком смысле – это система, в которой правоприменительная деятельность является составной частью.

Правоприменительное отношение, субъективные права и обязанности его сторон обеспечивают трансформацию правовых норм в права и обязанности управляемых, вызывают обязательную (принудительную или добровольную) реализацию данных прав и обязанностей, а в итоге – желаемое для государства и общества поведение управляемых, создание того или иного общественно полезного результата.

Таким образом, правоприменительные отношения служат универсальной формой конкретных правоотношений по управлению со стороны государства деятельностью персонально определенных лиц, подобно тому, как принятие конкретных решений является универсальным способом управления людьми в конкретных жизненных ситуациях. В них раскрываются особенности государственного управления, осуществляемого методом распорядительства, точнее, принятия властных правовых решений индивидуального характера.

Выяснение поставленных вопросов правоприменительного отношения необходимо не только для повышения эффективности и законности управленческих решений индивидуального значения, но и для совершенствования тех звеньев механизма управления обществом, которые занимаются применением правовых норм.

С правовой точки зрения правотворчество и правоприменение относятся к разным объектам правовой действительности. Вместе с тем, в рассматриваемом нами аспекте, нетрудно заметить, что и правотворчество, и правоприменение оказывают организующее воздействие на общественные отношения. С помощью правотворчества опосредованно осуществляется общенормативное (абстрактное) организующее воздействие на типичные общественные отношения, а с помощью правоприменения – индивидуальное (казуальное) правовое воздействие на персонально определенных участников конкретных общественных отношений.

Таким образом, с позиции социального управления правотворчество и правоприменение выступают его формами и их можно рассматривать как однородные явления. Однородность их обуславливается единым целеполаганием и нацеленностью на общий результат – регулирование общественных отношений.

В настоящее время рад вопросов, связанных с деятельностью органов внутренних дел в самом широком плане, а также связанных с прохождением службы, остаются не вполне урегулированными. Это обстоятельство заставляет руководителей органов внутренних дел ориентироваться на практику, которая, как известно, может быть различной. В этом смысле управление требует формализации, т. е. «наполнения» правом управленческих отношений. В идеале, конечно, нужно стремиться к тому, чтобы управленческие отношения совпадали с правовыми. Речь в данном случае должна вестись о том, чтобы деятельность органов внутренних дел была регламентирована правом, и чтобы были исключены пробелы в ее правовом регулировании. В диссертации приводится ряд примеров, когда значимые вопросы либо вовсе не урегулированы правом, либо урегулированы в самом общем виде. Как нам представляется действия руководителя органов внутренних дел по усмотрению (дискреционные полномочия) должны быть сведены к минимуму. Это отвечает принципам правового государства и функционированию правоохранительных органов, которые, как следует из названия, охраняют право.

Не менее важным направлением совершенствования управленческой деятельности является правовая подготовка руководителей органов внутренних дел. По всей видимости, необходимо в рамках Министерства внутренних дел России принимать соответствующее решение, которое закрепляло бы положение о том, что для руководителей определенного уровня наличие юридического образования и академического управленческого образования было бы обязательным. В этой связи следует значительно повысить статус Академии управления Министерства внутренних дел России, существенно подкорректировать цели, задачи, принципы ее деятельности.

В целях совершенствования управления органами внутренних дел неплохо было бы предусмотреть квалификационные экзамены для тех сотрудников органов внутренних дел, которые претендуют занимать должности руководящего состава.

В заключении содержатся основные выводы по диссертационному исследованию. В частности отмечается, что управление в системе органов государственной власти, в том числе органов внутренних дел, осуществляется в соответствии с установленными нормами права, издавая которые, субъекты нормотворчества руководствуются необходимостью наиболее рациональной и эффективной организации этой сферы. Правовыми средствами осуществляется регулирование управленческой деятельности и поведения руководителей с точки зрения интересов общества и государства.

Основные положения диссертации отражены в четырех научных публикациях автора общим объемом – 1,2 п. л.:

Научная статья, опубликованная в издании, рекомендованном в перечне ВАК:

1.  , Некоторые вопросы правового регулирования деятельности органов внутренних дел. // Современное право. № 12. М., 2006. – 0,42 п. л.

Научные статьи, опубликованные в иных изданиях:

2.  , Деятельность как таковая и ее связь с правоотношениями в сфере органов внутренних дел. // Вопросы гуманитарных наук. № 3. М., 2007. – 0,35 п. л.

3.  , К вопросу о соотношении правовых и управленческих отношений. // Юридические науки. № 3. М., 2007. – 0,26 п. л.

, Особенности правоотношений, участниками которых являются органы внутренних дел и их сотрудники. // Юридические науки. № 4. М., 2007. – 0,2 п. л.

Соотношение правовых и управленческих отношений

(на примере деятельности органов внутренних дел)

Корректор

Подписано в печать 04.10.07.

Усл. печ. л. 1,16. Уч.-изд. л. 1,14. Тир. 100 экз. Зак. 728.

Центр оперативной полиграфии

ФГОУ ВПО РГАУ – МСХА им.

Москва,

[1] Подробнее о формально-логической (кибернетической) трактовке управления см., например: , Фролов организация управления и право. – М. 1986. С. 28 – 36.

[2] Социальные и государственно-правовые аспекты управления в СССР. – Киев. 1978. С. 26.

[3] Омаров . соч. С. 31.

[4] См.: Конституция РФ. – М. 1993; Закон РФ «О милиции»; «О внутренних войсках МВД РФ» и др.