Субъекты законодательного обеспечения инновационного развития образования и проблемы нормативного
определения инноваций
,
Академический Международный Институт,
e-mail: *****@***com
Аннотация
В статье рассматривается нормативно-правовое регулирование инновационных процессов в образовании и проблемы терминологического определения инноваций
в законодательстве России.
Ключевые слова: инновации, образование, законодательство
Abstract
The article deals with the legal regulation of innovative processes in education and problems terminological innovation in Russian legislation.
Keywords: innovation, education, legislation
От эффективности системы образования зависит общее благосостояние страны, поэтому исследование проблем оптимизации образовательного законотворчества
и управления системой высшего профессионального образования в России связано с тем, что национальные интересы Российской Федерации на современном этапе заключаются
в развитии экономики, достижении высокого уровня жизни граждан, обеспечении общества качественными услугами здравоохранения, образования, науки и культуры.
В целом же можно говорить о необходимости обеспечения конкурентоспособности Российской Федерации на международной арене.
Согласно п. «е» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации, общие вопросы образования находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Поэтому полномочия органов государственной власти в сфере образования базируются на федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Федерации[1].
Модернизация образования - это политическая и общенациональная задача, она не должна и не может осуществляться как ведомственный проект. Интересы общества
и государства в области образования не всегда совпадают с отраслевыми интересами самой системы образования, а потому определение направлений модернизации и развития образования не может замыкаться в рамках образовательного сообщества
и образовательного ведомства. Активными субъектами образовательной политики должны стать все граждане России, семья и родительская общественность, федеральные
и региональные институты государственной власти, органы местного самоуправления, профессионально-педагогическое сообщество, научные, культурные, коммерческие
и общественные институты[2].
Цель модернизации образования состоит в создании механизма устойчивого развития системы образования. Для достижения указанной цели будут решаться
в первоочередном порядке следующие приоритетные, взаимосвязанные задачи:
- обеспечение государственных гарантий доступности и равных возможностей получения полноценного образования;
- достижение нового современного качества дошкольного, общего
и профессионального образования;
- формирование в системе образования нормативно-правовых
и организационно-экономических механизмов привлечения и использования внебюджетных ресурсов;
- повышение социального статуса и профессионализма работников образования, усиление их государственной и общественной поддержки;
- развитие образования как открытой государственно-общественной системы на основе распределения ответственности между субъектами образовательной политики
и повышения роли всех участников образовательного процесса: обучающегося, педагога, родителя, образовательного учреждения.
Основополагающими для регулирования системы образования и государственного управления ею являются Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 г. № 000-1 «Об образовании»[3] и Федеральный закон от 22 августа 1996 г. «О высшем
и послевузовском профессиональном образовании»[4]. Следует сразу отметить, что сформированная в последние годы система государственного управления образованием содержит компоненты, которые позволяют успешно использовать ее для управления инновационными процессами, в том числе активной модернизации российского образования в рамках Болонского процесса.
В настоящий момент в России происходит модернизация образования (начиная
с упорядочения правовых механизмов оптимизации образовательного законотворчества), которая подразумевает переход от патерналистской модели к модели взаимной ответственности в сфере образования, к усилению роли всех субъектов образовательной политики и их взаимодействия. Происходит формирование оптимальной модели законотворчества и управления, в которой будут четко распределены и согласованы компетенция и полномочия, функции и ответственность всех субъектов образовательной политики, прежде всего, образовательных учреждений и органов местного самоуправления, региональных и федеральных управленческих структур.
Кроме того, потребуется расширить участие общества в выработке, принятии
и реализации правовых и управленческих решений в образовании. Эти задачи
и обусловливают важность процессов оптимизации образовательного законотворчества для обеспечения дальнейшего инновационного развития в сфере образования в России.
В Законе РФ «Об образовании» регулированию полномочий органов государственной власти в образовательной сфере посвящены ст. 28, 28.1 и 29 гл. III, определяющей основы управления системой образования. Статья 28 содержит укрупненный перечень полномочий федеральных органов государственной власти,
в котором последовательно отражены приоритетные направления и уровни государственного управления образованием на федеральном уровне.
На федеральные органы возложена разработка и реализация государственной политики в области образования и обеспечение ее реализации в форме принятия федеральных законов и иных нормативных правовых актов, а также разработка
и реализация федеральных целевых и международных программ в области образования. Во главу угла политики в области образования поставлено обеспечение государственных гарантий прав граждан в области образования.
Политические ориентиры и стратегические программы в сфере образования разрабатываются и утверждаются высшими органами государственной власти России
и реализуются специализированными федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в сфере образования. Соответствующими полномочиями обладают Президент, Федеральное собрание и Правительство Российской Федерации, формирующие и направляющие работу Министерства образования и науки России (далее – Министерство), в чьем ведении находятся, Федеральная служба по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам (Роспатент) и Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзор). Сформированная таким образом система Министерства осуществляет межведомственное руководство всей системой образования страны.
На уровне Министерства устанавливается порядок создания, реорганизации
и ликвидации федеральных государственных образовательных учреждений, их лицензирования и государственной аккредитации. В числе полномочий органов системы Министерства – разработка типовых положений об образовательных учреждениях, согласование назначений руководителей федеральных образовательных учреждений формирование перечня профессий и специальностей, по которым ведутся профессиональная подготовка и профессиональное образование.
Министерство и Правительство России устанавливают порядок участия объединений работодателей в разработке и реализации государственной политики
в области профессионального образования, включая их участие в разработке федеральных государственных образовательных стандартов и требований к дополнительным профессиональным образовательным программам, в формировании перечней направлений подготовки (специальностей) профессионального образования, государственной аккредитации образовательных учреждений профессионального образования.
Министерство и федеральные службы осуществляют непосредственное руководство ключевыми элементами образовательного процесса:
- устанавливают формы и порядок проведения государственной (итоговой) аттестации обучающихся, в том числе единого государственного экзамена, порядок проверки экзаменационных работ и системы оценки результатов, а также порядок подачи и рассмотрения апелляций;
- организуют проведение единого государственного экзамена на территории Российской Федерации;
- разрабатывают контрольные измерительные материалы для проведения единого государственного экзамена и обеспечивают ими государственные экзаменационные комиссии в субъектах Федерации; организуют и проводят централизованную проверку экзаменационных работ участников единого государственного экзамена, формирование и ведение федеральных баз данных об участниках ЕГЭ и его результатах.
Органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющие полномочия в сфере образования, обеспечивают государственные гарантии прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего и дополнительного образования
в общеобразовательных учреждениях. Для этого местным бюджетам должны выделяться необходимые субвенции. Все это касается обеспечения общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам в специальных (коррекционных) образовательных учреждениях, а также специальных учебно-воспитательных учреждениях открытого и закрытого типа, оздоровительных образовательных учреждениях санаторного типа в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта Российской Федерации.
Субъекты Федерации обеспечивают предоставление дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения, а также начального, среднего
и дополнительного профессионального образования. В этих целях они создают, реорганизуют и ликвидируют образовательные учреждения субъекта Российской Федерации.
Несмотря на очевидное и признаваемое властью тяжелое положение в области развития инноваций и эффективной национальной инновационной системы, говорить
о том, что в этой области ничего не сделано невозможно. В современной России наличествуют фактически все инфраструктурные элементы, которые свойственны НИС развитых стран и развивающихся экономик с высоким потенциалом инновационного развития. В нашей стране созданы и худо-бедно функционируют технопарки, инкубаторы, исследовательские университеты, венчурные компании с участием государства, всевозможные фонды, мощные государственные программы типа Роснано и Росатома,
в целом госкорпорации, которые задумывались как ядро будущей экономики инноваций. Иное дело – эффективность этой инфраструктуры. Она крайне низка. И дело здесь не только в ее фрагментарности. Причины невосприимчивости России к инновациям
и отсутствии интереса к ним в реальной экономике имеют глубокие социально-экономические и политические корни и берут свое начало еще со времен Советского Союза.
Ведь именно тогда, в последние десятилетия существования этого предшественника современной России окончательно оформилась акцентировано сырьевая направленность ее экономики. Этому способствовало открытие крупнейших нефтяных
и газовых месторождений, а их эксплуатация привела к недальновидным выводам о том, что отдача от сырьевой экономики с лихвой покрывает издержки от недостатка инноваций, которые теоретически можно было просто покупать за «нефтедоллары»
у развитых в инновационном отношении партнеров.
Единого понятия инноваций и общего взгляда на это явление пока нет.
В литературе можно встретить более сотни соответствующих определений. Чаще всего инновации связываются с научно-техническими достижениями или сопутствующими им явлениями. Именно в этом ключе они обычно трактуются в директивных документах органов государственной власти современной России. В этом плане инновации могут характеризоваться как нововведения в области техники, технологии, организации труда или управления, основанное на использовании достижений науки и передового опыта, обеспечивающее качественное повышение эффективности производственной системы (качество продукции).
Подтверждением сказанному служат дефиниции, приведенные в Основных направлениях политики Российской Федерации в области развития инновационной системы на период до 2010 г. (утверждены Председателем Правительства РФ 05.08.2005 г. № 000п-П7). Здесь:
- инновационная деятельность – выполнение работ и (или) оказание услуг, направленных на:
- создание и организацию производства принципиально новой или с новыми потребительскими свойствами продукции (товаров, работ, услуг),
- создание и применение новых или модернизацию существующих способов (технологий) ее производства, распространения и использования,
- применение структурных, финансово-экономических, кадровых, информационных и иных инноваций (нововведений) при выпуске и сбыте продукции (товаров, работ, услуг), обеспечивающих экономию затрат или создающих условия для такой экономии;
- инновационная продукция – результат инновационной деятельности (товары, работы, услуги), предназначенный для реализации;
- инновационная система – совокупность субъектов и объектов инновационной деятельности, взаимодействующих в процессе создания и реализации инновационной продукции и осуществляющих свою деятельность в рамках проводимой государством политики в области развития инновационной системы и др.;
- политика Российской Федерации в области развития инновационной системы – составная часть государственной научно-технической и промышленной политики, представляющая собой совокупность осуществляемых государством социально-экономических мер, направленных на формирование условий для развития производства конкурентоспособной инновационной продукции на базе передовых достижений науки, технологий и техники и повышение доли такой продукции в структуре производства, а также системы продвижения и реализации продукции и услуг на отечественном и мировом рынках;
- наукоемкие высокотехнологичные отрасли (производства) – отрасли, сферы или виды экономической деятельности, результатом которой является продукция (товары, работы, услуги) со значительной добавленной стоимостью, полученной за счет применения достижений науки, технологий и техники, характеризующаяся высокой долей внутренних затрат на исследования и разработки в стоимостном объеме производства такой продукции.
Таким образом, концепция трактует инновационную систему как некое совокупное производство и распространение новых знаний и технологий.
Если же следовать мировому опыту, то здесь дело обстоит несколько иначе. Здесь описанные выше представления об инновациях справедливы до тех пор, пока они не носят системного всеобъемлющего характера, и инновационное развитие не оказывается главным фактором, определяющим жизненный уклад, социальную сферу и в силу этого политико-правовые детерминанты общественной жизни. В последнем случае в развитых странах формируется и постоянно воспроизводится постиндустриальный инновационный путь развития, основанный на так называемых национальных инновационных системах.
Понятно, что технические достижения, оказывающие существенное влияние на экономику имеются и в нашей стране. Их может быть и не мало, однако связывать с этим появление инновационной экономики в целом невозможно. Современные инновационные экономики, которые сформировались в развитых странах в конце XX века, – это явление качественно иного уровня. В такой экономике инновации играют решающую роль
и являются главным фактором экономического роста и общественного прогресса. При этом воспроизводство инноваций охватывает буквально все сферы жизни общества
и государства, интегрируясь в единую инновационную систему, включающую в себя государство в качестве управляющей и регулирующей подсистемы. Как раз наличие, успешное функционирование и прогрессирующее развитие соответствующих национальных инновационных систем и является главным признаком инновационной экономики.
Такого рода системы органичны, обладают свойством саморазвития
и расширенного воспроизводства, включают в себя науку и образование, а также предполагают достаточно высокий уровень жизни населения, что само по себе ориентирует его активную часть на высокие стандарты деятельности. В результате национальные инновационные системы буквально пронизывают все социально-экономическую и политическую структуры общества и государства, обеспечивая согласованный и устойчивый рост их инновационного потенциала.
Инновационный процесс предполагает переход к новому качеству развития производства, государства и общества: к формированию новой сферы производства нововведений, целостной, способной к саморазвитию национальной инновационной системы, ориентированной на производственно-технологическую сферу и сферу наукоемких услуг, т. е. на экономику, основанную на знаниях, более широкое
и эффективное участие в международной кооперации и разделении труда[5]. При этом тот факт, что Россия в сфере инноватики и новых технологий выступает в качестве догоняющей страны, равняющейся на достижения западных государств, заставляет внимательно относиться к зарубежному опыту в сфере правового регулирования инноваций и инновационной деятельности. Необходимо также учитывать реалии международно-правовых подходов в инновационной сфере, чтобы соответствовать международным стандартам.
Национальная инновационная система (НИС) России в сфере образования
и образовательных технологий, наверняка, будет формироваться с широким заимствованием опыта образовательного нормотворчества и функционирования институтов образования развитых стран Запада. При этом существует опасность того, что связанное с этим механическое копирование соответствующих организационных
и технологических конструкций не будет сопровождаться необходимыми политическими и социальными инновациями, которые идут параллельно с образовательными. Ведь
в моделях западных НИС этот вопрос не является значимым, поскольку
в соответствующих странах вопросы политической, экономической и социальной модернизаций большей частью решены, изменение институтов образования
и совершенствование образовательных технологий там проходят уже не как реформирование или модернизация, а как корректирование отдельных механизмов
в целях более эффективной работы всей системы.
Литература
1. Грибанов и правовое регулирование инновационной экономики. // Российский юридический журнал. 2010. № 4.
2. Усанов и закон в России начала XXI в. // Журнал научно-педагогической информации. 2010. № 12.
3. Усанов формы взаимодействия образовательных и научных организаций. // Журнал научно-педагогической информации. 2010. № 3.
[1] См. об этом подробнее: Усанов и закон в России начала XXI в. // Журнал научно-педагогической информации. 2010. № 12. [Электронный ресурс - http://www. paedagogia. ru/2010/48-12/197-usanov].
[2] Усанов формы взаимодействия образовательных и научных организаций. // Журнал научно-педагогической информации. 2010. № 3. [Электронный ресурс - http://www. paedagogia. ru/2010/39-03/67-usanov].
[3] Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 30. Ст. 1797.
[4] СЗ РФ. 1006. № 35. Ст. 4135.
[5] Грибанов и правовое регулирование инновационной экономики. // Российский юридический журнал. 2010. № 4. С. 144.
