Публичные (общественные) слушания, как механизм участия общественности в принятии решений органами местного самоуправления

Публичные (общественные) слушания, как механизм участия общественности в принятии решений органами местного самоуправления.

Тема участия общественности в выработке и принятии ключевых решений является сегодня актуальной для всех уровней публичной власти[1] в России. Это связано, не только со стремлением продемонстрировать демократичность власти и ее готовность к диалогу с гражданским обществом, но в большей степени с обеспечением эффективности самой власти, с ее способностью решать делегированные обществом задачи.

Потребность в союзе с гражданским обществом возникла из-за осознания государством границ своих возможностей. В современном мире, при очень высокой динамике социальных изменений, существовании и одновременном действии множества разновекторных процессов, резко возрастает вариативность решений, а способность к прогнозированию их последствий снижается из-за действия множества неподдающихся контролю факторов. Мы живем в условиях глобальных изменений (становление постиндустриального информационного общества и глобализации экономики, политики и социальной жизни), которые влияют на все стороны жизни общества, изменяют протекающие процессы и сущность многих традиционных понятий и явлений. В России эти процессы накладываются на процесс реформирования общества на принципах демократического устройства и рыночной экономики. В этих условиях публичная власть теряет ориентиры, вынуждена постоянно приспосабливаться к происходящим изменениям и искать новые формы и методы управления. Сложность и динамика возникающих перед ней проблем делает необходимым поиск новых подходов, ресурсов (в том числе кадровых и интеллектуальных), союзников и поддержки, которые может дать только гражданское общество. Органы власти все чаще обращаются к общественности даже в решении традиционных задач, не говоря уже о вновь возникающих.

Другой причиной обращения к общественности является ограниченность ресурсов, которыми располагает сегодня публичная власть. Значительная часть ресурсов в результате разгосударствления и развития экономики перешла в руки частного сектора, что значительно сократило возможности институтов власти в решении реальных проблем. Модель общества с гипертрофированной ролью государства, где оно брало на себя обязанность обеспечения практически всех потребностей граждан (патронаж), взамен получая право на распоряжение всеми ресурсами общества и самими гражданами, доказала свою неэффективность. Даже в условиях полного контроля над ресурсами государство не могло обеспечить удовлетворение даже основных потребностей населения, не говоря уже о качестве предоставляемых «общественных благ». Поэтому переход к другой модели общественного устройства, где роль и ответственность государства значительно сокращена в пользу других секторов (бизнеса и некоммерческого сектора) стал очевидной необходимостью. Это означает, в свою очередь, необходимость для государства обращаться к сотрудничеству с другими секторами, для совместного решения наиболее актуальных вопросов, кооперируя ресурсы всех секторов для достижения общих целей.

Становление правового государства и независимого судопроизводства поставило органы власти перед необходимостью считаться с интересами широкого круга лиц при принятии и осуществлении решений, так как «интересы государства» перестали восприниматься, как безусловно приоритетные, дающие право на ущемление частных и корпоративных интересов. Старые методы управления обществом и гражданами, опиравшиеся преимущественно на принуждение уже не срабатывают, что вызывает раздражение у приверженцев идеи «сильного государства», которые сетуют на то, что у них отбирают все рычаги управления. На самом деле, речь идет не о потере рычагов управления, а об их замене новыми, адекватными новой ситуации. Это означает, что наметился переход от силовых методов к мотивационным, стимулирующим активность граждан и их организаций к участию в решении социально значимых вопросов, на принципах партнерства с властью и через самоорганизацию.

Действие этих и других факторов вызвало необходимость глубокого реформирования всей системы публичной власти, что является одной из приоритетных задач на сегодняшний день в России. Без стройной, результативной, компактной, прозрачной и прогнозируемой системы организации власти, нельзя решить большинство из проблем, стоящих на повестке дня современного российского общества. Логика реформирования предполагает, что:

- органы власти всех уровней должны пересмотреть круг выполняемых ими функций и показатели эффективности своей деятельности (административная реформа);

- необходимо оптимизировать распределение полномочий и ресурсов по уровням власти (реформа местного самоуправления и реформа представительной и исполнительной власти субъектов федерации);

- следует предусмотреть возможности (формы, методы, стимулы) для участия институтов гражданского общества в процессе принятия решений, в осуществлении и в контроле за их исполнением.

Результатом всех этих реформ будет совсем другая модель общества, где государство и публичная власть в целом будет исполнять только те функции, которые не могут (или это неэффективно) осуществляться самоорганизующимся структурами гражданского общества на принципах индивидуальной и корпоративной ответственности. Для этого, кроме реформирования самой власти, необходимо чтобы общество было готово взять на себя ответственность за передаваемые ему полномочия.

Сегодняшний уровень развития гражданского общества не в полной мере этим задачам. У граждан еще сильны убеждения, что от них ничего не зависит (значит не нужно проявлять активность), а вся ответственность за положение дел лежит исключительно на государстве. Изменение этих установок потребует времени и целенаправленных усилий, так как ценностные установки сформировались в результате многолетнего (или даже многовекового) опыта и для их изменения необходимо получение другого опыта, в результате которого у граждан будет формироваться чувство ответственности за себя и свое окружение, готовность самостоятельно решать большую часть своих и общественных проблем.

Поэтому одним из главных направлений реформирования публичной власти является привлечение к ее осуществлению активного населения и стимулирование гражданских инициатив. В этой связи одним из действенных механизмов получения гражданами позитивного опыта участия в решении социально значимых вопросов являются публичные (общественные) слушания.

Этот механизм возможно применять на всех уровнях власти, но наибольший эффект публичные слушания могут принести на уровне местного самоуправления. Именно в местных сообществах сконцентрированы основные жизненные интересы различных групп населения, поэтому участие в решении вопросов, напрямую затрагивающих эти интересы, наиболее логично. Чем выше уровень иерархии, тем более абстрагированные от конкретных проблем вопросы рассматриваются там. Они могут интересовать значительно меньший слой профессиональных политиков, специалистов и лоббистов.

Кроме того, возможность прямого, а не опосредованного через делегирование своих представителей, участия населения в процессе принятия решений реальна только на уровне местного самоуправления. При этом, широта охвата населения участием в приятии решений тем выше, чем ближе органы местного самоуправления к населению. Поэтому в небольших поселениях возможно прямое участие всего заинтересованного населения в принятии решений (сходы, собрания жителей), а в более крупных поселениях это участие обеспечить сложнее. Участие в принятии решений разбивается на ряд этапов и механизмов для обеспечения легитимности процедуры. В конечном счете, прямое принятие решений населением возможно только путем местных референдумов, а их организация усложняется прямо пропорционально числу жителей муниципального образования. Поэтому в крупных муниципальных образованиях повышается значение рекомендательных форм участия населения в принятии решений, таких как: публичные слушания, сбор подписей, опросы, конференции и т. д.

Каковы возможности публичных слушаний в обеспечении эффективности решения проблем местного значения?

Как следует из самого термина, «публичные слушания» предполагают придание гласности выносимым на публичные слушания вопросам. При этом, роль представителей общественности[2] может варьироваться (в зависимости от принятых правовых норм) в диапазоне от пассивного объекта информирования до генератора идей, выраженных в альтернативных и/или дополнительных предложениях по рассматриваемому вопросу. В первом случае, целью публичных слушаний является только информирование населения о разрабатываемых решениях и/или результатах их осуществления. Во–втором, кроме информирования, происходит выявления спектра мнений по рассматриваемому вопросу и получение конкретных предложений, учитывающих интересы различных групп населения[3]. Оценивая возможности активизации населения через разные подходы к понятию и целям публичных слушаний, можно сделать вывод, что создание стимулирующего активность механизма возможно только при втором подходе. Пассивная роль участников публичных слушаний говорит скорее об имитации участия населения, чем о реальном его привлечении к решению вопросов местного значения. В свою очередь, возможности эффективного решения вопросов местного значения достигаются только при активной роли участников публичных слушаний. Эти возможности обеспечивают:

- более глубокое понимание возможных последствий обсуждаемых решений из-за расширения круга участников обсуждения, каждый из которых вносит свой вклад, основанный на субъективном опыте, что в совокупности дает более объективную картину. Благодаря этому фактору, принимаемое органами местного самоуправления решение будет более взвешенным, а, следовательно, менее рискованным;

- в ходе обсуждения выявятся «болевые точки» рассматриваемого вопроса, связанные с пересечением или конфликтом интересов различных социальных групп. Благодаря действию этого фактора появляется возможность коррекции предлагаемого решения через согласование или компромисс интересов. Это означает, что принимаемые решения не будут подогревать конфликты в местном сообществе (что благоприятно скажется на политическом климате и доверии к власти) и не будут вызвать сопротивления и противодействия со стороны ущемленных социальных групп;

- привлечение интеллектуальных ресурсов к выработке предложений и возможность выбора наиболее оптимального решения. Подготовка предложений внутри органов МСУ редко бывает вариативной, так как готовится обычно одной группой или специалистом. Привлечение максимально широкого участия людей, с различным профессиональным и житейским опытом (и не редко с более высокой квалификацией, чем у сотрудников органов МСУ), обеспечивает реализацию принципа достаточного разнообразия, который и обеспечивает возможность оптимального выбора.

Другой комплекс возможностей повышения эффективности местного самоуправления через механизм публичных слушаний связан с подходом к учету результатов публичных слушаний. От того, принимаются ли результаты «к сведению» или становятся основой для принятия решения, зависит и получаемый эффект.

В первом случае значение публичных слушаний для их участников становится практически не ощутимым, так как не ясна связь между публичными слушаниями и окончательным решением. При втором подходе у заинтересованных лиц есть уверенность, что они не зря тратили свое время и силы, так как их предложения, если и не будут приняты (результаты публичных слушаний носят рекомендательный характер), то обязательно будут рассмотрены и повлияют на процесс принятия решения. Если же их предложение ляжет в основу принятого решения, то у внесшего его инициатора появляется серьезный стимул к участию в его осуществлении. Таким образом, органы местного самоуправления получают активную поддержку своим решениям, опирающимся на рекомендации публичных слушаний, что дает возможность привлечения ресурсов заинтересованных групп населения к осуществлению принятых решений, а, следовательно, и к решению вопросов местного значения. В любом случае, участники публичных слушаний будут внимательно следить за продвижением своих идей, будут активно распространять информацию об обсуждаемых вопросах и стимулировать активность среди своего окружения.

Полезный эффект от публичных слушаний, по мнению автора, достигает максимума, если обеспечиваются следующие основные условия при их организации и проведении:

1.  Публичные слушания должны стать способом выявления различных мнений и генерирования альтернативных предложений по актуальным для города вопросам.

2.  Публичные слушания должны быть элементом процедуры принятия решений органами МСУ, а результаты обсуждения должны стать основой в принятии решения.

3.  Процедура публичных слушаний должна обеспечивать реальную возможность всем заинтересованным лицам принимать участие в обсуждении, без ограничений по субъективным основаниям.

4.  Процедура должна быть прозрачной, понятной и подробной, чтобы минимизировать влияние субъективных факторов.

5.  Публичные слушания должны органично вписаться в деятельность органов местного самоуправления и стимулировать активизацию населения в решении вопросов местного значения[4].

Таким образом, от заложенных в нормативно правовой акт понятий, принципов и процедур зависят результативность публичных слушаний, как механизма привлечения общественности к осуществлению местного самоуправления, и его стимулирующий эффект.

По нашему мнению, становление публичных слушаний, как действенного механизма влияния населения на принимаемые органами местного самоуправления ключевые для этого сообщества решения, – в интересах всех групп местного сообщества. Это обеспечивает большую устойчивость в развитии, лучший морально-психологический климат, повышает эффективность принимаемых решений и благотворно влияет на социальное и экономическое развитие территории.

[1] К публичной власти относятся все уровни государственной власти и местное самоуправление

[2] Понятие населения более широкое, чем понятие общественности, но общественность точнее определяет участников публичных слушаний. Это связано с тем, что к представителям общественности не могут относится сотрудники и должностные лица органов местного самоуправления, которые при этом являются частью населения. Кроме того, к общественности относится наиболее активная часть населения, которую и можно привлечь к осуществлению местного самоуправления и к сотрудничеству с органами МСУ.

[3] Получение такого результата от публичных слушаний требует особого внимания к процедуре их организации, которая не должна принуждать участников к принятию только одного решения (например, голосованием). В борьбе за единственную рекомендацию победит не обязательно оптимальная идея, а та, у которой больше сторонников (вне зависимости от методов их привлечения).

[4] Эти принципы легли в основу деятельности НП «Гражданские инициативы» по продвижению публичных слушаний в городе Хабаровске и нашли свое отражение в проекте «Положения о публичных (общественных) слушаниях в городе Хабаровске», и созданного на его базе модельного нормативно-правового акта.