КОМЕНДАНТСКИЙ ЧАС,
КАК ПРИЗНАК ВЛАСТНОГО БЕССИЛИЯ
Н. Хананашвили, Москва
На днях Медведев подписал Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», принятый Госдумой РФ 15 апреля и одобренный Советом Федерации 22 апреля[1]. Документом вводится запрет на нахождение детей без родителей или лиц, их заменяющих, ночью в общественных местах (на улицах, стадионах, в парках, скверах). Документом также определяется, что субъекты РФ своими законами могут:
- снижать возраст детей, до достижения которого не допускается их нахождение в установленных общественных местах без сопровождения указанных лиц, но не более чем на два года;
- устанавливать порядок уведомления родителей и других лиц, а также органов внутренних дел в случае обнаружения ребенка в установленных общественных местах;
- устанавливать для родителей и других лиц административную ответственность за несоблюдение требований по обеспечению мер по содействию физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию детей и предупреждению причинения им вреда.
Для начала – несколько слов о самом законе. Меня не удивило, что первые две части статьи 141, которые добавлены к ранее принятому закону, столь же пустовато демагогичны, как и весь текст ФЗ «Об основных гарантиях прав ребёнка». Он изначально был практически неприменим, поскольку в нём только и речи было о том, что все должны любить и помогать детям – без каких-либо инструментов и механизмов. Это характерно для данного, декларативно сформулированного нормативного правового акта.
Однако всё остальное, выбиваясь из общего строя, позволило предположить, что более разумно эти положения было бы предусмотреть в других законах – например, в ФЗ №120 «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»; тем более, что именно мерам профилактики безнадзорности эти позиции и посвящены.
Собственно, уже это является основанием для серьезных сомнений в разумности принятия изменения в данный закон и в таком виде.
Однако это – далеко не единственная претензия к нему.
Закон принимается практически без обсуждения в обществе, что тоже можно назвать печально традиционным. Правда, за пару недель до принятия закона, мне довелось поучаствовать в обсуждении аналогичной нормы в Саратовской области. Организовано это обсуждение было в г. Энгельс местной некоммерческой организацией «Информационный центр «Ваше слово – ХХI век». Активно участвовали в обсуждении и представители городской власти. Но это обсуждение, во-первых, было вовсе не санкционировано федеральными структурами, а, во-вторых, уже никак не могло повлиять на принятие или неприятие закона федерального или на его содержание и имело, таким образом, скорее, информационно-терапевтический характер.
Внутренняя рассогласованность между первыми двумя, декларативными, и остальными шестью (условно – административно-репрессивными) частями закона очевидна. Если законодателю не нравится, что дети находятся ночью вне дома и без присмотра взрослых, то здесь бессмысленны пустые декларации, нужны содержательные механизмы, инструменты, технологии. Этого закон, к сожалению, не содержит.
Тем самым власть, формально признаваясь, что в стране не создана система защиты прав ребёнка (о чём сам президент поведал общественности совсем недавно), предпринимает однобокие меры лоскутного характера, никак не способствующие формированию той самой системы, об отсутствии которой стоит и верховный и вселенский плач.
В таком случае вполне резонно сделать выводы – либо об абсолютной демагогичности заявлений об отсутствии системы, либо об отсутствии малейшего представления о том, как выходить из сложившейся ситуации. Говоря общечеловеческим языком, существует вполне традиционная российская вилка – или власть врёт, и её эта проблема ничуть не интересует, или власть имущие в самом деле не понимают, что необходимо делать. Думаю, в данном случае в той или иной степени верно и то и другое.
И если первый вариант – клинический случай, который не подлежит терапии, то во втором случае нужно просто разрабатывать такую систему мер. Многократные государственные попытки создать что-либо, хотя бы отдалённо напоминающее систему защиты прав ребёнка, всякий раз наталкивались то на невозможность согласовать интересы конкретных детей с субъективно понимаемыми (естественно!) ведомственными интересами, то на отсутствие азов проектной культуры внутри системы государственного управления, то на страх выглядеть перед общественностью недостаточно профессиональными, то на очередной административно-реформаторский зуд, в процессе которого все остальные печали и заботы чиновников тихо меркнут за остротой проблемы собственного бюрократического выживания.
В итоге дети в стране вымирают. За прошедшие полтора десятилетия их количество в нашей «процветающей» стране снизилось более чем на 5 миллионов или примерно на 20%. И принятый закон никоим образом не будет способствовать остановке этого нечаянного «ювенального геноцида».
Попробую пояснить причину столь пессимистичного взгляда и более детально проанализировать только одно положение свежепринятого закона – об установлении времени, после которого пребывание ребёнка на улице считается правонарушением (с 22 вечера до 06 утра). По сути – речь о «комендантском часе».
Для начала попробуем разобраться, с чем именно связано возникшее правотворческое решение. Вариантов не много.
Первый вариант (практически невероятный) – в нашей стране кто-то осуществил серьёзное полномасштабное, комплексное и системное исследование, которое продемонстрировало лицам, принимающим в нашей стране политические решения, что проблема крайне остра и может быть решена только таким радикальным способом. Это маловероятное событие я здесь даже и рассматривать не буду, поскольку такие исследования, к сожалению, пока не в наших традициях, разве что – в виде добровольно взятой на себя курьёзной общественной нагрузки.
Второй вариант, состоящий в том, что кому-то, в связи с тем или иным печальным инцидентом с детьми-жертвами ночного насилия, пришла в голову светлая мысль – убрать детей с улиц. А чтобы добиться такого действия, нужно заставить лиц, формально отвечающих за детей (родителей или каких-либо иных их опекунов и попечителей), нести первое пришедшее в голову наказание, например, штраф. Сделать это несложно путём разбора нарушения на комиссии по делам несовершеннолетних (КДН). Причём посетившая светлую голову мысль была, скорее всего, мыслью регионального масштаба, после чего и появились в разных субъектах РФ подобные множащиеся нормы. И вот уже рапорты о первых успехах, связанных со снижением уличной преступности, ложатся на столы начальников. А собрав из нескольких регионов первые данные, можно сделать и масштабное обобщение, что такой способ – есть панацея.
Наверное, разочарую пылких сторонников нового закона, сказав, что ничего заметно хорошего от принятия названного закона не будет. И причин тому могу назвать несколько.
Однако для начала скажу, что сама по себе идея значимости более высокой степени контроля родителями за поведением и местонахождением собственных детей – правильная.
«Дьявол кроется в деталях».
1) Попытка отвлечь молодёжь от развлекательных заведений, нахождение в которых для них можно считать до определённого возраста не очень желательным, натыкается на:
- отсутствие или крайнюю слабость существующей социально-досуговой инфраструктуры. Альтернатив для проведения социально приветствуемого досуга не много. Ребёнку просто некуда пойти. Да и далеко не каждого ребёнка в возрасте 15-17 лет можно заинтересовать кружками или экскурсиями. А профильные общественные организации – крайне слабы и малочисленны, чтобы сформировать насыщенное социально значимыми услугами пространство, и властные усилия по их развитию – разрозненны, слабо осмысленны и не имеют внятной идеологической основы и управленческой и технологической логики. Зато процветают Интернет-клубы, в которых ребёнок буквально тонет в пространстве, справиться с силой которого под силу не каждому взрослому. Тонет в том числе и по ночам;
- отсутствие информационной политики, дружественной ребёнку. Существующее в настоящее время информационное пространство, в котором пустые, «глотающие» наше время сериалы и разрушающие сознание и портящие вкус развлекательные шоу, не может положительно влиять на ребёнка, находящегося вечером дома.
2) Нацеленность закона на снижение остроты опасности нахождения ребёнка в вечернее время вне дома, подверженности его уличными рискам в тёмное время суток, почти наверняка приведёт к следующим результатам:
А) Дети, находящиеся без присмотра взрослых, будут «лучше» прятаться от возможных рисков столкновения с органами правопорядка.
Отсутствие же системы социальных служб, действующих на улицах, снова не позволит обнаружить их вовремя, пока не произошло непоправимое. Зато увеличит нагрузку на милицию.
Кстати, при обсуждении перспектив реализации подобного закона на территории Саратовской области, со стороны представителей правоохранительных органов звучало это, вполне резонное соображение. Закон предполагает со стороны силовых структур уделение большего внимания ночным развлекательным заведениям (тем же Интернет-клубам). Однако для этого у милиции должен быть какой-то дополнительный кадровый или финансовый ресурс. Вместе с тем, при принятии федеральной нормы ничего такого не предусматривалось, и, наверняка, вместо финансово-экономического обоснования, инициаторы закона слепили фразу о том, что «принятие настоящего закона не потребует увеличения бюджетных расходов». Что является либо враньём, либо породит профанацию выполнения обязанностей, либо станет ещё одним источником теневого заработка силовых структур.
Б) Возвращение ребёнка домой, где его, в лучшем случае, никто не ждёт и о нём не беспокоится, а в худшем – ждут побои, чревато новыми фактами семейного насилия, которое на поверку оказывается больее распространённым, чем уличное. И здесь вовсе не помешало бы организовать постоянный мониторинг сочетания показателей ночного уличного и вечернего семейного насилия над детьми. Только кто будет фиксировать сочетание названных статистических показателей, если учесть, что ежегодно в России «бесследно» исчезает более 10 тысяч детей?
Со своей стороны выскажу предположение. Скорее всего, помимо некоторого снижения преступности в отношении несовершеннолетних в ночное время, мы будем иметь дело с ростом семейного насилия, причём как в отношении детей (наверное, чаще), так и совершаемыми самими подростками – в отношении «домашних».
В) Ребёнок, даже не подвергающийся насилию в семье, всё равно находится в опасности – из-за практически непрерывного взаимодействия со столь же разрушительной, сколь и всепроникающей современной информационной средой.
«22-00. Ваши дети дома?» – значится в одной из телереклам. Те, кто смотрит эту рекламу, скорее всего, не задумываются над тем, что российское телевидение вовсе не представляет собою «пространство безопасности».
Запретительные меры для самих детей, скорее всего, будут недейственными и по причине «сладостности запретного плода».
Будут расти и масштабы наказания семей за нахождение детей вечерами вне дома. И здесь такое следствие из принятого закона будет порождать новые проблемы, поскольку КДН обычно практикуют наказание в виде штрафных санкций. В результате для благополучных в экономическом плане семей денежный штраф практически бессмыслен, поскольку никак не влияет на уровень благосостояния. А вот для бюджетов семей, испытывающих экономические трудности, штрафные санкции могут оказаться драматическими, но при этом сомнительно, чтобы они дали требуемый эффект.
И вообще, семья – лишь отчасти экономически основанный институт, значительно более важными механизмами внутрисемейной регуляции являются взаимоотношения её членов. Следовательно, на успешное функционирование этих механизмов и должны быть направлены основные усилия, и нам необходимо говорить о первостепенной важности восстановления названных механизмов*.
Какие-то другие, пока что традиционно принимаемые меры вряд ли способны оказать должное воздействие на ситуацию в семье.
Далёк от мысли, что детям нужно разрешить свободно находиться на улицах ночью. Хотя, с другой стороны, было бы крайне желательно, чтобы безопасность ребёнка была высокой в любое время суток – вне зависимости от его места нахождения. На мой взгляд, совершенно неправомерно в сознании большинства граждан безопасность ассоциируется только с мощью силовых структур. Вместе с тем, именно меры, предпринимаемые сегодня при столкновении с подобными проблемами, поражают своей беспомощностью и отсутствием разнообразия.
И, как практически всегда, когда налицо – властное бессилие, в России действует репрессивный подход. Но такой выход настолько же прост, насколько и малоэффективен и редко даёт положительный эффект. Заметно важнее, в случае значительных отклонений от норм в поведении ребёнка, резко повысить внимание к проблемам семьи и её потребностям в восстановлении разрушающихся взаимосвязей. Для этого необходимо многократно увеличивать объём и качество оказания антикризисных социальных услуг. Но служб таких в нашей стране сегодня почти нет.
Каким образом можно было бы улучшить положение?
В настоящее время в России разрабатывается и, на уровне экспериментов, апробируется комплекс требуемых социально-технологических инструментов, которые предполагают в качестве основы создание насыщенной системы соответствующих социальных услуг, оказываемых несовершеннолетнему группы риска или оказавшемуся в конфликте с законом, и его семье. Каких именно – должно решаться в процессе более внимательного изучения ситуации самого ребёнка и положения в его семье.
Описывая систему действий кратко, можно сказать, что идеологически комплекс социальных услуг предполагает ребёнка и его семью в качестве центрального субъекта, в отношении которого взаимодействуют все профильные структуры.
Если рассматривать деятельностно-организационную часть содержательной работы, то она заключена в выполнении действий, позволяющих заполнить три ключевых документа*:
А) Таблицу или форму оценки рисков и потребностей (ОРП);
Такая оценка позволяет как понять сложившуюся ситуацию с ребёнком и его семьёй и увидеть совокупность обстоятельств, угрожающих в дальнейшем при отсутствии должного вмешательства, так и сформулировать разумные и социализирующие ребёнка и его семью потребности, которые могли бы привести ситуацию в порядок. Если в качестве допустимой аналогии рассматривать сферу медицинских услуг, наверное, можно сказать, что данная форма выполняет функцию анализа состояния больного и диагноза его заболевания.
Б) Карту социального сопровождения (КСС);
Обеспечивая непрерывность взаимодействия с ребёнком и его семьёй, данная карта способствует избавлению системы работы с ребёнком и его семьёй от точечных и разрозненных действий органов власти, которые сегодня столь же незамысловаты, сколь и неэффективны, и, заодно – упрощённо стандартны. И такая КСС, продолжая медицинскую терминологическую аналогию, выполняет функцию медицинской карты, взглянув на которую врач понимает общую картину заболевания и может сформировать представление о следующих необходимых шагах в лечении «пациента». А вот противодействовать самому заболеванию способна –
В) Индивидуальная программа реабилитации (ИПР).
Именно индивидуализация воздействия на ситуацию представляется ключевым элементом данного документарного комплекса. Как по этому поводу сказал классик: «Каждая несчастливая семья несчастлива по-своему». Потому и выход нужно всякий раз подбирать свой, индивидуально ориентированный, способный помочь именно этому ребёнку и его семье (в медицинской терминологии – курс лечения, естественно индивидуален, с учётом особенностей организма пациента). Однако индивидуализация помощи может и должна строиться на технологичности сбора предварительной информации (на этапе оценки рисков и потребностей) и на стандартизации социального сопровождения ребёнка и его семьи – на основе Карты социального сопровождения.
Самое важное, что можно записать в заслугу этой, кратко описанной выше документарной триаде – это прекращение традиционно «спихотехнической методы», когда каждый орган стремится отправить представителей целевой группы от одного бюрократического окошка к другому – и никто не отвечает за результат. Поскольку за результат будет отвечать специалист, осуществляющий сопровождение данного конкретного случая (как в медицине – лечащий врач).
И, уж точно, в случае использования данных инструментов, ответственные органы и организации не смогут, на основе решения «дежурного» заседания, халтурно пожурить и тупо оштрафовать семью, виновную в том, что в ней – беда.
[1] Российская газета от 30 апреля 2009 года: http://www. rg. ru/2009/04/30/deti-dok. html, Собрание законодательства Российской Федерации, 2009, №18, ст.2151.
* В этом смысле экономические санкции в отношении тех или иных коммерческих структур, тех же баров или Интернет-салонов, допускающих присутствие детей в ночное время, представляются совершенно оправданными, поскольку коммерция – это зарабатывание денег. Если санкция сильно бьёт по основе существования юридического лица, то мера воздействия и оказывает должное влияние.
* Названные документарные формы являются частично адаптированными канадскими материалами, используемыми при работе с детьми группы риска и частично – самостоятельными разработками, созданными в ходе нескольких проектов, реализуемых Чувашским региональным отделением на средства Канадского агентства международного развития (CIDA).
