ТИПЫ И ОСОБЕННОСТИ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО РАЙОНИРОВАНИЯ.
1. Административно-территориальное деление: от Руси до современной России. Экономические проблемы районирования в России.
2. Трансгосударственные и межгосударственные регионы.
1. Административно-территориальное деление: от Руси до современной России. Экономические проблемы районирования в России.
Непосредственно с регионом связано понятие «территориальная организация общества".
В широком смысле слова это понятие охватывает все вопросы, касающиеся территориального разделения труда, размещения производительных сил, региональных различий в производственных отношениях, расселения людей, взаимоотношений общества и окружающей среды, региональной социально-экономической политики, места региона в международном и общегосударственном разделении труда.
Существуют следующие типы региональных образований:
1) экономические зоны. Применительно к России это Европейская часть, Сибирь и Дальний Восток; в составе которых могут выделяться подзоны (в Европейской части – это Север, Центр, Урало-Поволжье, Европейский Юг).
2) крупные экономические районы. В настоящее время по экономическому районированию в России выделены 11 крупных экономических районов.
3) территориально-производственные комплексы разных типов, формируемые в рамках крупных экономических районов на базе уникальных природных ресурсов
В системе региональных образований только регионы, формируемые на базе административно-территориального деления, имеют организационно завершенную систему законодательных и исполнительных органов власти и управления.
Деление территории на регионы называется районированием. Оно проводится в соответствии с поставленными целями, т. е. всегда является целевым или проблемно ориентированным. Для одной территории может быть проведено множество видов районирования.
Рассмотрим некоторые виды районирования в России.
1. Административно-территориальное деление. Административно-территориальное деление РФ – система территориальной организации страны, на основе которой действуют органы государственной власти и местного самоуправления.
Административно-территориальные единицы (АТЕ) - такие объекты территориального управления, в рамках которых жизнедеятельность населения организуется административными органами.
В истории Российского государства было проведено множество изменений административно-территориального устройства. С начала 18 века и вплоть до Октябрьской революции 1917 года основной административно-территориальной единицей была губерния. Петр 1 в 1708 году учредил 8 губерний, затем их число неуклонно возрастало. В начале 20 века Россия была разделена на 99 губерний и областей, которые в свою очередь делились на уезды и волости. Сведения об административно-территориальном устройстве царской России приведены в таблице 1.
Таблица 1.- Административно-территориальное устройство Российской империи (на начало 1917 г.)
Уровень административно-территориального устройства | Количество в пределах Российской империи | Средняя площадь, тыс. кв. км | Средняя численность населения, тыс. чел. |
Первый уровень | |||
Генерал-губернаторство | 7 | 1400 | 4400 |
Кавказское наместничество | 1 | 330 | 12000 |
Великое княжество финляндское | 1 | 380 | 3000 |
Всего | 9 | 1200 | 6000 |
Второй уровень | |||
Губерния | 78 | 140 | 1800 |
Область | 21 | 520 | 1100 |
Округ (самостоятельный) | 2 | 4 | 100 |
Градоначальство | 9 | 0,2 | 700 |
Прочие (ханство, эмират, край) | 3 | Нет данных | Нет данных |
Всего | 113 | 190 | 1500 |
Третий уровень | |||
Уезд | 812 | 20 | 200 |
Округ | 35 | 130 | 250 |
Отдел | 11 | 15 | 150 |
Район городской | 27 | Нет данных | 150 |
Прочие (приставство, участок) | 4 | 40 | 20 |
Всего | 889 | 25 | 190 |
Четвертый уровень | |||
Волость | 16 760 | 1 | 10 |
С 1922 по 1991 г. Россия (РСФСР) входила в состав СССР как одна из союзных республик и имела в своем составе края, области, автономные республики, автономные области, автономные округа. Данные об административно-территориальном устройстве страны в предвоенный период приведены в таблице 2.
Таблица 2.-Административно-территориальное устройство РСФСР,1934 г.
Уровень административно-территориального устройства | Количество в пределах | Средняя площадь, тыс. кв. км | Средняя численность населения, тыс. чел. |
Первый уровень | |||
Край | 10 | 1000 | 4700 |
Второй уровень | |||
АССР | 9 | 400 | 1200 |
Область | 9 | 300 | 5000 |
Город республиканского подчинения | 2 | Нет сведений | 3000 |
Всего | 20 | 350 | 3000 |
Третий уровень | |||
Область в составе краев | 19 | 100 | 400 |
Округ | 19 | 320 | 85 |
Всего | 38 | 200 | 250 |
Четвертый уровень | |||
Район | 1722 | 10 | 85 |
Пятый уровень | |||
Сельсовет | 45 800 | 0,5 | 2 |
В настоящее время Россия (Российская Федерация) включаетрегиона - субъектов федерации. Среди них республики, края, области, автономные округа, одна автономная область и два города федерального значения (Москва и Санкт - Петербург).
Наиболее острые экономические проблемы административно-территориального районирования.
1.Регионы резко различаются по территории, численности населения, экономическому потенциалу, но тем не менее, принадлежат одному уровню государственного районирования, поскольку имеют одинаковый политико-административный статус субъекта федерации.
2.Спецификой России является районирование на основе двух критериев. Первый - это административно-территориальное деление (города федерального значения, области, края). Второй - национально-территориальное деление (автономные округа, республики). Такой смешанный принцип построения (матрешечный) является причиной различных конфликтов и противоречий.
3.Важной особенностью территориального деления страны является совпадение территорий субъектов, т. е. одни субъекты федерации входят в состав других.
Субъекты федерации делятся на более мелкие административно-территориальные образования (административные районы, города, городские районы, поселки городского типа, сельские администрации).
После распада СССР бывшие автономии, области и края, входившие в состав РСФСР, стали называться субъектами Федерации, сама РСФСР получила название Российская Федерация — Россия, а бывшие АССР приобрели собственные национальные названия. Современный вид административно-территориальное деление России получило в 1993 году с принятием новой Конституции, а также после укрупнения ряда субъектов федерации во второй половине 2000-х годов (фактически - упразднения 6 из 10 автономных округов).
Информация о единицах и уровнях административно-территориального деления современной России приведена в таблице 3.
Таблица 3 - Административно-территориальное устройство современной России
Тип административно-территориальной единицы | Количество |
Автономные республики | 21 |
Административные области | 46 |
Края | 9 |
Автономные области | 1 |
Автономные округа | 4 |
Города федерального подчинения (Москва и С.-Петербург) | 2 |
Районы | 1866 |
Города | 1095 |
Городские районы | 329 |
Поселки городского типа | 1348 |
Сельские администрации | 22944 |
Сельские населенные пункты | 154049 |
В мае 2000 года на территории России образовано семь федеральных округов: Северо-Западный, Центральный, Приволжский, Северо-Кавказский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный (январь 2010 г. - СКФО). Во главе федерального округа стоит полномочный представитель Президента Российской Федерации. Федеральные округа, не затрагивая основное (конституциональное) административно-территориальное деление, являются формой укрепления вертикали государственной власти.
Центральный округ — Москва;
Северо-Западный округ — Санкт-Петербург;
Приволжский округ — Нижний Новгород;
Южный округ — Ростов-на-Дону;
Северо-Кавказский округ — Пятигорск;
Уральский округ — Екатеринбург;
Сибирский округ — Новосибирск;
Дальневосточный округ — Хабаровск.
Центральный федеральный округ |
г. Москва |
Северо-Западный федеральный округ |
Республика Карелия |
Республика Коми |
Apxaнгельская область |
в том числе Ненецкий АО |
г. Санкт-Петербург |
Южный федеральный округ |
Республика Адыгея |
Республика Калмыкия |
Республика Башкортостан |
Республика Марий Эл |
Республика Мордовия |
Республика Татарстан |
Удмуртская Республика |
Чувашская Республика |
Пермский край |
в том числе Ханты-Мансийский АО |
Ямало-Ненецкий АО |
Республика Алтай |
Республика Бурятия |
Республика Тыва |
Республика Хакасия |
Забайкальский край |
Республика Саха (Якутия) |
Камчатский край |
Сахалинская область |
Еврейская автономная область |
Северо-Кавказский федеральный округ |
Республика Дагестан |
Республика Ингушетия |
Кабардино-Балкарская Республика |
Карачаево-Черкесская Республика |
Республика Северная Осетия-Алания |
Чеченская Республика |
В настоящее время уже сложилось современное административно-территориальное деление России.
Разные АТЕ отличаются друг от друга, прежде всего, управленческим статусом, которым они наделяются вышестоящими органами власти в соответствии с Конституцией страны.
Статус АТЕ зависит от общего характера государственного устройства (конфедерация, федерация, унитарное государство) и от ранга, места АТЕ и иерархической структуре управления.
Современной России свойственны федеративные отношения юридических лиц, ведения регионального и местного хозяйства, развития сферы услуг и предпринимательства и др.
Территориальному управлению, построенному по административно-территориальным единицам, присущ комплексный, многофункциональный характер. Оно охватывает практически все стороны жизнедеятельности населения: экономику, социально-культурную жизнь, развитие инфраструктуры, защиту среды от загрязнений.
Материальной основой для решения комплексных проблем и осуществления функций текущего управления являются те ресурсы и средства, которыми АТЕ может располагать за счет: а) собственной производственно-экономической и финансовой деятельности; б) привлечения средств самостоятельно хозяйствующих на ее территории субъектов (предприятий, акционерных обществ, банковских учреждений); в) инвестиций со стороны (государственные капиталовложения, иностранный капитал, средства крупных финансово-промышленных групп и объединений). Административно-территориальное деление определяет состав и пространственные границы различных АТЕ.
Административно-территориальным образованиям, в отличие от динамизированных экономических районов, присуще свойство устойчивости, долговременности состава и границ.
Данное свойство определяется необходимостью нормального функционирования систем управления, начиная от регионального уровня и заканчивая каждым сельским микрорайоном, городом и поселком. Постоянно или часто вносить изменения в административное устройство страны поэтому нецелесообразно. Тем не менее, рациональность или нерациональность устройства страны определяет столь существенные моменты в развитии общества, что может стать либо его стимулятором, либо тормозом. Нынешнее государственное и административно-территориальное устройство России требует существенных корректив или же общей реформации.
Особая проблема административного районирования – национально-территориальная структура.
По международным стандартам Россию относят не к многонациональному, а к мононациональному типу государств, хотя и с весьма пестрой этнической структурой.
Мононациональным считается общество, в котором более 2/3 населения принадлежат к одной нации. Россия, где русских более 80%, является мононациональной державой. Федеративное устройство страны не противоречит ее мононациональному статусу.
Государствообразующая нация – нация, соответствующая одновременно всем нижеуказанным критериям:
1) исторически создавшая то или иное государство,
2) составляющая абсолютное большинство его населения,
3) являющаяся его этнополитической основой и скрепой,
4) язык которой является государственным языком данного государства.
После распада СССР мы оказались в мононациональной стране – России, где 82% населения принадлежит к одной русской нации. Кстати, последняя перепись, по предварительным данным, подтвердила эту цифру. 82% – это очень много. Это больше, чем евреев в Израиле, больше, чем украинцев на Украине, латышей в Латвии, казахов в Казахстане. В России около 170 народов, народностей и племен, но нация только одна – русская. Закон и порядок в нашей стране должны быть приведены в соответствие с этим фактом.
В любом федеральном округе Русские составляют подавляющее большинство населения — более двух третей (даже в ЮФО и СКФО).
Центральный федеральный о́круг (ЦФО)· Северо-западный федеральный о́круг (СЗФО)· Южный федеральный о́круг (ЮФО)· Приволжский федеральный о́круг (ПФО)· Уральский федеральный о́круг (УФО)· Сибирский федеральный о́круг (СФО)· Дальневосточный федеральный о́круг (ДВФО)
Заложенный более 80 лет назад национальный принцип административно-территориального деления изжил себя и действует только в силу исторических традиций. Мировая практика показывает, что федеративные государства с ненациональным территориальным делением наиболее устойчивы. Только в России существуют многочисленные государственно-национальные образования, к тому же наделенные вопреки Конституции дополнительными правами – экономическими и политическими (двусторонние договоры с федеральным центром).
Ряд ученых и специалистов предлагает осуществить однозначное территориальное деление на сложившейся областной основе.
Отметим, что самостоятельно, без участия федерального центра регионам это осуществить не по силам.
Политико-правовой основой формирования и функционирования регионов субъектов Федерации является, в первую очередь, Конституция РФ 1993 г.
Принципам федерализации РФ посвящена ст.5, которая закрепляет равноправие субъектов РФ и определяет основы федеративного устройства РФ:
-государственную целостность;
-единство системы государственной власти;
-разграничение полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ;
-равноправие и самоопределение народов в РФ.
Одним из правовых регуляторов федерального центра и субъектов РФ являются договоры, заключаемые между центром и регионами. В настоящее время эти договоры утверждаются федеральным законом.
Политико-правовой основой функционирования регионов выступают также федеральные законы, Указы Президента РФ, конституции республик, уставы краев, областей и т. д.
2. Трансгосударственные и межгосударственные регионы.
Интернационализация и глобализация экономики приводят к определенной унификации национальных систем административно-территориального и экономического районирования, формированию транснациональных или трансгосударственных регионов. Этот процесс наибольшее развитие получил в рамках европейского союза.
Статистическое бюро ЕС (Евростат) применяет многоуровнее территориальное деление. Территориальная единица называется НАТС (nats - nomenclature of Territirial Units for Statistics). Регионы первого ранга - (НАТС - 1) - это субъекты федерации, автономные образования, крупные регионы (всего 77 регионов в 15 странах). Регионы второго ранга (НАТС - 2) - провинции, департаменты, правительственные округа (всего 206). Регионы третьего ранга (НАТС - 3) - графства, префектуры и т. п. (всего 1031). Кроме того, в Европе образуются так называемые еврорегионы, включающие территории сопредельных государств. Например, еврорегион "Сарлотлюкс" включает Саар (ФРГ), Лотарингию (Франция) и государство Люксембург. В еврорегион "Нейсе" входят ряд восточных земель ФРГ, западные воеводства Польши и западные округа Чехии (все они расположены вдоль реки Нейсе). Еврорегионы имеют свои органы управления и права, частично выходящие за рамки юриспруденции государств, особенно в ЕС.
Приграничные регионы России также вовлекаются в процесс формирования транснациональных регионов. Этот феномен наблюдается на границах с Финляндией, Белоруссией, Украиной, Казахстаном, где трансграничные регионы объединены в ассоциации сотрудничества.
Понятие регион применяется и по отношению к международным сообществам - регионам мира. Некоторые из них имеют наднациональные институты координации и (или) управления - например, регион ЕС, регион СНГ, Северо-Американская ассоциация свободной торговли. Другие крупные региональные сообщества, прежде всего Азиатско - Тихоокеанский регион, только формируют межгосударственные институты. Так, в 1998 году создан межправительственный форум "Азиатско - Тихоокеанское сотрудничество" (АТЭС). В настоящее время АТЭС объединяет 21 страну.
Либерализация национальных рынков товаров, труда, капитала, информации, стимулирует развитие отношений между национальными регионами и формирование транснациональных регионов. Современный мир - мир регионов.
Любой регион является элементов некоторой иерархической системы регионов.
Рисунок 1 - Иерархия регионов России в мировом сообществе
8 уровень | Мир |
7 уровень | Евразия и ее экономические союзы (СНГ, АТЭС и т. д.) |
6 уровень | Россия |
5 уровень | Макроэкономическая зона |
4 уровень | Экономический район |
3 уровень | Субъект Российской Федерации |
2 уровень | Административный район |
1 уровень | Первичный регион (место) |
Таким образом, в мире существует множество регионально-государственных иерархий. Но поскольку в большинстве стран, за исключением предельно централизованных и тоталитарных, регионы являются открытыми системами и могут контактировать с другими регионами за пределами страны, связующим элементом иерархической системы регионов являются не только вертикальные, но и горизонтальные связи.
В мире новые крупные регионы становятся более активными игроками на глобальном рынке: они способны продуцировать более масштабные проекты; их столицы претендуют на более высокий статус в мировой региональной иерархии; схемы развития транспортных путей, системы расселения становятся более простыми и понятными.
Недаром Польша в преддверии вступления в Евросоюз осуществила укрупнение своих воеводств. Вместо 49, было создано 16 регионов (воеводств).
Широкую известность получил опыт создания ассоциаций муниципалитетов в США и Японии (по поправкам 1994 года к закону Японии «О местной автономии», было юридическое признание «коики рэнго» («ассоциаций обширных районов») со специальной системой управления, создаваемых для решения специфических задач силами нескольких префектур и/или городов).
В Европе принята рамочная конвенция о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей (Мадридская конвенция от 21 мая 1980 года).
Сегодня в Европе эффективная форма приграничных сообществ представлена 136 еврорегионами и, в том числе, в Центральной и Восточной Европе – 42. Укрупнение регионов как способ обеспечить их конкурентоспособность и минимизировать непроизводительные расходы, в полной мере использовать известный всем экономистам «эффект масштаба» является процессом набирающим силу и обретающим все новые формы. В частности, после завершения строительства соединяющего датский Копенгаген и шведский Мальме моста через пролив Эресунн эти два города фактически образовали «единый муниципалитет». В настоящий момент по пути создания «единого муниципалитета» фактически уже движутся эстонский Таллинн и финский Хельсинки.
Следует учитывать: Европейский союз исходит из того, что в ХХI веке «Европа стран» станет «Европой регионов». Именно регионы будут обеспечивать глобальную конкурентоспособность. Тренд на их укрупнение является естественным. Интенсивное новое региональное строительство идет в Азиатско-Тихоокеанском регионе. В частности, Китайская народная Республика реализует план создания почти 100 новых городов - «миллионников», в ноябре 2003 года Госсовет КНР создал «руководящую группу» по возрождению «старых промышленных баз» в северо-восточных провинциях Ляонин, Цзилин и Хэйлунцзян как едином старопромышленном регионе. Очевидно, что процессы новой регионализации затрагивают, в том числе и российские территории. Во многом эти процессы определяются глобальными тенденциями и развертываются в геополитической и геоэкономической логике. Принимаемая в стране форма освоения территориальных процессов должна обеспечивать конкурентоспособность и безопасность России и ее отдельных территорий.
