(Новосибирск)
Понудители
(из истории чрезвычайного контроля в России первой четверти XVIIIв.)
В истории отечественного государственного контроля Петровская эпоха заняла особое место. Во-первых, в первой четверти XVIII в. произошло отделение контроля от надзора, появились специализированные надзорные учреждения – фискальская служба и прокуратура. Во-вторых, дальнейшее развитие получил отраслевой надведомственный контроль (что отлилось в создание Ближней канцелярии, а затем Ревизион-коллегии). И, наконец, в-третьих, в годы реформ Петра I состоялись примечательные административные эксперименты в сфере контроля, наиболее заметным из которых явилось образование института понудителей.
Понудителям не особенно повезло в историографии. Первые сведения о них в 1902 г. ввел в научный оборот , который установил место института понудителей в ряду иных форм государственного контроля, а также привел – на основе привлечения архивного материала – интереснейшие примеры их практической деятельности. Позднее вопрос о понудителях бегло затронули и 1. Специального же внимания исследователей институт понудителей так и не удостоился. Между тем, в функционировании национального государственного механизма конца 1710-х – начала 1720-х гг. понудители сыграли бесспорно значимую, хотя и неоднозначную роль.
Формирование института понудителей было связано с грандиозной реорганизацией системы отечественного государственного управления, форсированно развернувшейся в 1717–1720 гг., когда одновременно стали осуществляться коллежская, судебная и II губернская реформы. Проведение в жизнь столь масштабной реорганизации не могло не вызвать резкого снижения эффективности работы госаппарата. В обстановке непрерывных – и далеко не идеально взаимосогласованных – структурных преобразований тогдашние секретари и подьячие неизбежно теряли, аллегорически выражаясь, административную ориентацию, выпадали из пространства устоявшихся обязанностей, служебных традиций, формальных и реальных соподчиненностей.
Стремясь хоть как-то интенсифицировать работу оцепеневшего от обилия перемен чиновничества, Петр I и вымыслил понудителей. Поставленная перед этими должностными лицами задача была незамысловата: контролировать деятельность различных местных учреждений и заставлять (“понуждать”) их персонал скорейшим образом выполнять те или иные правительственные распоряжения. Для решения такой задачи понудители заполучили широкие полномочия, вплоть до права взятия под стражу и содержания на цепи на рабочем месте нерадивых служащих.
Комплектовались понудители из строевых военнослужащих гвардии (причем, преимущественно из рядового и сержантского состава). Череда массовых рассылок понудителей пришлась, главным образом, на 1719-1721 гг. Эти рассылки организовывались либо в связи с истребованием от региональных властей какой-то важной и при том значительной по объему информации (о численности мужского населения, о финансовой деятельности за истекшее десятилетие), либо в связи со взысканием с территорий каких-то целевых сборов (например, на строительство Ладожского канала2). Отправлял понудителей или непосредственно Сенат, или же (с его санкции) отвечавшие за государственные финансы Камер-коллегия и Штатс-контор-коллегия. Исходя из современной классификации, осуществлявшийся понудителями контроль по признаку направленности являлся внутриведомственным, а по признаку стадиальности – текущим.
Показательно, что какого-то базисного нормативного акта, в котором регламентировалась бы деятельность понудителей, издано так и не было. Каждый их понудителей руководствовался индивидуальной, оформлявшейся персонально на него инструкцией (хотя и несомненно типовой для понудителей соответствующего «призыва»). Кроме того, в местные органы власти направлялись особые указы с информацией о полномочиях понудителей3.
Единого, иерархически организованного учреждения понудители не образовали, продолжая числиться в штатах своих воинских частей (и оставаясь тем самым под юрисдикцией Военной коллегии). Направившие же понудителей органы управления осуществляли по отношению к ним лишь оперативное руководство в рамках возложенных поручений.
Если сравнивать институт понудителей с современными ему органами контроля и надзора, то ближе всего этот институт окажется, как ни парадоксально, к прокуратуре. Сходство понудителей с появившимися чуть позднее прокурорами заключалось, во-первых, в стационарном прикреплении к подконтрольным учреждениям, а во-вторых, в непрерывности контроля за их деятельностью. Таким образом, нельзя не признать, что институт понудителей (наряду с фискалами и генеральным ревизиором) явился одним из непосредственных предшественников отечественной прокуратуры.
Несмотря на кратковременность существования, понудители успели изрядно накуролесить. В полной мере использовав свои беспрецедентно обширные дисциплинарные полномочия, командированные гвардейцы вызвали настоящее потрясение в среде региональной бюрократии. Скажем, как с негодованием извещал Сенат сибирский вице-губернатор -Солово, 7 июля 1720 г. понудитель гвардии рядовой Сидор Островский “приходил ко мне в Тоболскую губернскую канцелярию после полудня часу в пятом, напившися пьян, и закричал сторожам, чтоб ему дали железа и цепь, и хотел меня… сковать и цепь [на меня] положить. И я ево за такое невежество и дерзость приказал выслать ис канцелярии…”4 Более последовательным оказался направленный Камер-коллегией в том же 1720 г. в Азовскую губернию гвардии подпоручик И. Селиванов, посадивший-таки на цепь тамошнего вице-губернатора Степана Колычева5.
Да что дальние Тобольск и Воронеж, не лучше ситуация складывалась и в Москве. Находившийся в октябре все того же 1720 г. проездом в бывшей столице президент Юстиц-коллегии так описал деятельность понудителя местной губернской канцелярии Поликарпа Пустошкина: “… Отсюды доношу, что присланной из Камор-коллегии ундер-офицер с указы, имянем Пустошкин, жестокую передрягу учинил и все канцелярии опустошил и всех здешних правителей… не толко ноги, но и шею смирил чепми… Я, тех узников по должности христианской посещая, воистину с плачем видел в губернской канцелярии здешной, что множество чепей и желез и честных особ, седящих в них, и токи слез, превосходящеи галерных [каторжных] прямых дворов…”6 В целом, трудно не согласиться с , образно заметившим, что «если прокуроры и фискалы играли роль ушей и очей государя, то гвардейские офицеры и солдаты передавали в правящию действие его тяжелой руки»7.
Эффективность работы понудителей оценить весьма затруднительно. С уверенностью можно констатировать другое: институт понудителей глубоко противоречил самой стратегии государственных преобразований Петра I, взламывал столь тщательно выстраивавшийся царем-реформатором порядок соподчинения различных органов власти, их бюрократического взаимодействия между собой. Даже с точки зрения элементарной субординации картина получалась абсурдная.
Низшие чины (пусть и гвардии) брали под жесткий контроль в том числе и первых лиц местных учреждений, большинство из которых состояло в штаб-офицерских чинах. Острая реакция того же Александра Петрова-Солово на действия понудителя С. Островского была совершенно естественна: рядовой Семеновского полка попытался заковать в цепи не просто вице-губернатора, а еще и полковника, и не просто полковника, а еще и гвардии капитана (причем капитана “настоящего”, фронтовика, бывшего командира знаменитой 1-ой роты Преображенского полка). Какой уж тут Генеральный регламент заодно с Уставом Воинским…
Что бы там ни было, в условиях всесторонней перестройки системы государственного управления понудители, думается, в значительной мере выполнили свою задачу. Экстренно разосланные по стране гвардейцы – пусть и драконовскими методами – все же ускорили движение колес еще совсем плохо отлаженного нового административного механизма. Чрезвычайный по характеру, недолго просуществовавший понудительский контроль стал одним из провозвестников утверждения на отечественной почве прокурорского надзора.
Примечания
1.Богословский реформа Петра Великого: Провинция 1719 – 1727 гг. М., 1902. С. 313 – 321; Анисимов реформа Петра I: Введение подушной подати в России. 1719 – 1728 гг. Л., 1984. С. 66 – 67; Смирнов гвардии в укреплении органов власти российского абсолютизма в первой половине XVIII в. // Правительственная политика и классовая борьба в России в период абсолютизма: Межвузовский сборник. Куйбышев, 1989. С. 26 – 27.
2.РГАДА, ф. 248, кн. 1887, л. 121 об. – 122 [Приложение].
3.Из числа инструкций понудителям опубликована единственная – от 4 декабря 1719 г., выданная Сенатом направленному в Московскую губернию гвардии капралу Парфену Огурцову (Полное собрание законов Российской империи с 1649 г. СПб., 1830. Т. 5. С. Из ряда указов о направлении понудителей напечатан также единственный – именной, от 24 марта 1719 г., адресованный в Архангельскую губернскую канцелярию (Подлинные указы Петра Великого / Публ. // Петр Великий на Севере: Сб. статей и указов, относящихся к деятельности Петра I на Севере. Архангельск, 1909. С. 157)
4. См. доношение -Солово Сенату от 10 июня 1720 г.: РГАДА, ф. 248, кн. 155, л. 770–770 об. В параллельно направленном того же 10 июня собственном доношении Островский воспроизвел иную картину происшедшего. По версии понудителя (не отрицавшего намерения – строго в соответствии с имевшейся у него инструкцией – посадить вице-губернатора на цепь), Александр Петров-Солово “велел солдатом и приставом меня… бить в шею. И оные солдаты и приставы, по повелению ево, взашей ис канцелярии выбили. Да он же, вице-губернатор, при том хотел бить меня батоги нищадно и велел бросить с крильца и говорил, чтоб и впредь присланным в губернии для ковки губернских управителей ковать было неповадно…” Согласно подготовленной в Сенате справке, посланный в Сибирскую губернию в декабре 1719 г. для понуждения в присылке сведений о численности мужского населения Сидор Островский в самом деле располагал инструкцией, предоставлявшей ему право “держать на чепях и железах” губернских служащих, “не выключая и самого губернатора, ежели замедление [в обработке сведений] от него чинилось” (Там же, л. 771 об, 774–774 об.). С другой стороны, полагать -Солово ответственным за медлительную подготовку “сказок и ведомостей” оснований было явно недостаточно. Назначенный вице-губернатором Сибири 8 января 1720 г., он прибыл в Тобольск 2 июня, всего за несколько дней до описанного инцидента (Там же, кн. 1886, л. 6; ф. 9, отд. 2, кн. 47, л. 471).
5.Описание дел архива Морского министерства за время с половины XVII до начала XIX столетия. СПб., 1879. Т. 2. С. 436; Воронежские губернаторы и вице-губернаторы. 1710 – 1917: Историко-биографические очерки. Воронеж, 2000. С. 35.
6.См. письмо кабинет-секретарю от 27 октября 1720 г.: РГАДА, ф. 9, отд. 2, кн. 47, л. 204–204 об. Подробное цитирование письма в литературе см.: Богословский реформа Петра Великого. С. 316–317. Как отмечал Андрей Матвеев, единственное послабление в Москве было сделано для вице-губернатора , которого грозный П. Пустошкин не решился держать на цепи без санкции Военной коллегии. Стоит заметить, что возложение цепей на шеи чиновников отнюдь не являлось со стороны Поликарпа Пустошкина самоуправством. Согласно отмеченного выше именного указа от 24 марта 1719 г., адресованного в Архангельскую губернскую канцелярию, понудитель имел право «вице-губернатора и протчих подчиненных… сковать за ноги и на шею положить чепь…» (Подлинные указы Петра Великого. С. 157).
7.Богословский реформа Петра Великого. С. 317. Не следует, впрочем, думать, что понудители с ходу бросались заковывать нерасторопных служащих в «железа». Начинали они (как в недалеком будущем и прокуроры) с устных вразумлений руководству подконтрольных учреждений
Приложение
Указ Сената от 29 марта 1721 г. о направлении понудителей для взыскания сборов на строительство Ладожского канала
Март 29 день
По указу великого государя, Правителствующий Сенат, слушав словесного доношения господина Скорнякова-Писарева, приговорили согласно: для понуждения и высылки из губерней и провинцей к канальному делу на прошлые годы недосланных и вновь на сей 721-й год положенных денег послать нарочных урядников или салдат добрых, взяв из Военной колегии. И им дать инструкцыи во всем против прежних посланных ис Камор-колегии. И о том в ту // и в Военную колегии послать указы.
У подлинного приписано Правителствующаго Сената руками тако: Александр Меншиков, адмирал граф Апраксин, канцлер граф Головкин, граф Иван-Мусин-Пушкин, князь Дмитрей Голицын, барои Петр Шафиров, граф Андрей Матвеов, князь Димитрей Кантемир.
РГАДА, ф. 248, кн. 1887, л. 121 об. – 122 (Совр. копия. В верхнем левом углу л. 121 об. помета: «». По верхнему полю того же л. запись: «Указы посланы: в Военную, в Камор-коллегии, к господину Скорнякову –Писареву марта 30-го». На л. 122 после слов «… Димитрей Кантемир» запись: «»).
