2007-07-27
Федеральному казначейству 15 лет


В повседневной жизни рядовой гражданин не задумывается о сложностях устройства государственных регулирующих систем. Для него важно чтобы эти системы нормально функционировали. При возникновении сбоев в работе этих сложных институтов, каждый из нас, что называется на «собственной шкуре», чувствует всевозможные трудности и дискомфорт. Одним из важнейших институтов государственного финансового регулирования является казначейская служба. Насколько она необходима, мы все осознали, пережив тяжелейшее кризисное время в 90-е годы прошлого века. Создание и обеспечение эффективного функционирования системы казначейского учета и отчетности позволило отрегулировать финансовую жизнь страны, нормализовать социально-экономическую ситуацию. Сегодня, в преддверии 15-летнего юбилея воссоздания казначейства в России мы предлагаем читателям окружной газеты провести небольшой экскурс в историю этой важнейшей, необходимой для каждого из нас, государственной финансовой службы.

Со времен древней Руси до 1917 года.
Для России слово «казначейство» не ново, и родилась эта структура не по задумке какого-нибудь мудрого современного политика или экономиста. Термины «Казна», «Казначейство» возникли в древней Руси еще в IX веке. В духовных грамотах московских князей казначеи упоминаются как хранители княжеских доходов, хранители княжеских прибылей, казны. Охрана финансовых интересов государства, его казны регламентировалась Соборным уложением. С началом государственного централизованного управления (1512 год) был образован Казенный приказ, в ведении которого находилась государственная казна. В 1558 году было образовано первое государственное экономическое учреждение – Казна.
Петр I преобразовал казначейскую систему России. Вместо приказной была введена коллегиальная система управления. Во главе финансового управления страны Петром Великим был поставлен Сенат. Для заведования доходами государства была создана Камер-коллегия, которая руководила сбором податей, пошлин, недоимок. В числе финансовых учреждений, основанных в период петровских преобразований, были Счетная палата и Казначейская контора.
В период правления Екатерины II были предприняты решительные меры по упорядочению управления государственными финансами и страной в целом. В 1775 г. были учреждены Казенные палаты в губерниях и введена должность уездного казначея, в число обязанностей которого входили прием и хранение всех казенных доходов своего уезда, наблюдение за своевременным поступлением доходов в бюджет и расходованием средств в пределах предусмотренных для губерний ассигнований, составление ведомости доходов и расходов, ревизия отчетности.
Важнейшим направлением реформ, проводимых в период правления Павла I, стала попытка реорганизовать управление государством, придав ему больше централизации, а, следовательно, управляемости страной из единого центра. В 1796 году Указом императора Павла I от 4 декабря учреждается должность государственного казначея и первым государственным казначеем был назначен Алексей Иванович Васильев.
При Императоре Александре I, с учреждением в 1802 году министерств, заведование делами государственного хозяйства было вверено Государственному Казначею и Министрам: Финансов, Коммерции и Внутренних Дел. В 1810 году последовательно издаются два манифеста о преобразованиях в центральном управлении государственными делами и уточнении функций министерств. В результате этих преобразований Государственный Казначей являлся исполнителем государственной росписи. Министр финансов в конце каждого года составлял роспись доходов и расходов и отсылал в Государственное Казначейство для его исполнения. Росписи доходов и расходов, а также отчеты об их исполнении считались на Руси тайною, не подлежащей обнародованию. Отчасти этим объяснялось то, что исполнение росписей в царствование Александра I совершенно не соответствовало сметным назначениям и давало ежегодные дефициты. Кризисное положение государственного казначейства в 1809 году привело к необходимости финансовых преобразований, разработать которые было поручено, одному из самых замечательных умов в русской истории XIX века – Михаилу Михайловичу Сперанскому. "План финансов", предложенный Сперанским включал в себя две части: первая содержала теоретические обоснования финансовой политики, вторая - посвящена устройству новой финансовой системы. Управление государственными финансами представлено как соединение деятельности Министра финансов, Министра казначейства и Министра государственного контроля. В результате проведения этих реформ Россия впервые получила законодательно оформленную схему бюджетного процесса, включавшую составление, утверждение, исполнение бюджета и контроль за бюджетными назначениями. Подобного систематического свода правил о составлении, рассмотрении и исполнении смет никогда перед тем не было.
Указом от 2 февраля 1821 года был учрежден Департамент государственного казначейства и все казначеи с их функциями были переданы в ведение этого Департамента. Именно эту дату можно считать датой рождения Казначейства России.
В мае 1862 года были утверждены "Правила о составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении государственной росписи и финансовых смет Министерств и Главных Управлений". Новая система включала в себя три главных положения: а) государственная роспись представляет собой свод всех доходов и расходов за исключением специальных, б) все государственные доходы сосредотачиваются в кассах Министерства Финансов, которые производят расходы напрямую кредиторам, в) проверка доходов и расходов осуществляется по подлинным документам. В этом же году было принято решение о всеобщей гласности сведений государственной росписи доходов и расходов.
В период царствования Императора Александра II была поставлена задача ввести единство кассы. Кассы Министерства финансов должны были, с одной стороны, соединить все поступающие государственные доходы, с другой – производить государственные расходы, непосредственно выдавая их прямым кредиторам казны. В 1864 году единство кассы было введено в 12 губерниях, а в 1866 году - повсеместно. Это выразилось в том, что все кассы Министерства Финансов были подразделены на доходные и расходные. К доходным отнесены все казначейства в уездных и губернских городах, а также кассы специальных сборщиков. К расходным кассам - Главное казначейство в Санкт-Петербурге, касса Комиссии погашения долгов и расходные отделы губернских казначейств.
В 1872 году была издана единая для всех казначейств Империи инструкция, в которой содержались правила: о порядке приема казначействами разного рода монет и кредитных бумаг и пересылке сумм казначействами; о выплате пенсий и пособий как единовременных, так и постоянных; о выдаче казначействами процентов по ценным бумагам.
В 1892 году пост Министра финансов занял Сергей Юльевич Витте, выдающийся деятель и реформатор. В 1897 году Витте осуществил денежную реформу, введя в России золотую валюту. Он не без гордости отмечал: «…в течение всего времени моего управления не было дефицита, а всегда было превышение доходов над расходами, что давало возможность всегда держать свободную наличность государственного казначейства в значительных размерах. Причем держать такую наличность, а не пускать ее на производительные цели…». Под руководством был разработан и законодательно закреплен порядок составления и рассмотрения государственной росписи, неукоснительно выполнявшийся всеми министерствами и ведомствами Российской империи, что позволяло Государственному казначейству эффективно выполнять возложенные на него функции. Важной особенностью этого порядка являлось то, что рассмотрение государственной росписи должно было быть закончено к 1 декабря года, предшествующего новому бюджетному году. А если она к этому времени не утверждалась, то в силу вступала роспись предшествующего года.
Учитывая быстрое развитие экономики страны, повлекшие возрастание роли финансов, в царствование последнего императора Николая II были проведены структурные и качественные изменения в деятельности Министерства Финансов и, в частности, в Департаменте Главного Казначейства. В начале 20-го века значение казначейства усиливается в связи с ростом доходов и расходов государства и усложнением финансовой системы Казначейство начинает активно участвовать в государственном кредитовании. К 1900 г. в России насчитывалось 728 казначейств. Все они состояли в ведомстве Департамента государственного казначейства и подчинялись соответствующим казенным палатам.
Советский период.
Октябрьской революцией 1917 года был завершен этап казначейского исполнения государственного бюджета. Постановлением Советского Правительства в октябре 1918 года все кассовые операции по исполнению бюджета были возложены на Народный банк. С этого времени в стране устанавливается банковская система исполнения бюджета, которая без существенных изменений просуществовала весь советский период развития государства.
Переход российской экономики к рыночным отношениям сопровождался разрушением централизованной государственной банковской системы, образованием многочисленных коммерческих банков, значительным снижением приоритетности вопросов исполнения федерального бюджета. В этих условиях большое значение приобрело рациональное управление государственными финансами – одна из наиболее актуальных функций государства.
В начале 90-х гг. прошлого столетия в российской бюджетной системе, унаследованной от СССР, сложилась очень тяжелая ситуация. Задержки в зачислении налогов и сборов на счета федерального бюджета, а также задержки в представлении отчетности о них были нормой работы многих банков, включая Банк России, который практически потерял контроль над счетами бюджетных учреждений. Серьезно были ослаблены банковский учет движения бюджетных средств и контроль за их использованием. Отсутствовал стабильный порядок распределения поступающих доходов между федеральным бюджетом и бюджетами других уровней. Законодательное закрепление самостоятельности региональных и муниципальных бюджетов в рамках единой бюджетной системы России освободило региональные и местные органы от обязательного контроля за правильностью и целевым характером использования средств федерального бюджета. В результате сложилась ситуация, при которой исполнение бюджета практически вышло из под контроля Правительства РФ. Поэтому необходимым и обоснованным стал переход на казначейскую систему исполнения бюджетов, а также формирование новой структуры финансового контроля.
Современность.
Началом возрождения казначейства в новой России стал Указ Президента от 01.01.01 года № 000 «О федеральном казначействе». Созданием казначейской системы был определен орган, который на централизованной основе должен осуществлять обработку платежей, вести бухгалтерский учет соответствующих бюджетов, составлять бюджетную отчетность и осуществлять финансовое управление средствами бюджета. При воссоздании казначейства в России ставилась цель, сохранив преемственность традиций, опыта и роли учреждений казначейства Российского государства, наделить его функциями и полномочиями не только государственного кассира и контролера, но и управляющего государственными финансами.
Процесс создания органов федерального казначейства в разных субъектах Российской Федерации был растянут во времени и оказался непростой задачей. Возникали вопросы, связанные с методологическим руководством, размещением и техническим оснащением и, конечно, кадровые. Высшее политическое руководство страны требовало быстрого развертывания всей системы, а на практике это не всегда удавалось. Было и непонимание со стороны участников бюджетного процесса, а иногда и противодействие попыткам перевести все бюджетные потоки под казначейский контроль. При создании казначейства в первую очередь из коммерческих банков выводились миллиардные денежные ресурсы, с которыми, конечно, расставаться никто не хотел. Становление казначейства стоило огромных усилий и происходило в постоянной борьбе с теми, кто не желал контроля за своей деятельностью со стороны федерального центра.
В первые годы, после создания Казначейство в основном занималось осуществлением операций с доходами федерального бюджета, финансированием учреждений, без открытия лицевых счетов, и контрольной работой. Новым этапом в развитии деятельности органов Федерального казначейства стало открытие лицевых счетов учреждениям, финансируемым из федерального бюджета.
С 1998 года Казначейству поручено представление в судебных органах интересов Казны Российской Федерации.
С 1999 года органами Федерального казначейства осуществлялся учет обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета. В том же году органы Федерального казначейства стали осуществлять кассовое исполнение бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.
С 2001 году на органы Федерального казначейства была возложена дополнительная функция по порядку исполнения требований исполнительных листов и судебных приказов судебных органов о взыскании средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета с лицевых счетов, открытых им в территориальных органах Федерального казначейства. А с 1 января 2006 г. исполнение судебных актов, предусматривающих обращение взыскания и на средства бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.
С 2001 года осуществляется учет операций со средствами, поступающими от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, а с 2007 года учет операций со средствами, поступающими во временное распоряжение федеральных учреждений.
С 2004 года Федеральное казначейство активно участвует в проводимой реформе системы бюджетного учета и отчетности.
Органы казначейства сегодня являются «кассирами» распорядителей и получателей бюджетных средств всех уровней бюджетов.
Новым этапом в развитии системы органов Федерального казначейства стало проведение административной реформы в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 09№ 000 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». В результате проведения данной реформы с 01.01.2005 Федеральное казначейство выделено из состава Министерства финансов РФ и преобразовано в отдельную федеральную службу. В соответствии с данными преобразованиями правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, а также функция составления отчета об исполнении федерального бюджета и об исполнении консолидированного бюджета РФ перешли от Министерства финансов РФ к Федеральному казначейству. Эти изменения потребовали пересмотра большого количества нормативных актов и, в первую очередь, Бюджетного кодекса РФ. В Бюджетный кодекс были внесены принципиальные изменения относительно полномочий Минфина РФ и Федерального казначейства. Главными задачами казначейства были определены:
- осуществление предварительного и текущего контроля за целевым использованием бюджетных средств бюджетополучателями и управление денежными средствами на счетах казначейства;
- осуществление краткосрочного прогнозирования объемов государственных финансовых ресурсов;
- сбор, обработка и анализ информации о состоянии государственных финансов и представление соответствующим законодательным и исполнительным органам государственной власти и управления Российской Федерации отчетности о финансовых операциях по соответствующему бюджету;
- разработка методологических и инструктивных материалов по вопросам порядка ведения учетных операций по исполнению соответствующего бюджета органами, исполняющими бюджет, и бюджетополучателями.
С 1 января 2007 года Федеральное казначейство является федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на ведение реестра государственных контрактов, заключенных от имени Российской Федерации по итогам размещения заказов.

Вместо послесловия.
Успешное развитие экономики любой страны во многом зависит от достоверности и оперативности получения информации о состоянии государственных финансов и материальных ресурсов, а также возможность эффективного управления ими. Основным поставщиком этой информации для Правительства Российской Федерации выступает Федеральное казначейство. Собранная информация позволяет правильно оценить работу органов государственного управления и получить большее представление об экономических последствиях проводимой бюджетной политики.
Федеральное казначейство – это динамично развивающаяся система, её совершенствование идет бурными темпами. Вводятся новые технологии, новая методология. Безусловно, предстоит еще очень многое сделать, воплотить в жизнь целый комплекс широкомасштабных задач и проектов, которые ставятся перед Федеральным казначейством Президентом и Правительством Российской Федерации. Подходя к своему 15-летнему рубежу, органы Федерального казначейства достигли высокого уровня развития и способны взять на себя дополнительные полномочия, а главное – выполнить их качественно.
Александр Михеев,
Начальник отдела расходов и кассового обслуживания
исполнения бюджетов Управления Федерального казначейства
по Усть-Ордынскому Бурятскому автономному округу