Основные положения законопроекта, направленного
на повышение степени реализации прав и свобод лиц,
находящихся под опекой и попечительством
В последние несколько лет в России началось бурное развитие социального законодательства – страна наверстывает отставание, накопившееся в этой сфере за многие годы. В 2012 году Россия ратифицировала Конвенцию ООН о правах инвалидов – и получила четкие правовые ориентиры в устройстве достойной жизни человека с инвалидностью. Активно обновляется законодательство о социальном обслуживании. Конституционным судом принят ряд постановлений, подтверждающих твердое намерение России привести социальную сферу к современным стандартам гуманизма и справедливости.
Первым решительным шагом законодателя на этом пути стало введение год назад в ГК РФ института ограниченной дееспособности для лиц с психическими расстройствами. Это приблизило необходимую степень поддержки таких граждан к их реальной потребности в защите и помощи. Как результат – сохраняется высокая степень самостоятельности и активности такого человека, а контроль за его действиями и решениями возлагается на его попечителя. Одновременно была введена обязанность учета мнения недееспособного гражданина при исполнении опекунами своих прав и обязанностей, а при невозможности его установления – информации о его предпочтениях, получаемой от родителей, бывших опекунов, попечителей, организаций социального обслуживания. Обе новации вступают в действие в марте 2015 года.
Чтобы эти нормы реально заработали, требуется ряд корреспондирующих изменений и в других нормативных правовых актах с целью:
– определения процессуальных норм по ограничению дееспособности гражданина с психическим расстройством;
– определения порядка учета мнения недееспособного гражданина, а также сбора информации о его предпочтениях для их учета при осуществлении опеки.
Соответствующие изменения реализуются в первой части представляемого законопроекта.
Однако помимо уточнения механизмов, связанных с введением статуса ограниченной дееспособности, ряд вопросов организации качественной помощи гражданам, нуждающимся в опеке или попечительстве, и прежде всего – гражданам с психическими расстройствами, еще нуждаются в решении. Поэтому еще во время работы над введением института ограниченной дееспособности для людей с психическими расстройствами были определены основные проблемные зоны в этой сфере и намечены механизмы, которые необходимо заложить в ГК и профильное законодательство. Реализации этих механизмов посвящена вторая часть законопроекта.
1. Создание условий сопровождения в привычном окружении
По разным источникам, от 15 до 22% населения России страдают в той или иной мере психическими расстройствами (по-другому – имеют ментальные нарушения). Значительное число детей и взрослых с психическими расстройствами, оставшихся по тем или иным причинам без поддержки семьи, – оказываются в интернатах. Заметим, что около 70% детей в интернатных учреждениях составляют дети с ОВЗ, и прежде всего – с психическими расстройствами. Попаданию в такие учреждения способствует неразвитость, а зачастую полное отсутствие системы поддержки человека, нуждающегося в опеке и попечительстве, живущего в семье. Не развита и система поддержки таких людей в иных формах жизнеустройства – «в обычных местах проживания, при равных с другими людьми вариантах выбора» (как гласит Конвенция). Интернатная же система традиционно закрыта от общества, имеет комплекс характерных проблем, связанных с низким качеством оказываемых услуг, нарушением прав живущих там людей, игнорированием их желаний относительно устройства своей жизни.
Отсутствие альтернативной интернатам системы сопровождения коренится в том, что в случае, если не нашелся опекун – физическое лицо, готовый взять на себя полную заботу о таком человеке, единственным практическим выходом становится помещение его под надзор интерната, который и исполняет функции опекуна или попечителя. Интернат становится законным представителем человека и решает за него все вопросы его жизни. В случае взрослых, прежде всего, недееспособных граждан это означает почти неизбежное попадание в психоневрологический интернат (ПНИ) и пребывание там до конца жизни, независимо от того, нравится это или нет самому человеку. Никаких реальных возможностей развивать альтернативные формы сопровождаемого жизнеустройства недееспособных и не полностью дееспособных граждан закон сегодня не дает.
Решению этой проблемы могли бы помочь ныне действующие, но не реализуемые на практике, нормы о порядке совместного исполнения опекунских функций несколькими лицами. Предлагаемый законопроект уточняет и развивает этот механизм, более четко определяя взаимоотношения исполнителей между собой и с другими лицами. Это позволит обеспечить качество различных сторон жизни подопечных и организовать необходимое сопровождение даже в случае, когда не нашлось опекуна, готового полностью взять на себя обеспечение жизни подопечного – без необходимости помещения человека в интернат.
2. Изменение ситуации внутри интернатов
Проблема усугубляется тем, что если родитель или прежний опекун не могут полностью заботиться о человеке, и вынуждены поместить его под надзор в интернат, – они полностью лишаются возможности представлять его интересы и контролировать реализацию его прав. В результате интернат, оказывая услуги, контролирует сам себя – со всеми вытекающими последствиями. Более того: возможность врачей ограничивать права граждан в ПНИ не регламентирована ничем. Ограничения основных прав (посещений, пользования средствами связи, личными вещами) используются в качестве мер управления людьми в интернате.
Эта проблема решается в законопроекте установлением приоритета назначения внешнего опекуна при помещении человека под надзор в организацию. Внешний опекун – это опекун, не представляющий то учреждение, в котором человек находится под надзором; в реальности это близкие человека (родственники, крестные, друзья, волонтеры). Это, прежде всего, «откроет» интернаты для общества и повысит возможности защиты прав и свобод человека, проживающего внутри. Необходимость взаимодействия «на равных» между близкими подопечного как заказчиками услуг и интернатом как исполнителем – создаст почву для нормализации жизни в интернатах.
3. Обеспечение надежного опекуна
Для того чтобы была возможность подобрать реального внешнего опекуна всем проживающим в интернатах, вводится право исполнять функции опекуна или попечителя организации, в которой человек, нуждающийся в опеке или попечительстве, не проживает. Это некоммерческие организации, которые предоставляют социальные, медицинские, образовательные, реабилитационные услуги и одним из уставных видов деятельности которых является исполнение функций опекунов или попечителей, а также организации, которые созданы специально для исполнения таких функций. Законопроект устанавливает требования к таким организациям (к локальному регулированию исполнения таких функций и к персоналу организации). Введение учета таких организаций позволит развиваться родительским инициативам по обеспечению поддержки жизни их детей в будущем, а также обеспечит подбор внешнего опекуна гражданам, проживающим под надзором в интернате.
4. Нормализация правовой защиты людей в ПНИ и стационарах
Законопроект исполняет требования Конституционного Суда РФ (определение от 01.01.2001. -П) об установлении судебной проверки помещения гражданина в ПНИ без его согласия. Главным основанием для недобровольного помещения признается такая степень беспомощности гражданина вследствие тяжести психического расстройства, которую можно восполнить лишь в стационарных формах обслуживания. При этом уполномоченный орган социального обслуживания в субъекте РФ должен будет доказать суду, что помощь человеку может быть оказана только в стационарных условиях и является необходимым без его согласия ограничить его право на выбор места и условий проживания. Это должно побудить органы социального обслуживания в большинстве случаев организовывать помощь в иных условиях (на дому, в полустационаре и пр.).
Законопроект исправляет несоответствие некоторых положений законодательства о психиатрической помощи требованиям международного законодательства и Конституции РФ в части права врачей ограничивать права граждан в психиатрических стационарах и ПНИ. Не оспаривая необходимости в некоторых случаях, исходя из интересов человека, ограничить указанные права, законопроект вводит дополнительные требования к основаниям и порядку такого ограничения.
Законопроект вносит изменения в ГК РФ, ГПК РФ, ФЗ «Об опеке и попечительстве», Семейный кодекс РФ, Закон РФ «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» и другие законодательные акты.
