,
к. ю.н., старший преподаватель кафедры
конституционного и административного права ГУ–ВШЭ
СУДЕБНОЕ НОРМОТВОРЧЕСТВО КАК ФАКТОР ДИНАМИКИ И СТАБИЛЬНОСТИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
В Российской Федерации уже второй десяток лет активно развивается институт, получивший наименование «судебное нормотворчество». Следует отметить, что этот процесс вписывается в общеевропейскую тенденцию усиления роли судебных решений как источников права в странах с романо-германской правовой системой, к которым традиционно относят и Россию.
Нормотворческая деятельность судов развивается, в основном, по следующим направлениям:
1) применение закона (права) по аналогии при рассмотрении конкретного дела;
2) создание судебного прецедента;
3) формирование правовых позиций Конституционного Суда РФ;
4) издание Верховным Судом РФ и Высшим Арбитражным Судом РФ разъяснений по вопросам судебной практики;
5) нормативное толкование правовых норм;
6) осуществление нормоконтроля.
Первый из названных способов может использоваться, например, тогда, когда возникает необходимость проверить правомерность нормативного акта, который прямо не отнесен законом к числу предметов, подведомственных данным судебным органам или подконтрольных данному суду. В частности, если при принятии заявления и рассмотрении дела об оспаривании публичных (нормативных) договоров суд общей юрисдикции или арбитражный суд применит по аналогии нормы Гражданского процессуального кодекса РФ (далее – ГПК) или Арбитражного процессуального кодекса РФ (далее – АПК), относящиеся к производству по делам об оспаривании нормативных правовых актов, тем самым он как бы восполнит пробел, существующий в правовом регулировании. Массовый характер такой практики будет наглядно свидетельствовать о правотворческой функции суда.
Если органы судебной власти станут использовать решения других судов не только как состоявшийся по тому или иному делу акт правосудия, юридический факт, но и как образец для последующего разрешения схожих ситуаций, фактически они приобретут характер прецедентов. И это относится не только к делам об оспаривании нормативных правовых актов. Как показывает практика, решения прецедентного значения могут формироваться и в процедуре опосредованной проверки акта при рассмотрении судом любого дела[1].
Важная роль в «прецедентообразовании» принадлежит высшим судам, решения которых публикуются в официальных изданиях Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ и служат своеобразными правовыми моделями для нижестоящих органов судебной власти[2]. В «Бюллетене Верховного Суда РФ» печатаются тексты его актов, которые могут содержать правовые позиции и выдержки из решений иных судов общей юрисдикции, если они прошли инстанционное рассмотрение в Суде и одобрены им. Тем самым придается свойство обязательности судебным решениям по конкретным делам для всех судов данного вида[3]. Согласно п. 2 ст. 196 АПК, опубликованию в «Вестнике Высшего Арбитражного Суда РФ» подлежат не только решения самого Суда, но и иных арбитражных судов по делам об оспаривании нормативных правовых актов. Полагаем, аналогичная норма была бы нелишней и в ГПК.
Еще одним шагом «к признанию судебного прецедента источником российского права» стало включение в гл. 41 ГПК ст. 389, «содержание которой не имеет аналогов в нашем праве и отличается принципиальной новизной»[4]. В ней говорится о праве Председателя Верховного Суда РФ или его заместителя внести в Президиум Верховного Суда РФ мотивированное представление о пересмотре судебных постановлений в порядке надзора в целях обеспечения единства судебной практики и законности.
Вопрос о том, являются ли постановления и определения с «положительным содержанием» Конституционного Суда РФ прецедентами, в науке спорен[5]. Очевидно одно: они общеобязательны, распространяются на неопределенный круг лиц, рассчитаны на неоднократное применение и вносят изменения в систему действующего права[6]. Решение Суда о признании акта неконституционным не может быть преодолено повторным принятием такого же акта. Следовательно, это – акты нормативного характера[7]. Органы судебной власти считают их источниками права и напрямую применяют в судопроизводстве[8]. То же можно сказать и о решениях Европейского Суда по правам человека, позиция которого либо непосредственно воспроизводится национальными судами в решениях по конкретным делам, либо включается в них через акты Конституционного, Верховного или Высшего Арбитражного Судов[9].
Существует мнение, что правовые позиции Конституционного Суда РФ тоже имеют прецедентное значение в силу того, что они представляют собой «обнаруженный на примере исследования конституционности какой-то одной оспоренной нормы принцип решения группы юридических дел. Это своеобразные лекала, которые применимы и для разрешения других сходных юридических дел»[10]. Правовые позиции, хотя и содержатся в решениях Суда, не тождественны им. Они придают «гораздо более общий характер и большую значимость его постановлениям»[11].
Федеральные органы правосудия, возглавляющие подсистемы общих и арбитражных судов, осуществляют надзор за деятельностью соответствующих судебных органов. Это выражается, помимо прочего, в работе по обобщению судебной практики, результаты которой анализируются и становятся основой для издания Пленумами Верховного и Высшего Арбитражного Судов РФ разъяснений по вопросам правоприменения. Постановления, содержащие подобные разъяснения, воспринимаются судами общей юрисдикции как обязательные, а для арбитражных судов они являются обязательными в силу прямого предписания закона (п. 2 ст. 13 Федерального конституционного закона от 28 апреля 1995 г. (в ред. от 4 июля 2003 г., с изм. от 25 марта 2004 г.) «Об арбитражных судах в Российской Федерации»[12]). Восполняя пробелы и устраняя противоречия, они влияют на систему действующих правовых норм, т. е. «де-факто» являются источниками права[13].
Если какой-то вопрос не нашел должного освещения и разрешения в конституции или законодательстве, судебные органы не только могут, но и должны в целях правильного и наиболее полного воплощения в жизнь правовых предписаний искать выход из такого положения. Это вытекает из их природы как органов, призванных всемерно обеспечивать охрану и защиту конституционной законности, правопорядка, прав, свобод и законных интересов граждан, организаций, иных участников правоотношений. Основным способом, или инструментом, выступает здесь толкование норм права в ходе их проверки и применения[14]. Особое место в этом процессе принадлежит толкованию положений Конституции РФ и «конституционному» истолкованию норм законов в порядке нормоконтроля[15] Конституционным Судом РФ, которые являются официальными и общеобязательными. На сегодняшний день имеется целая серия постановлений Суда о толковании Конституции. Некоторые из них имеют ярко выраженный нормативный характер[16].
В ходе толкования правовых норм крайне важно соблюдать следующие условия: 1) воздержание от решения вопросов, составляющих предметы ведения других органов власти и должностных лиц; 2) недопустимость присвоения, расширения или ограничения законодательно установленных полномочий иных субъектов права; 3) ориентация на высшие конституционные ценности – человека, его права и свободы, а не на ведомственный интерес.
Нормоконтроль – новая функция российских судов, которая осуществляется при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов и при разрешении любых споров, если возникает необходимость проверки соответствия применяемых правовых норм предписаниям большей юридической силы.
Решение суда по делу об оспаривании нормативного акта после вступления в силу становится общеобязательным и подлежит неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации. В случае обращения в суд какого-либо органа или лица с требованием о проведении нормоконтроля в отношении того же документа или его части судья обязан отказать в принятии заявления, сославшись на вынесенное судебное решение, которым уже проверена правомерность оспариваемого акта или отдельных его положений. По мере поступления заявлений следует всякий раз иметь в виду такое решение и руководствоваться им как на стадии принятия заявления к рассмотрению, так и на других этапах процесса. Решение суда о признании нормативного акта неконституционным или незаконным (недействующим) равнозначно его отмене, поскольку в этом случае он фактически утрачивает юридическую силу и не подлежит дальнейшему применению[17]. Можно сказать, что итоговым судебным документам по делам об оспаривании нормативных правовых актов законодатель придал нормативное значение. Думается, это обусловлено публично-правовым характером подобных споров.
С помощью перечисленных правовых средств органы судебной власти так или иначе влияют на систему действующих юридических норм, и в этом проявляется важная функция судебного нормотворчества – обеспечение динамики законодательства. Она осуществляется по двум направлениям: 1) непосредственное воздействие на законодателя в целях изменения правового регулирования и 2) развитие права в рамках существующего законодательства.
Первый способ наиболее ярко выражен в практике Конституционного Суда РФ, который одновременно с объявлением той или иной нормы не соответствующей Конституции РФ может обязать федерального законодателя разработать и принять новую норму взамен признанной неконституционной и утратившей силу в целях устранения пробела в системе права[18]. Распространено мнение, что в данном случае, когда фактически отменяются неконституционные нормы, а также при толковании положений Основного закона, когда фактически образуются новые, федеральный орган конституционного правосудия выступает в роли своеобразного законодателя. Однако следует обратить внимание, что Суд, обеспечивая верховенство и прямое действие Конституции, сам связан ее установлениями, что способствует стабилизации режима конституционной законности. По справедливому замечанию , решения Конституционного Суда «по сути своей, являются необходимым регулятором в условиях, когда проводятся радикальные реформы, а значит, коренным образом меняется законодательство, и в то же время обеспечивают стабильность права»[19].
Что касается второго способа, то в нем наиболее отчетливо прослеживается природа судов как органов правоприменительных, правоохранительных и правозащитных. С одной стороны, судебные органы творят и развивают право посредством применения, приспособления абстрактных юридических формул к конкретным людям и жизненным ситуациям на основе имеющейся системы правовых предписаний. Можно сказать, что они, как и их коллеги из англо-саксонской правовой системы, создают так называемое «живое» право – право в действии, в развитии, в чем как раз и находит проявление правовой динамизм.
С другой стороны, органы судебной власти ограничены Конституцией и законами и не могут выйти за пределы уже созданного законодателем регулирования. Здесь нормотворчество судов носит не законодательный, а подзаконный характер, что свидетельствует об их правоприменительной, возможно, в чем-то консервативной, сущности в государственном механизме. Судебные органы, даже принимая нормативные по сути решения, пытаются сохранить, сберечь законность и правопорядок, поддерживая тем самым стабильность законодательства. Кроме того, гарантией стабильности является также то, что выстраиваемая параллельно с официальными нормативными установлениями система «живого» права служит дополнительным источником правового регулирования, обеспечивающим мягкий, эволюционный переход от устаревших правовых норм к новым, потребность в которых диктуется самой жизнью.
Как видим, функциональное деление судебного нормотворчества на два вида – «динамическое» и «стабилизирующее» – весьма условно. Создавая предпосылки развития законодательства, суд, в то же время, обеспечивает и его стабилизацию. И, наоборот, желая сохранить действующую систему правовых норм, участвует в ее постепенном преобразовании.
Самая большая проблема состоит, на наш взгляд, в том, чтобы органы судебной власти не трансформировались из правоприменительных в законодательные, не устанавливали, по возможности, правовых норм, не вторгались в сферу ведения законодателя, а только задавали бы необходимые ориентиры совершенствования правотворчества в рамках существующего конституционного строя. В поддержании этого хрупкого баланса в механизме разделения властей – залог успешного государственно-правового развития России.
[1] См.: Судебное правотворчество в России. Сравнительно-правовые аспекты. М., 2004. С. 164–165.
[2] См.: Там же. С. 173–178.
[3] См.: Там же. С. 165–166.
[4] Гражданский процессуальный кодекс РФ: разрешение коллизий // Российская юстиция. 2003. № 5. С. 29.
[5] См., напр.: Конституционный Суд Российской Федерации в системе конституционного права // Вестник Конституционного Суда РФ. 1997. № 3. С. 66; Указ. соч. С. 168–171; Конституция. Правовое государство. Конституционный суд: Учеб. пособие для вузов. М., 1997. С. 164.
[6] Примечательно, что в справочных правовых системах «КонсультантПлюс» под наименованием нормативного правового акта, где в скобках перечисляются его редакции, теперь указываются и постановления Конституционного Суда РФ, которыми якобы внесены изменения в соответствующий акт (см., напр., Бюджетный кодекс РФ, в котором дается ссылка на Постановление Конституционного Суда РФ от 17 июня 2004 г. как на изменивший его документ). Соглашаясь по существу, мы не можем принять это с общетеоретических позиций, в частности, с точки зрения учения о нормативных правовых актах и теории разделения властей.
[7] См., напр.: Нормативное значение решений конституционных судов // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 2004. № 4. С. 25–40; С. 104–112; Еще раз о судебной практике как источнике права // Государство и право. 2004. № 1. С. 21–22. В литературе высказывается и противоположная точка зрения. См., напр.: У российских судов нет правотворческих полномочий / Судебная практика как источник права. М., 2000. С. 107–112.
[8] См., напр.: Решения Верховного Суда РФ: от 14 января 2004 г. по делу о признании недействующим Постановления Правительства РФ № 000 от 4 июля 2003 г. «О внесении изменений и дополнений в «Положение о пошлинах за патентование изобретений, полезных моделей, промышленных образцов, регистрацию товарных знаков, знаков обслуживания, наименований мест происхождения товаров, предоставление права пользования наименованиями мест происхождения товаров»», от 4 сентября 2003 г. по делу о признании недействующими отдельных положений Постановления Правительства РФ № 000 от 18 июня 1999 г. // Документы не опубликованы. Приводятся по СПС «КонсультантПлюс».
[9] См., напр.: Постановление Конституционного Суда РФ от 25 января 2001 г. по делу о проверке конституционности положения п. 2 ст. 1070 Гражданского кодекса РФ // Собрание законодательства Российской Федерации (далее – СЗ РФ). 2001. № 7. Ст. 700; Решение Верховного Суда РФ от 17 октября 2003 г. по делу о признании недействующими отдельных пунктов Порядка, утвержденного Постановлением Правительства РФ № 000 от 19 марта 2001 г., и Правил, утвержденных Постановлением Правительства РФ № 000 от 13 марта 2002 г. // Не опубликовано. Приводится по СПС «КонсультантПлюс».
[10] Феномен судебного прецедента в России / Судебная практика как источник права. С. 102.
[11] Там же. С. 103. О понятии, юридической природе и значении правовых позиций Конституционного Суда РФ см.: Правовые позиции Конституционного Суда России // Российская юстиция. 2000. № 7; Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации: юридическая природа, техника выявления и проблемы имплементации в правовую систему // Проблемы исполнения федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации решений Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации: Материалы Всероссийского совещания (Москва, 22 марта 2001 г.) / Под ред. , , . М., 2001; Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации как источник права / Там же; Он же. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации: понятия, природа, юридическая сила и значение / Конституционное правосудие в посткоммунистических странах: Международный форум (Москва, 25–26 апреля 1999 г.). М., 1999; , Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации в его интерпретации // Государство и право. 2005. № 11; Понятие правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации // Законодательство и экономика. 2003. № 10; Конституционные конфликты // Государство и право. 2004. № 11. С. 25; К вопросу о понятии и природе правовых позиций Конституционного Суда РФ // Государство и право. 2001. № 7.
[12] СЗ РФ. 1995. № 18. Ст. 1589, 2003. № 27. Ч. 1. Ст. 2699, 2004. № 13. Ст. 1111.
[13] Подробнее об этом см.: К вопросу о судебной практике как источнике права / Судебная практика как источник права. С. 82, 84–87; Указ. соч. С. 22.
[14] См., напр.: Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М., 2002. С. 105–107.
[15] Подробнее об этом см.: Указ. соч. С. 106.
[16] См., напр.: Постановления Конституционного Суда РФ: от 12 апреля 1995 г. «По делу о толковании статей 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 16. Ст. 1451, от 31 октября 1995 г. «По делу о толковании статьи 136 Конституции Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 45. Ст. 4408, от 11 декабря 1998 г. «По делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 52. Ст. 6447.
[17] См.: С. 23.
[18] См., напр.: Постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 2004 г. «По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 части первой статьи 27, частей первой, второй и четвертой статьи 251, частей второй и третьей статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 5. Ст. 403.
[19] Прецедентный характер решений Конституционного Суда Российской Федерации // Журнал российского права. 2004. № 12. С. 4.
