История развития казначейской системы Российской Федерации, из прошлого в будущее

НАЛЬГИЕВА Хадижат Алихановна

Начальник отдела расходов Отделения по Сунженскому району

УФК по Республике Ингушетия

История развития казначейской системы Российской Федерации,

из прошлого в будущее

Федеральный бюджет в России является одним из основных элементов экономической деятельности. Он отражает ведущие направления структурной политики Правительства Российской Федерации, в их числе действия, направленные на развитие науки, на создание новых элементов инфраструктуры. Федеральный бюджет играет заметную роль в перераспределении доходов, укреплении и развитии принципов федерализма.

В начале проведения экономических реформ в России изменения в процессе исполнения федерального бюджета позволили решить главную задачу - ликвидировать практику автоматического и бесконтрольного кредитования Центральным банком бюджетного дефицита.

В то же время, с развитием рыночных процессов в Российской экономике, сопровождавшихся разрушением централизованной государственной банковской системы и образованием разрозненной массы коммерческих банков, Центральный банк Российской Федерации, сосредоточив усилия на вопросах организации денежно-кредитного обращения, значительно снизил приоритетность вопросов исполнения федерального бюджета: был серьезно ослаблен банковский учет бюджетных средств, а коммерческие банки на местах не только устранились от контроля за использованием государственных федеральных средств, но и были заинтересованы в отсутствии такого контроля.

Наряду с этим, законодательное закрепление самостоятельности бюджетов национально-государственных и административно-территориальных образований в рамках единой бюджетной системы России освободило местные финансовые органы от обязательного контроля за правильностью и целевым характером использования средств федерального бюджета.

Сама история формирования казначейской системы показывает тенденцию ее развития для устранения недостатков и реформирования ее на благо развития государства Российского по мере его собственного развития.

Впервые слово "казначей" можно встретить в "штатном расписании Казенного приказа, учреждения", которое в период от Иоанна - III-го до царствования Петра Великого заведовало Царским казначейством.

Казначей по определению "Толкового словаря русского языка" - «хранитель казны, денег, ценностей, принадлежащих какому-либо учрежде­нию, обществу. В войсковых частях - лицо, заведующее приемом, хранением и выдачей денежного, вещевого и технического довольствия".

Казна, Казенный Приказ (Двор), образованный в 1512 году, стали началом создания новой системы централизованного управления финансами Российского Государства в XVI-XVII веках - приказной.

В XVII веке охрана финансовых интересов государства, его Казны регламентировалась Соборным Уложением 1649 года. Высшим финансово-контрольным учреждением тогда был Счетный приказ, обязанностью которого было ведать "всего Московского Государства приходом, расходом и остатком по книгам за многие годы". Этот Счетный приказ служил некоторым прообразом современного казначейства еще и потому, что туда поступали недоимки прошлых лет и остатки от ассигнованных по разным ведомствам сумм со всего государства.

В результате финансовых преобразований Петра Великого была создана Счетная или Казначейская Контора (в 1710 году), которая должна была следить за правильным поступлением налогов. Она просуществовала до 1742 года.

В 1775 году правительством Екатерины II была проведена реформа Городского Управления. В уезде как орган уездного финансового управления стояли Уездные казначейства - учреждения исключительно кассовые, а в Москве и Санкт - Петербурге были открыты Государственные Казначейства для штатных и остальных сумм, действовавшие с 1780 по 1821 год. Они ведали всеми штатами, то есть бюджетными расходами, кроме расходов на армию и флот.

В короткое царствование Павла I, на рубеже XVIII-XIX веков, несмотря на сокращение штатов многих мест, уездное казначейство было оставлено, были сделаны попытки реорганизации управления финансами государства, была учреждена должность Государственного казначея (в 1796г.).

В начале царствования Александра I (1801-1825 годы), им был одобрен проект министерской реформы. В 1802 году ведомству Государственного казначея были подчинены Экспедиции, казенные палаты и Уездные казначеи в кассовом, счетном и контрольном отношениях. Ведомство Государственного казначея было включено в состав Министерства финансов 2 февраля 1821 года под названием Департамента Государственного казначейства.

Кроме непосредственных выдач из Главного Казначейства сумм на содержание Императорского Двора и расходы министерств и главных управлений в Санкт - Петербурге, Главным Казначейством выплачивались пенсии лицам, проживающим в столице.

В 1837 году уездным казначеям была дана "Высочайше утвержденная инструкция", в которой были точно определены предметы их деятельности, пределы власти, порядок приема платежей, выдачи и хранения сумм, ведения книг, отчетности и т. д.

В 1864 году в порядке эксперимента было введено единство кассы сначала в 12 губерниях, а в 1866 году - повсеместно.

В 1872 году была издана единая для всех казначейств Империи "Инструкция". Новое в организации казначейств заключалось в том, что они были освобождены от ведения сметного счетоводства по приходу сумм государственных доходов, от составления по этим доходам отчетности, от ведения расчетных книг по недоимкам, а так же от составления массы срочных сведений об оборотах сумм Государственного казначейства.

В 1890 году произошло значительное возрастание штатов и изменение структуры казначейств. Это было вызвано, тем, что увеличилось не только общее число приходно-расходных статей, но и число отдельных счетов в бухгалтерских книгах казначейств.

С 1897 года на казначейства был возложен прием золотых и серебряных изделий для отправления в окружные пробирные управления для испытаний на подлинность, обратная выдача изделий мастерам и взимание с последних пробирных пошлин, а также ведение книг и отчетности по этой операции.

Законом от 22 марта 1899 года на казначейства возложена новая обязанность - распределять между казной и земством в известном процентном отношении суммы, поступающие в уплату поземельных сборов. В дополнение ко всему на казначейства с 1897 года были возложены некоторые банковские операции.

Таким образом, сфера деятельности казначейства резко возросла, к 1900 году в России насчитывалось 728 казначейств, находящихся в городах и некоторых особых местностях. Все они состояли в ведомстве Департамента государственного казначейства и подчинялись соответствующим казенным палатам. Личный состав казначейств определялся особыми штатами и распоряжениями Министерства финансов.

Казначейство Российской империи, существовавшее до 1917 года, представляло собой сильную организацию с подготовленными, квалифицированными кадрами. Вместе с тем наивно было бы предполагать, что в дореволюционной системе казначейства не было недостатков, и она была абсолютно эффективна.

Исполнение Российского бюджета и контроль за расходованием государственных средств в Российском государстве традиционно осуществлялись казначейскими учреждениями, а после 1917 года - созданными на их основе приходно-расходными кассами Наркомфина.

События октября 1917 года стали для отлаженной деятельности всей системы казначейств страны роковым рубежом. Новой власти, собиравшейся строить новое общество не на основе рыночных отношений, а на распределении, нормировании, четкие и определенные функции казначейства были не нужны.

Проводя линию на объединение всего сметно-расчетного и кассового дела, Совет Народных Комиссаров принял в октябре 1918 года постановление о слиянии Казначейства с учреждениями Народного банка.

На местах развернули свою деятельность финансовые отделы исполкомов местных Советов. Кассовые функции казначейств по постановлению о слиянии Казначейства с учреждениями Народного банка отошли к местным отделениям Народного банка.

С середины 20-х годов функции казначейства были в основном переданы Госбанку. До 1991 года бывший Государственный банк СССР с его сетью банков на местах обеспечивал достаточно полный учет доходов, расходов и остатков федерального бюджета.

Бюджет, представляющий из себя форму образования и расходования денежных средств в целях выполнения государством своих функций, в процессе его формирования, утверждения, исполнения, подготовки отчета и утверждения отчета его исполнения преодолевает ряд стадий. Устранение системы исполнения государственного бюджета через казначейства неизбежно должно было вести к утрате государственного контроля за поступлением и расходованием бюджетных средств, ослаблению бюджетной дисциплины, усилению тенденций директивной экономики, порождающей ее инфляционную накачку, путем автоматического и бесконтрольного кредитования Центральным банком бюджетного дефицита, неизбежно ведущую к формированию так называемого «отложенного спроса» на ранних стадиях и, в конечном итоге, к ограблению народа, развалу финансовой системы и самого государства.

В конце 1991 года прекратил свое существование государственный бюджет, возникла бюджетная система, состоящая из равноправных элементов - федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации. При этом задачи финансовых органов были сосредоточены на работе с бюджетами регионов и местными бюджетами. На месте Государственного банка возник Центральный банк Российской Федерации, исполнение федерального бюджета не стало входить в число его приоритетных задач. Эти преобразования стали началом коренных изменений в бюджетном устройстве страны.

В области исполнения федерального бюджета по доходам существовавший порядок характеризовался не только низкой оперативностью зачисления доходов на счета федерального бюджета, длительными задержками, запаздыванием, не полнотой и расхождениями в представляемой Правительству России информации Центральным банком, но также отсутствием единого порядка распределения поступающих доходов между федеральным бюджетом и бюджетами других уровней, а так же передачи в местные бюджеты отчислений от поступлений по федеральным налогам и доходам.

В сфере расходов федерального бюджета действовавшая система носила отпечаток предельно централизованной директивной экономики, поскольку допускала их фиксирование лишь на стадии платежа, то есть на стадии, когда возможность маневрирования государственными финансовыми ресурсами уже практически упущена.

Постановка учета бюджетных средств в банках не позволяла оперативно получать информацию о кассовых расходах и перечислении этих средств по назначению, а значит эффективно контролировать данные операции.

Все эти негативные явления привели к утрате государственного контроля за поступлением и расходованием средств федерального бюджета, отсутствие федерального учета этих средств породило безответственное отношение к ним на всех уровнях, привело к ослаблению бюджетной дисциплины, а отсутствие объективной информации в условиях острой недостаточности бюджетных средств не позволяли перегруппировать финансовые ресурсы для наиболее рационального их использования в период осуществления рыночных преобразований в экономике.

В тоже время необходимо отметить, что с развитием рынка в России федеральный бюджет становится основным элементом, обеспечивающим управляемость экономикой. Значительный спад производства и высокий уровень инфляции требуют жесткого контроля за распределением и расходованием бюджетных средств.

Поэтому Указом Президента Российской Федерации от 8 декабря 1992 года № 000 "О федеральном казначействе" в целях проведения государственной бюджетной политики, эффективного управления доходами и расходами в процессе исполнения федерального бюджета, повышения оперативности в финансировании государственных программ, усиления контроля за поступлением, целевым и экономным использованием государственных средств в Российской Федерации была образована единая централизованная система органов федерального казначейства (казначейство), включающая Главное управление Федерального казначейства Министерства Финансов Российской Федерации и территориальные органы по республикам в составе Российской Федерации, краям, областям.

С тех пор выплаты средств федерального бюджета в Российской Федерации начали осуществляться через казначейство. Операции, фигурирующие в утвержденном Парламентом и подписанном Президентом страны бюджете, исполняются согласно четким правилам в рамках бюджетного года, который совпадает с календарным. Эти операции являются объектом контроля, позволяющего гарантировать эффективное управление государственными федеральными финансами.

В принимаемом на каждый финансовый год федеральном законе о федеральном бюджете содержатся нормы, определяющие объем и целевое направление использования средств федерального бюджета, а также нормативы распределения федеральных налогов по уровням бюджетной системы. Правительство Российской Федерации утвердило постановлением от 27 августа 1993 года № 000 "Положение о федеральном казначействе Российской Федерации", которое, конкретизируя Указ Президента Российской Федерации, определило правовой статус казначейских органов, их функции, права и обязанности.

Работа по переходу на казначейскую систему исполнения бюджета РФ подошла к концу. Началась кропотливая работа по укреплению и совершенствованию этой системы. Сформированы органы федерального казначейства в субъектах РФ. В апреле 1997 года Приказом МФ РФ № 000 от 01.01.2001г. образовано Управление Федерального казначейства МФ РФ по Республике Ингушетия.

В 2002 году был переход на единый казначейский счет. В 2004 году Указом Президента РФ № 000 от 09.03.04г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» было предусмотрено выделение Федерального Казначейства из состава Министерства Финансов РФ. С 1 января 2005 года Федеральное Казначейство начало функционировать как отдельная федеральная служба, что значительно расширило его полномочия.

В течение всего 2005 года была проведена колоссальная работа по введению нового плана счетов бюджетного учета интегрированного с бюджетной классификацией. Была подготовлена нормативная база, обеспечивающая единство системы учета и отчетности для всех участников исполнения бюджетного процесса на основе единой бюджетной классификации.

С 1 января 2006 года начался переход на кассовое обслуживание исполнения бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов территориальными органами Федерального казначейства.

Почти завершены работы по организации Системы электронного документооборота с распорядителями и получателями бюджетных средств.

С 1 января 2007 года Федеральных казначейством начата работа по ведению реестра государственных контрактов.

В настоящее время находится в рассмотрении проект Приказа Минфина РФ «Об утверждении Порядка учета бюджетных обязательств и санкционирования оплаты денежных обязательств получателей средств ФБ и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета».

Федеральное Казначейство совместно с Минфином РФ подготовили проект Закона о федеральном бюджете на 2008-2010 годы. Это новый план рассмотрения бюджета на трехлетний период. В июле месяце этого года намечается принятие законопроекта Государственной Думой и Советом Федерации и направление на подпись Президенту РФ.

Казначейская система - необходимый инструмент функционирования государства, который развивается и совершенствуется, по мере его развития вопреки порокам и слабостям человека в конечном итоге на его же благо.

Поэтому международный опыт и практика функционирования отечественной финансовой системы все больше подтверждают правильность принятого пятнадцать лет назад практически безальтернативного решения о создании Федерального казначейства в Российской Федерации - как условия повышения эффективности управления и контроля государственными финансовыми ресурсами.