Судебная практика в период развития бюджетного законодательства.
Вопросы правового регулирования бюджетных отношений приобретают все большую актуальность в социально-экономической сфере жизни страны, поскольку в нормах бюджетного права закрепляются общие принципы и формы финансовой, а отчасти и правовой деятельности государства в бюджетной сфере, методы аккумуляции средств в государственные и муниципальные денежные фонды, порядок получения и использования государственных денежных средств, порядок формирования и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, в том числе порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Из этого вполне очевиден интерес, проявляемый к данной проблематике.
Знание норм российского бюджетного права является необходимостью не только для юристов, но и для специалистов в области экономики, финансов, должностных лиц представительных и исполнительных органов власти государства и местного самоуправления.
Целью данного доклада является анализ судебной практики по искам о возмещении имущественного и морального вреда, предъявленным к Российской Федерации, органам государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальным образованиям и связанными с данными исками проблемами.
С 01 января 2006 года Федеральным законом от 01.01.2001 года (ред. от 01.01.2001) «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «Об исполнительном производстве» введен в действие в новой редакции пункт 10 статьи 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Ранее пункт 10 статьи 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусматривал, что главный распорядитель средств федерального бюджета выступает в суде от имени казны Российской Федерации по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными решениями и действиями (бездействиями) соответствующих должностных лиц и органов по ведомственной принадлежности.
Согласно новой редакции пункта 10 статьи 158 Бюджетного кодекса Главный распорядитель средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, бюджета муниципального образования выступает в суде соответственно от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в качестве представителя ответчика по искам к Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию о возмещении вреда, причиненного физическому или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, по ведомственной принадлежности, в том числе в результате издания актов органов государственной власти, органов местного самоуправления, не соответствующих закону или иному нормативному правовому акту.
Арбитражный суд и суды общей юрисдикции по Свердловской области по-разному применяют пункт 10 статьи 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Арбитражным судом Свердловской области правильно применяется на практике данная норма и ответственность по соответствующим исковым требованиям возлагается на главных распорядителей средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, бюджета муниципального образования, а судами общей юрисдикции данная норма толкуется не верно, и, как правило, ответственность возлагается на Министерство финансов Российской Федерации, как финансовый орган, выступающий от имени казны Российской Федерации.
Так по делам, рассматриваемым Арбитражным судом Свердловской области, как выше отмечено, с 01 января 2006 года складывается благоприятная судебная практика, которая, надо отметить, сформировалась отчасти и в результате издания Пленумом Высшего Арбитражного суда Российской Федерации Постановления от 01.01.2001 года № 23 «О некоторых вопросах применения Арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации».
В соответствии с пунктом 1 вышеназванного Постановления Пленума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации в суде от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными решениями и действиями (бездействием) государственных органов (органов местного самоуправления) либо должностных лиц этих органов, а также по искам, предъявленным в порядке субсидиарной ответственности к публично-правовым образованиям по обязательствам созданных ими учреждений, выступает соответствующий главный распорядитель бюджетных средств.
В случае отсутствия указания в исковом заявлении о привлечении к ответственности главного распорядителя бюджетных средств судьи Арбитражного суда Свердловской области при подготовке дела к судебному разбирательству самостоятельно выясняют, какой орган на основании пункта 10 статьи 158 БК РФ как главный распорядитель бюджетных средств должен выступить в суде от имени публично-правового образования.
По судебным арбитражным делам, имеющимся в производстве юридического отдела Управления Федерального казначейства по Свердловской области, сущность исковых требований в основном связана с возмещением убытков, возникших в связи с невозмещением ответчиками расходов по предоставлению льгот по оплате жилья, по коммунальным, транспортным и прочим услугам отдельным категориям граждан на основании Федеральных законов социальной направленности (например, Федеральные законы «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», «О донорстве крови и ее компонентов», «О ветеранах»).
В том случае, если имеется недостаточное финансирование предприятий, предоставляющих коммунальные, транспортные и прочие услуги на основании законодательных актов федерального уровня, финансовыми органами муниципальных образований, рассмотрения дела по существу, при условии достаточности выделенных средств из федерального бюджета, Арбитражный суд Свердловской области, правильно применяя нормы бюджетного законодательства, указывает в резолютивных частях решений о взыскании денежных средств за счет казны соответствующего публично-правового образования, а не с государственного или муниципального органа.
Далее некоторые статистические данные по имеющимся в юридическом отделе Управления арбитражным делам за 9 месяцев 2006 года и 9 месяцев 2007 года.
В 2006 году поступило 54 дел, за 2007 год – 33 дела, из них по возмещению убытков за 2006 год 33 дел, за 2007 год – 16 дел. Отказано в удовлетворении исковых требований в 2006 году по 6 делам, за 2007 года – по 2 делам. (Диаграмма № 1)
Исковые требования в сумме за 2006 год составили 95 372 406,55 рублей, за 2007 год – 62 533 716,80 рублей, из них по делам, связанным с возмещением убытков, сумма исковых требований за 2006 год составила 79 204 793,23 рублей, а за 2007 год – 13 097 430,70 рублей. По этой категории дел взыскано с Министерства финансов Российской Федерации за 2006 год 50 243 590,08 рублей, за 2007 год взысканий не производилось, взыскано с главных распорядителей бюджетных средств за 2006 год 245 931,65 рублей, за 2007 год – 43 090,94 рублей. (Диаграмма № 2)
Далее, предлагаю рассмотреть судебную практику, складывающуюся в судах общей юрисдикции за последние два года.
С 1 января 2006 года по настоящее время суды общей юрисдикции по интересующей нас проблематике рассматривают дела о возмещении вреда в соответствии с пунктом 1 статьи 1070 Гражданского кодекса Российской Федерации, устанавливающим ответственность за вред, причиненный незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда. Как правило, суды общей юрисдикции определяют ответчиком Министерство финансов Российской Федерации. Представители Министерства финансов Российской Федерации заявляют суду письменные ходатайства о замене ненадлежащего ответчика надлежащим – главным распорядителем средств федерального бюджета в порядке пункта 10 статьи 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Однако суды общей юрисдикции считают, что статья 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации применяться не должна, поскольку по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных органов или их должностных лиц надлежащим ответчиком является непосредственно Российская Федерация как публично-правовое образование, а не ее органы либо должностные лица этих органов. Также суды общей юрисдикции ошибочно считают, что в пункте 10 статьи 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации идет речь о главном распорядителе бюджетных средств лишь как о представителе ответчика. Суды указывают, что Бюджетным кодексом Российской Федерации регулируются отношения участников бюджетного процесса (ст. 152), физические лица к ним не относятся и, следовательно, нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации неприменимы к правоотношениям, одной из сторон которых выступают граждане.
Данная позиция судов общей юрисдикции на территории Свердловской области по нашему мнению неверна по следующим основаниям.
Статьи 1069, 1070, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации предусматривают источник возмещения вреда – соответствующую казну. Отношения по исполнению судебных решений о взыскании за счет средств казны Российской Федерации регламентируются бюджетным законодательством. Таким образом, при рассмотрении исков о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных органов требуется применять и гражданские (статьи 1069, 1070, 1071, пункт 3 статьи 125 Гражданского кодекса Российской Федерации) и бюджетное законодательство (статью 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации).
Исходя из преамбулы Бюджетного кодекса Российской Федерации, Бюджетным кодексом Российской Федерации регулируются не только отношения участников бюджетного процесса, но также порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
В настоящее время какого-либо противоречия между статьей 1070 Гражданского кодекса Российской Федерации и положениями пункта 10 статьи 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации не существует, поскольку:
· во-первых, возмещение причиненного физическим лицам государственными органами вреда осуществляется за счет казны, то есть за счет ассигнований из соответствующего бюджета, в порядке установленном главой 24.1. Бюджетного кодекса Российской Федерации;
· во-вторых исполнительные документы для взыскания предъявляются физическими лицами самостоятельно в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации;
· в-третьих статья 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации устанавливает полномочия главного распорядителя бюджетных средств, возлагает на него обязанность по несению ответственности от имени государства за причинение вреда перед физическими лицами.
Таким образом, положения Бюджетного кодекса Российской Федерации распространяются на физических лиц в полном объеме.
Кроме этого суды руководствуются статьей 242.2. Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которой для исполнения судебных актов по искам к Российской Федерации о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных органов Российской Федерации или их должностных лиц, в том числе в результате издания государственными органами Российской Федерации актов, не соответствующих закону или иному нормативному правовому акту, а также судебных актов по иным искам о взыскании денежных средств за счет казны Российской документы, указанные в пункте 2 статьи 242.1. Кодекса, направляются для исполнения в Министерство финансов Российской Федерации.
Однако, полномочия Министерства финансов Российской Федерации по производству процедуры исполнения судебных актов о взыскании денежных средств за счет казны Российской Федерации, установленные статьей 242.2. Бюджетного кодекса Российской Федерации, не тождественны ответственности государственного органа соответствующего главного распорядителя средств федерального бюджета как причинителя вреда.
Согласно статье 242.2. Бюджетного кодекса Российской Федерации Министерство финансов Российской Федерации является лишь органом, исполняющим постановленные судебные акты на основании исполнительных документов.
Управлением Федерального казначейства по Свердловской области по инициативе юридического отдела предпринимались меры по разъяснению судебным органам нашей позиции относительно применения норм бюджетного законодательства, о чем в феврале 2007 года в Свердловский областной суда было направлено соответствующее письмо. Также юридическим отделом от имени Управления был подготовлен и направлен соответствующий запрос в Федеральное казначейство. Однако, до настоящего времени ответы получены не были.
По России судебная практика складывается неоднозначная, в некоторых субъектах Российской Федерации судами нормы гражданского и бюджетного законодательства применяются в совокупности, в некоторых регионах нормы бюджетного законодательства при рассмотрении дел с участием граждан не применяются. Каких-либо разъяснений о вопросах применения бюджетного законодательства при рассмотрении дел с участием физических лиц со стороны Верховного суда Российской Федерации нет.
Далее, некоторые статистические данные по судебным делам, рассматриваемым судами общей юрисдикции, имеющимся в производстве юридического отдела Управления за 9 месяцев 2006 года и 9 месяцев 2007 года.
В 2006 году всего поступило 306 дел, в 2007 году – 887 дел, из них дела по возмещению ущерба, в результате незаконных действий органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда за 2006 год 115 дел, за 2007 год – 81 дело. Интересно отметить количество дел по данной категории дел, по которым привлекалось в качестве ответчика Министерство финансов Российской Федерации составило в 2006 году 46 дел, в 2007 году – 43 дела, а также количество дел, по которым в качестве ответчиков были привлечены главные распорядители бюджетных средств: в 2006 году 9 дел, в 2007 году 7 дел. Отказано по данной категории дел в удовлетворении исковых требований в 2006 году по 32 делам, в 2007 году – по 13 делам. (Диаграмма № 3)
Исковые требования, по делам о возмещении ущерба, в результате незаконных действий органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда в сумме за 2006 год составили 58 136 235,72 рублей, за 2007 год – 90 895 877,89 рублей, из них взыскано с Министерства финансов Российской Федерации за 2006 год 1 973 786,39 рублей, за 2007 год 693 869,68 рублей, взыскано с главных распорядителей бюджетных средств за 2006 год 10 000 рублей, в 2007 году взысканий с главных распорядителей не производилось. (Диаграмма № 4)
Диаграмма № 1
Диаграмма № 2
Диаграмма № 3
Диаграмма № 4
