, канд. юрид. наук
ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО СТАТУСА ВЫСШИХ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ КАК НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ
Известным достижением отечественного законодательства является введение в понятийный аппарат
гражданского права терминов «коммерческие» и «некоммерческие» организации и соответствующая
классификация юридических лиц по признаку извлечения прибыли в качестве основной (или неосновной)
цели деятельности1. Указанная терминология затрагивает самые глубокие основы правового статуса
юридических лиц, позволяет в концентрированном виде отразить различные стороны их деятельности.
В юридической литературе справедливо отмечается, что определяющую роль в условиях рыночной
экономики играют различия не в отраслевой принадлежности, составе используемых ресурсов или
производимых продуктов (услуг), а в логике хозяйственного поведения, предопределяемой коммерческим или некоммерческим статусом2.
Одной из организационно-правовых форм некоммерческих организаций являются финансируемые
собственником учреждения, к которым относятся и образовательные учреждения высшего профессионального образования (ст.120 ГК). Хотя действующее законодательство об образовании прямо не
называет вузы некоммерческими организациями, их некоммерческий характер является общепризнанным
фактом.
Вместе с тем для цивилистической науки явно недостаточно констатировать сам факт и значимость
некоммерческого характера правового статуса и деятельности высших образовательных учреждений.
1 См.: Основы гражданского законодательства Союза ССР и республик. Приняты Верховным Советом СССР 31 мая
1991 г. (См.: Ведомости съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. — 1991. — №26. — Ст.733).
Первая часть Гражданского кодекса Российской Федерации. Федеральный закон Принят Государственной Думой
К октября Г994 г. (См.: Собрание законодательства РФ. — 1994. — №32. Ст.3301), далее по тексту – новый Кодекс, ГК РФ.
2 См.: Якобсон сектор экономики: проблемы правового регулирования//Хозяйство и право.
- 1992. — №3. — С.43.
Важной задачей является выявление и системное описание способов и приемов, используемых для
закрепления некоммерческого статуса вузов. Анализ действующего законодательства об образовании позволяет выделить следующие важные аспекты.
Во-первых, вузы относятся к финансируемым собственником учреждениям. В приведенном
наименовании организационно-правовой формы каждое слово несет большую смысловую нагрузку, но
ключевым является слово «учреждение». В настоящее время термин «учреждение» приобрел универсальный характер, поскольку под ним понимаются совершенно различные по задачам и видам деятельности юридические лица (например, в социально-культурной, управленческой сферах и т. д.). Это подтверждается и ст.120 нового Кодекса, в которой учреждением признается организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично.
Наряду с термином «учреждение» в законодательстве об образовании используются и другие
термины. В частности, исторический опыт свидетельствует о том, что учреждения в сфере высшей школы
традиционно назывались высшими учебными заведениями. Поэтому действующие нормативные акты об
образовании в целях преемственности терминов рассматривают понятия «вузы» и «образовательные
учреждения высшего профессионального образования» как тождественные.
Возникает вопрос о том, что же отражает сущность, основу понятия «учреждение». На наш взгляд,
центральным моментом в исследуемом понятии является то, что оно отражает теснейшую взаимосвязь
между учредителем и организацией, большую зависимость последней от учредителя. Можно провести
сравнение с правовым статусом, например, акционерного общества. Акционерное общество самостоятельно и автономно, а нередко находится в противоречии с интересами учредителей.
Поэтому представляет большой интерес исследование вопроса о компетенции учредителя в
отношении образовательного учреждения. В действующем законодательстве об образовании можно
выделить следующие полномочия учредителя, имеющие гражданско-правовое значение:
1. Создание образовательного учреждения по собственной инициативе учредителя (п.1 ст.33 Закона
РФ «Об образовании»)1.
2. Согласование устава образовательного учреждения (п.1 ст.32 Закона).
3. Реорганизация образовательного учреждения в иное учреждение (ст.34 Закона).
4. Ликвидация образовательного учреждения (п.4 ст.34 Закона).
5. Назначение руководителя государственного, муниципального образовательного учреждения (п.4
ст.35 Закона).
6. Закрепление за учреждением имущества, необходимого для его деятельности (п.1 ст.39 Закона).
7. Контроль за сохранностью и эффективностью использования имущества, закрепленного за
образовательным учреждением.
8. Определение условий и дача согласия на сдачу в аренду имущества образовательных учреждений
(п.11 ст.39 Закона).
9. Принятие решения о приватизации государственного, муниципального образовательного
учреждения (п. 13 ст.39 Закона).
1 См.: Российская газета. — 1992. — 31 июля (далее по тексту — Закон).
10. Финансирование деятельности образовательного учреждения в соответствии с договором между
учредителем и образовательным учреждением (ст.41 Закона).
11. Изъятие средств, полученных образовательным учреждением от оказания услуг взамен и в
рамках основной образовательной деятельности (п. З ст.45 Закона).
12. Приостановление предпринимательской деятельности образовательного учреждения, если она
идет в ущерб уставной образовательной деятельности (п. З ст.47 Закона).
13 Создание государственных предприятий и организаций в составе или при высшем учебном
заведении (п.8 Типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального
образования (высшем учебном заведении) Российской Федерации)1.
14. Создание филиалов образовательных учреждений (п.8 Типового положения).
Приведенный перечень полномочий учредителя показывает, что они связаны практически со всеми сторонами деятельности вуза. Представляется целесообразным классифицировать указанные полномочия по определенным критериям. В частности, можно выделить компетенцию учредителя при.
а) создании образовательного учреждения, б) реорганизации и ликвидации, в) регулировании
имущественной сферы вуза, г) определении организационной структуры вуза, д) регулировании
предпринимательской деятельности вуза и др.
В зависимости от сферы применения полномочий можно выделить полномочия: а) свойственные
учредителям любых видов юридических лиц (универсальные полномочия), б) полномочия, относящиеся
только к учредителям образовательных учреждений. Несомненный интерес представляют полномочия
второго вида, к которым относятся: изъятие средств, полученных образовательным учреждением от
оказания услуг взамен и в рамках основной образовательной деятельности; приостановление предпринимательской деятельности, если она идет в ущерб уставной образовательной деятельности.
Несмотря на внешнюю привлекательность и целесообразность двух последних полномочий, их
реализация практически не представляется возможной. Например, возникает вопрос: по каким
критериям можно определить, идет ли предпринимательская деятельность в ущерб уставной образовательной деятельности? Возможны два способа решения указанного вопроса: либо законодатель четко перечисляет такие критерии, либо приостановление предпринимательской деятельности отдается на усмотрение учредителя.
Предоставление подобного права учредителю имеет и другой аспект. При наличии возможности
приостановления деятельности по решению учредителя образовательное учреждение вряд ли можно
рассматривать в качестве полноценного субъекта рыночных отношений (какой партнер пожелает иметь дело с образовательным учреждением в сфере предпринимательства, если оно может быть
приостановлено?).
Да и само приостановление предпринимательской деятельности никак не вписывается в правовое
регулирование предпринимательства, где большое место отводится гарантиям прав кредиторов Наконец, в ГК РФ не предусмотрено право учредителя на приостановление деятельности юридического лица. Предусмотренная п.2 ст.49 Кодекса возможность ограничения в правах юридического лица применяется в случаях и в порядке, предусмотренных законом. А решение об ограничении прав может быть обжаловано в суд.
'Утверждено Постановлением Совета Министров № 000 от 26 июня 1993 г //Бюллетень Государственного комитета
Российской Федерации по высшему образованию. — 1993. — №8 (далее — Типовое положение).
Подобные вопросы возникают и по праву учредителя на изъятие средств, полученных образовательным учреждением взамен и в рамках основной образовательной деятельности.
Таким образом, особые права учредителя, установленные в отношении образовательного учреждения и подтверждающие некоммерческий статус последнего, не являются достаточно продуманными и
не согласуются с действующим ГК РФ.
Во-вторых, при исследовании норм, закрепляющих некоммерческий статус образовательных учреждений, необходимо проанализировать положение о том, что образовательное учреждение отвечает
по своим обязательствам за находящиеся в его распоряжении денежные средства и принадлежащую ему
собственность, при недостаточности средств ответственность по его обязательствам несет учредитель в
порядке, определяемом законом (п.9 ст.39 Закона РФ об образовании).
Указанное правило необходимо привести в соответствие с новым ГК РФ, в частности с п.2 ст.120,
в котором закреплено: при недостаточности денежных средств учреждения субсидиарную ответственность по его обязательствам несет собственник соответствующего учреждения (а не учредитель, как
определено в ст.39 Закона).
Вышеприведенные положения в какой-то степени напоминают ст.98 ГК РСФСР 1964 г., согласно,
которой здания, сооружения, оборудование и другое имущество, относящееся к основным средствам
государственных организаций, не могут быть предметом залога, и на них не может быть обращено
взыскание по претензиям кредиторов. Если задача нормы, закрепленной ст.98 ГК РСФСР 1964 г.,
была предельно ясна (реализация принципа преимущественной защиты государственной собственности),
то закрепление ограниченной ответственности учреждений преследует иные цели.
Здесь возникает ряд вопросов. Является ли подобная ограниченная ответственность образовательного учреждения еще одним доказательством некоммерческого характера его правового статуса? Каким
образом согласуются между собой п.9 ст.39 Закона об образовании, закрепляющий ограниченную
ответственность образовательного учреждения по своим обязательствам, п.8 той же статьи, предусматривающий возможность признания негосударственного образовательного учреждения банкротом? Нет ли некоторого противоречия между п.9 ст.39 Закона об образовании и п.4 ст.47 того же закона, который образовательное учреждение в своей предпринимательской деятельности приравнивает к предприятию (несущему, как известно, полную имущественную ответственность по своим обязательствам)?
Ограниченная ответственность образовательного учреждения по своим обязательствам прежде
всего обусловлена тем, что имущество закрепляется за образовательным учреждением на праве
оперативного управления, имеющего ряд пределов (ст.296 нового Кодекса). Некоторые авторы
справедливо отмечают, что в субсидиарном порядке по долгам учреждений отвечает их собственник
(учредитель). Это также свидетельствует об ограниченном характере имеющегося у них права
оперативного управления1.
Следует иметь в виду, что связь между ограниченной ответственностью учреждения и содержанием
права оперативного управления не столь проста. Ведь право оперативного управления предполагает
ограничения в правомочиях по использованию имущества (что, собственно говоря, и предусматривает
закон). В то же время оно не ограничивает круг имущества, на которое может быть наложено взыскание.
1 См.: СухановЕА. Российский закон о собственности. Научно-практический комментарий. — М, 1993. — С.61
Большое значение для правильного решения указанной проблемы имеет положение п.1 ст.56 ГК
РФ о том, что юридические лица, кроме финансируемых собственником учреждений, отвечают по своим
обязательствам всем принадлежащим им имуществом. В действовавшем до 1 января 1995 г. Законе
РСФСР о собственности было закреплено правило, согласно которому по обязательствам юридического
лица взыскание может быть обращено на любое имущество, принадлежащее ему на праве собственности
или полного хозяйственного ведения (п. З ст.8). Однако норма данного Закона была не совсем корректна.
Ведь на бюджетные ассигнования, поступающие в вузы, можно было обратить взыскание в силу прямого
указания закона (хотя бюджетные средства закреплялись за учреждением на праве оперативного
управления).
По нашему мнению, закрепление имущества за образовательным учреждением на праве
оперативного управления, ответственность учреждения по своим обязательствам только денежными
средствами, субсидиарная ответственность собственника по обязательствам учреждения являются
взаимосвязанными, но самостоятельными элементами такой модели некоммерческих организаций, как
финансируемые собственником учреждения.
В законе РФ об образовании есть положения, которые явно не вписываются в указанную модель
некоммерческих организаций. В частности, п.8 ст.39 Закона допускает возможность признания
негосударственного образовательного учреждения банкротом на общих основаниях, установленных
законом, т. е. такое учреждение может прекратить свою деятельность на основании Закона РФ «О
несостоятельности (банкротстве) предприятий». Из содержания п.8 ст.39 Закона об образовании и
Закона о банкротстве вытекает, что взыскание должно быть наложено на все имущество негосударственного образовательного учреждения (иначе, каким образом обеспечить, например, конкурсное производство). Но п.9 ст.39 Закона об образовании не допускает подобного взыскания. Налицо явное
противоречие. Оно было разрешено п.4 ст.61 ГК РФ, которым предусмотрено, что вследствие
признания несостоятельным (банкротом) ликвидируется юридическое лицо, являющееся коммерческой
организацией, либо действующее в форме потребительского кооператива, благотворительного или иного
фонда. Учреждения в данной статье не указаны. Таким образом, с 8 декабря 1994 г. п.8 ст.39 Закона
РФ об образовании не применяется, поскольку он противоречит и п.4 ст.61 ГК РФ 1994 г.
Указание в п.4 ст.47 Закона об образовании о том, что в своей предпринимательской деятельности
образовательное учреждение приравнивается к предприятию, нуждается в корректировке в связи с
принятием ГК РФ. Исходя из содержания этого пункта образовательное учреждение может быть
признано банкротом. Но выше указывалось, что такого в принципе не может быть, а объявление
банкротом части учреждения (например, подразделение, занимающееся предпринимательской деятельностью) с позиций постулатов гражданского права бессмысленно.
Таким образом, ограниченная ответственность высшего образовательного учреждения является, с
одной стороны, логическим следствием некоммерческого статуса данной организации, с другой стороны,
вступает в некоторое противоречие с нормами, регулирующими предпринимательскую деятельность вуза.
В-третьих, важнейшим критерием признания некоммерческим правового статуса образовательных
учреждений является их специальная правоспособность, одним из аспектов которой выступает четкое
определение целей и задач деятельности юридического лица. Тот факт, что вуз как юридическое лицо
обладает специальной правоспособностью, подтверждается положением п.1 ст.49 ГК РФ, в соответствии
с которым общей правоспособностью наделены только коммерческие организации, за исключением
унитарных предприятий и иных видов организаций, предусмотренных законом. Кроме того, в уже
упоминавшейся ст.120 ГК РФ четко определены цели, ради которых могут создаваться учреждения.
В Законе об образовании также имеется несколько норм, закрепляющих специальную правоспособность вузов. Так, в ст.12 Закона указывается, что образовательным является учреждение,
осуществляющее образовательный процесс, т. е. реализующее одну или несколько образовательных
программ и (или) обеспечивающее содержание и воспитание обучающихся, воспитанников. В свою
очередь под образованием понимается целенаправленный процесс обучения и воспитания в интересах
личности, общества и государства. В ст.14 Закона закреплены цели и задачи содержания образования
В ней, в частности, указано, что содержание образования должно быть ориентировано на обеспечение
самоопределения личности, создание условий для ее самореализации. Ст.24 Закона устанавливает цели
высшего профессионального образования — подготовка и переподготовка специалистов соответствующего уровня, удовлетворение потребностей личности в углублении и расширении образования.
Несколько иначе сформулированы задачи высшего учебного заведения в Типовом положении от
26 июня 1993 г. (п.6). В данном документе обращают на себя внимание следующие моменты-
— во-первых, задачи и основные виды деятельности вуза рассматриваются как тождественные
понятия, что, на наш взгляд, не совсем корректно;
— во-вторых, вуз определен как центр образования, науки и культуры, тогда как в ст.12 Закона
об образовании указано, что образовательное учреждение осуществляет только образовательный
процесс,
— в-третьих, в качестве задачи вуза закрепляется организация и проведение фундаментальных
исследований, что более свойственно научным организациям;
— в-четвертых, такие задачи вуза, как накопление, сохранение и приумножение нравственных,
культурных и научных ценностей общества, распространение знаний среди населения, несмотря на их
значимость, выходят за рамки понятий образовательного учреждения по Закону об образовании
Устав Казанского государственного университета, принятый решением конференции коллектива
КГУ 30 июня 1994 г., отражает разносторонние задачи КГУ, основными из которых являются:
— удовлетворение потребностей общества в квалифицированных специалистах с высшим
образованием и научно-педагогических кадрах высшей квалификации;
— организация и проведение фундаментальных и поисковых научных исследований;
— производство, накопление, сохранение и приумножение нравственных, культурных и научных
ценностей общества и др.
Таким образом, вуз, в том числе Казанский университет, на основании Типового положения, Устава
КГУ рассматривается в качестве образовательного учреждения, которому присущи значительные
особенности, нуждающиеся в пояснении.
На наш взгляд, существует некоторое противоречие между содержанием Закона об образовании,
закрепляющего за образовательным учреждением только функцию образовательного процесса, и
Типового положения о вузе, устанавливающего для него и другие задачи. Причин такого противоречия
несколько, например, имеет место проблема распределения нормативного материала между законом и
подзаконными нормативными актами. Эта проблема, в частности, проявляется в том, что необходимо
правильно решить вопрос: где должно быть закреплено понятие образовательного учреждения высшего
профессионального образования — в законе или ином правовом акте.
Из содержания п.5 ст.12 Закона напрашивается вывод: подобные нормы об образовательном
учреждении должны содержаться в типовых положениях (что, собственно говоря, и реализуется в
Типовом положении о вузе или, например, Типовом положении об общеобразовательном учреждении,
который утвержден Постановлением Правительства РФ № 000 от 31 августа 1994 г )
Однако в п. 5 ст. 12 Закона об образовании говорится о том, что типовые положения регулируют
деятельность образовательных учреждений Между тем в теории права признанным является то, что
необходимо различать статус и деятельность организации Определение организации, ее целей и задач
относится к ее правовому статусу Но реальное содержание типовых положений об образовательных
учреждениях включает нормы, регулирующие и деятельность, и правовой статус образовательных
учреждений Это явилось результатом необоснованно широкой трактовки п. 5 ст. 12 Закона, определяющего содержание типовых положений Нормы, определяющие понятия тех или иных видов
образовательных учреждений, цели и задачи их деятельности, должны быть закреплены в Законе об
образовании, либо в законе об отдельных видах образовательных учреждений
О таком подходе свидетельствует и зарубежное законодательство В частности, в Конституции
Испании 1978 г установлено «признается автономия за университетами в пределах, которые
устанавливает Закон» (ст. 27) В Законе от 25 августа 1993 г «О реформе университетов» определено,
что деятельность университета проявляется как автономная с фундаментальным принципом свободной
академии, которая выражается в свободе на кафедре, в исследовании и обучении (ст. 8)2.
Другой причиной несоответствия между целями и задачами вузов по закону и типовому положению
являются реально существующие цели, задачи и виды деятельности, которые осуществляются вузом
Формулировка Типового положения о том, что вуз является центром образования, науки и культуры,
очень точно отражает действительное положение вузов Однако указанное определение можно
интерпретировать и следующим образом вузы одновременно являются и учреждениями образования,
и учреждениями культуры, и научными учреждениями Поэтому Закон об образовании в силу того, что
он регулирует отношения только в сфере образования, не может отразить все особенности вузов
Очень важно подчеркнуть, что подобная «многопрофильность» деятельности вузов объясняется
объективными свойствами образования в высшей школе, которое неразрывно связано и с наукой, и с
культурой Сама реализация программ высшего профессионального образования подразумевает ведение
научной деятельности, одним из компонентов образовательных программ является деятельность в сфере
культуры
Указанная многопрофильность присуща далеко не всем образовательным учреждениям Например,
в Типовом положении об образовательном учреждении Республики Татарстан указывается, что
общеобразовательное учреждение является основным звеном системы непрерывного образования,
главными задачами которого являются создание благоприятных условий для умственного, нравственного,
эстетического и физического развития личности, выработка научного мировоззрения, освоение учащимися системы знаний о природе, обществе, человеке и его труде (п 2 5 ) Вышеуказанные нормы
довольно последовательно определяют задачи общеобразовательного учреждения именно с позиций
образовательного процесса
Наконец, подтверждением некоммерческого характера правового статуса вузов, конкретизирующим специальную правоспособность данных организаций, являются положения ст. 13 Закона, где
определены сведения, которые в обязательном порядке должны указываться в уставе образовательного
1 См Собрание законодательства РФ — 1994 — №19 — Ст. 2221.
2 См Нормативное регулирование организации функционирования Гранадского университета//Бюллетень информации Гранадского университета — Гранада, 1993 — С 12—19 (пер на русский язык).
учреждения: статус образовательного учреждения, цели образовательного процесса, типы и виды
реализуемых образовательных программ, наличие платных образовательных услуг и порядок их
предоставления, наличие предпринимательской деятельности. Отдельно в уставе образовательного
учреждения указываются основные характеристики организации образовательного процесса (который
является основным видом деятельности образовательных учреждений). Некоторые стороны образовательного процесса должны быть отражены в довольно большом количестве документов, предоставляемых государственному органу для получения лицензии1.
В целях отражения различий в видах деятельности образовательных учреждений в законодательстве
используется ряд терминов: уставная, образовательная, финансовая, хозяйственная, предпринимательская, собственная, научная. Представляет большой научный и практический интерес выявление
необходимости использования того или иного термина в правовом регулировании деятельности высших
образовательных учреждений.
Таким образом, можно сделать следующие выводы: некоммерческий характер правового статуса
вузов нуждается в глубоком и всестороннем исследовании; закрепленная в действующем законодательстве нормативная модель образовательных учреждений имеет определенные недостатки, которые
необходимо устранить; правовой статус вузов должен быть отрегулирован специальным законом о
высшей школе.
