Аналитическая записка № 1
Реформирование системы социального обеспечения
и преодоления бедности в Словакии и других
странах Центральной Европы
Мирослав Беблави, государственный секретарь Министерства
труда, социальных вопросов и семьи (Словакия)
Эта аналитическая записка очень кратко описывает опыт Словакии и других стран Центральной Европы (Польши, Венгрии, Чехии) относительно реформирования их систем социального обеспечения с ударением на уменьшении уровня бедности. Записка построена по такому принципу. Сначала рассматриваются предпосылки успешного уменьшения уровня бедности – макроэкономическая стабильность и устойчивый экономический рост. Потом она обращает внимание на определение целей, направленных на уменьшение бедности, и выбирает те, которые наиболее подходят к ситуации в странах Центральной Европы и Украине. Документ также концентрирует внимание на потенциальных инструментах достижения этих целей в сфере занятости и социальной адаптации.
Опыт стран Центральной Европы демонстрирует, что макроэкономическая стабильность является абсолютно необходимой, но недостаточной предпосылкой для снижения уровня бедности. Если фискальную и денежную политику не поддерживают на необходимом уровне или делают экономику уязвимой для внешних и внутренних шоковых явлений, именно бедные и беззащитные слои населения обычно платят непомерную цену за безответственные действия власти. Бюджетный дефицит, высокие инфляция и процентные ставки, нестабильность национальной валюты во всем мире наносят удар по экономике в целом, но они в наибольшей мере бьют по бедной части населения в странах с переходной экономикой по двум причинам. В таких странах не хватает рынков, где юридические и физические лица могли бы защищать себя от макроэкономической нестабильности (хеджирование валютных рисков, диверсифицированные портфельные инвестиции); бедные слои населения и люди с низким уровнем образования не имеют социального капитала и навыков защищать себя. Другими словами, более бедная часть какого-либо общества требует стабильности больше, чем другие группы населения.
Существует две основные характерные черты макроэкономической стабильности, имеющие значение для переходных экономик: поддержка государственных финансов на необходимом уровне и адекватная антиинфляционная денежная политика. Отсутствие той или иной черты раньше или позже потребует существенного корректирования политики. Об этом свидетельствует опыт Венгрии после кризиса 1994 года, Чехии после кризиса 1997 года, Словакии после кризиса 1998 года, а также Польши в течение экономического спада 1999–2001 годов, а именно задержка с коррекцией государственной политики приводит к диспропорциям, которые усиливают последствия любой необходимой фискальной реструктуризации, особенно для самых бедных членов общества.
Вторая предпосылка для успешной политики уменьшения бедности – высокие темпы устойчивого экономического развития. Но эта тема выходит за рамки данной аналитической записки. Таким образом, я хотел бы отметить один аспект устойчивого экономического роста, который является важным для политики, направленной на уменьшение бедности: диверсификация экономики и сглаживание экономического цикла. Экономики, базирующиеся на производстве малого ассортимента сельскохозяйственных культур или промышленных товаров и предстающих перед фактом высокой цикличности на мировых рынках, вынуждены проходить через очень жесткий цикл роста и спада внешнего спроса. Словакия была именно такой экономикой в середине 1990-х годов, рассчитывая на экспорт стали, химической продукции и других товаров с невысоким уровнем обработки. Такие колебания влияют на бедные слои населения, подобно влиянию общей макроэкономической нестабильности.
Теперь разрешите обратить внимание на фактические цели политики, направленной на уменьшение бедности. Хотя может казаться, что определение целей уменьшения бедности является простым и понятным заданием, опыт стран Центральной Европы показывает, что в условиях стран со средним уровнем доходов, таких как Украина, и общественность, и политики делают акцент на несоответственных и ошибочных целях.
Прежде всего как нужно определять бедность? Существует две школы с разными подходами к экономической и социальной политике. Первая концентрирует внимание на относительной бедности. Например, рассчитывая некоторые из своих оценок, Европейская комиссия рассматривает процент населения, которое имеет доход ниже 60% медианного уровня доходов в стране. Вторая школа основывает свой анализ на абсолютной бедности: сначала она устанавливает уровень доходов, необходимый для существования, – прожиточный минимум (например, два доллара США в сутки), а потом определяет, какой процент населения в отдельно взятых странах получает доход, ниже этого уровня. Хотя оба критерия являются достаточно важными, я сказал бы, что именно второй подход имеет значение для бедных стран и тех, которые быстро растут. Критерии относительной бедности изучают равенство в обществе, а не фактический уровень бедности отдельного человека. Исходя из этого критерия, количество бедных людей в Великобритании выше, чем в Болгарии или Румынии. Неравенство также имеет тенденцию к увеличению в странах, которые быстро растут, но это не является причиной серьезного волнения до тех пор, пока результаты или продукты роста распределяются, даже если и не абсолютно равномерно, среди всего населения.
Во-вторых, занятость и безработица, как правило, являются главной целью любой политики, направленной против бедности, потому что в странах с переходной экономикой риск бедности находится в очень тесной связи с безработицей (обычно, за исключением престарелых людей). Большинство обществ концентрируют внимание на уровне безработицы. Хотя теоретически такой подход имеет преимущество, так как измеряет имеющуюся рабочую силу и концентрирует внимание разработчиков политики на тех, кто хочет работать, но не может найти работу – на практике это не так. Что действительно важно для экономики, то это сколько людей работает, что измеряется уровнем занятости (например, процент занятых людей в возрастной категории 15–64 лет), потому что только эти люди действительно производят товары, услуги и платят налоги. Еще более важной проблемой социальной политики является концентрация внимания на официальном уровне безработицы, которая создает стимулы для поддержки экономически и социально разрушительной политики (например, ранний выход на пенсию, легкая возможность получения статуса инвалида и т. д.). Это очень важный вопрос. Словакия и Венгрия имеют приблизительно одинаковый уровень занятости – примерно 57%. Но в Словакии намного выше уровень безработицы – по некоторым оценкам, он выше на 10%. Хотя сейчас это и создает дополнительное социальное напряжение в Словакии, ей будет намного легче увеличить уровень занятости, когда ее экономика продолжит расти. Венгрии будет намного сложнее заставлять людей снова работать после того, как они получили статус инвалида или вышли на пенсию. В то же время такая система обходится Венгрии намного дороже, потому что пенсии, обычно, намного выше, чем выплаты по безработице.
Последняя, но не менее важная вещь: бедность легче переносить и ее социальные издержки минимизируются, если она имеет краткосрочную природу, не воспроизводится вместе со сменой поколений, и люди чувствуют, что они реально могут встать на ноги и преодолеть ее.
В конце концов нужно сказать, что странам Центральной Европы и, скорее всего, Украине стоит сконцентрировать внимание на трех основных заданиях политики, направленной против бедности: увеличении занятости, уменьшении абсолютной бедности, а также предотвращении длительной бедности и улучшении социальной мобильности.
Теперь, после того как мы рассмотрели предпосылки для уменьшения уровня бедности и четко определили наши конкретные цели, сконцентрируем внимание на способах достижения этих целей.
Наша дискуссия относительно этих инструментов будет разделена по существу на две части. Первая из них касается стимулирования занятости в легальной экономике. Вторая концентрирует внимание на других особенностях политики социальной адаптации, которые направлены на снижение уровня абсолютной бедности и предотвращение ее воспроизводства, дополняя активную политику повышения уровня занятости.
Поощрение занятости в официальной экономике – это основа любой стратегии борьбы с бедностью в странах со средним уровнем доходов, таких как Украина. Эта стратегия должна сконцентрироваться и на перемещении рабочих мест из теневой экономики в официальную, и на создании новых рабочих мест в легальной экономике. Важно отметить, что любой репрессивный элемент (полиция, налоговые органы и т. д.) должен играть второстепенную роль в этой стратегии. Основное задание стратегии – сделать создание рабочих мест в официальной экономике более привлекательным. Обычно этой цели можно достичь, используя комбинации таких элементов:
- Изменения в налоговой системе
Этот шаг, обычно, предусматривает уменьшение налоговых ставок, расширение базы налогообложения, улучшение системы администрирования налогов для того, чтобы достичь лучшего уровня их взимания, усиления налогообложения от оплаты труда до потребления и введения таких налоговых систем, которые усложняют уклонение от уплаты налогов. Другими словами, успешные стратегии предусматривают ликвидацию большинства (если не всех) целевых налоговых льгот в пользу сравнительно низкой ставки налога для всех; концентрацию внимания на налоге на добавленную стоимость и на акцизах как основных источниках поступлений; реформирование расходной части бюджета для соответственного уменьшения поступлений; сравнительно низкие ставки налога на доходы граждан и взносов в фонды социального обеспечения. Словакия является хорошим примером применения такой стратегии: она ввела единую ставку налога на добавленную стоимость на уровне 19% с 1 января 2004 года, что позволило ввести единую 19%-ю ставку налога на доходы граждан, предотвратить двойное налогообложение (например налог на дивиденды) и уменьшить размер взносов в фонды социального обеспечения более чем на три процентных пункта.
- Стимулы для участия в официальной экономике
Пока связь между тем, что лицо платит государству (налоги и взносы в фонды социального обеспечения), и тем, что оно получает от него, являются незначительной, экономические стимулы работать в легальной экономике отсутствуют, потому что человек за это ничего не получает. Реформы в странах Центральной Европы содержали элементы, которые жестко привязывают социальные выплаты государства к взносам граждан. В Польше, Словакии и Венгрии был создан так называемый второй уровень пенсионной системы, где большую часть взносов направляют на личные пенсионные счета. Даже в еще существующих государственных солидарных пенсионных системах существует тенденция к усилению связи между взносами и пенсиями, больничными и другими выплатами. Примером является Словакия, а также Чехия, которая сейчас рассматривает возможность усиления этой связи.
- Доступ предпринимателей и населения к кредитам
Одно из наибольших препятствий для развития предпринимательской деятельности и экономического роста в переходных экономиках – недостаточный доступ к финансированию и в форме ссуд, и в форме капиталовложений. Как отметил Эрнандо де Сото, эти проблемы в большой мере касаются проблем с предоставлением гарантий, что, в свою очередь, является последствием несовершенных правовых систем и нечетких прав собственности. Большинство людей, даже в бедных странах, владеет собственностью, иногда очень большой, но их право собственности или формально не оформлено, или существуют проблемы с предоставлением этой собственности под залог для обеспечения гарантий для ссуд. Другая проблема, которая проявляется достаточно часто, – общий низкий уровень развития банковской системы, активное участие государства в банковских операциях в противовес регулированию банковской деятельности и “защита” заемщиков от кредиторов, из-за чего частные банки не торопятся предоставлять ссуды. Раньше или позже радикальная реструктуризация и приватизация банков становились основным принципом успешной экономической политики стран Центральной Европы. Страны, которые применили такие меры раньше – такие как Венгрия, – провели реформы успешнее и дешевле, чем те, кто сделал это позже, например Польша, Словакия и Чехия. Словакия стала мировым лидером во внедрении работоспособной системы для использования движимого имущества (грузовые, легковые автомобили, запасы и др.) в качестве гарантий. Использование ипотеки как источника кредитования новых предприятий в течение последних лет становится все более частым. Введение таких систем позволяет намного большему количеству людей начинать или развивать свой бизнес, чем какая-либо специализированная государственная система ссуд или программа грантов. К тому же это дешевле обходится, и такие малые предприятия, как правило, становятся основной движущей силой занятости в легальной экономике. Такие системы также создают существенные экономические стимулы для предприятий, работающих в теневой экономике, переходить в официальный сектор, потому что там есть определенные выгоды для собственников предприятий, например доступ к банковским кредитам.
- Регуляторная среда, в частности трудовое законодательство
Парадоксально, но более бедные страны со слабым государством, тяготеют к более сложному регулированию, особенно в отношении рынка труда. Исследования показывают, что некоторые из самых бедных стран мира (например в Африке) имеют чуть ли не самое суровое законодательство. Конечно, такое законодательство создает двойную проблему: оно не исполняется должным образом и заставляет работодателей работать в теневой экономике. Поэтому очень важно иметь такое трудовое законодательство, которое можно применять в этой стране при таких обстоятельствах и которое не будет мешать работодателям нанимать работников, потому что их будет очень дорого увольнять, когда возникнет такая необходимость. В то же время опыт стран Центральной Европы показал, что не можно остановить или предупредить сокращение занятости на больших бывших государственных предприятиях, его можно лишь замедлить. Задержка обычно или очень дорога для правительства (если оно платит предприятиям субсидии для поддержки уровня занятости), или может уничтожить целое предприятие (если правительство заставляет работодателей поддерживать уровень занятости). В конце концов, деньги гораздо лучше тратить на переквалификацию работников, развитие инфраструктуры или социальную помощь. Имея это в виду, в 2003 году Словакия реформировала свой Кодекс законов о труде для увеличения гибкости рабочего времени, порядка приема и увольнения работников и ограничения полномочий профсоюзов.
Кроме активной политики занятости, существуют другие направления политики социальной адаптации, которые необходимы для уменьшения абсолютной бедности и уровня ее воспроизводства. Такие направления могут принимать разнообразные формы в зависимости от особенностей местных условий. Итак, обсудим принципы, на которых они должны основываться, а не сами меры политики.
Учитывая опыт Украины, основным вопросом является вопрос помощи в натуральной форме, особенно так называемых льгот. Страны Центральной Европы никогда не имели больших систем льгот. Они также постепенно пытались отменить любые льготы и обеспечить государственное финансирование оставшихся льгот. Существуют несколько причин такого подхода. Льготы в неденежной форме оказываются более дорогими и для государства, и для предприятий, предоставляющих их. Они также недостаточно поддерживают идею целевого характера и слишком щедры. В то же время они часто создают ловушки для граждан, так как люди очень часто не могут изменить место проживания, работу и т. д. без потери части льгот.
С другой стороны, некоторые правительства стран Центральной Европы (например Польша или Словакия) сделали ударение на помощи в натуральной форме и денежных компенсациях как дополнительном инструменте поддержки бедных, кроме основной помощи бедному населению. Предоставление убежища или питания местными властями безработным гражданам, субсидирование школьных завтраков, учебников и других необходимых вещей для детей из бедных семей, предоставление жилищных субсидий по квартирной плате и оплате коммунальных услуг или помощь детям, обусловленная посещением школы, – все эти элементы являются неотъемлемой частью систем социального обеспечения в этих странах. Помощь в натуральной форме и денежные выплаты могут быть эффективными, если есть большая вероятность того, что не привязанные к определенным статьям расходов деньги будут использованы не для уменьшения бедности в будущем (например затраты на образование и жилье) и если они являются дополнительными к основной системе социального обеспечения, которая базируется на денежных выплатах.
Один из важнейших вопросов в Европейском Союзе в целом и в странах Центральной Европы в частности – разработка систем налогообложения и социальной помощи таким образом, чтобы создать экономические стимулы к труду. Словакия и Германия начали широкомасштабные реформы в этой сфере в 2003 и 2004 годах. Сейчас к ним присоединилась Чехия. Эти реформы, такие как уменьшение социальных выплат, мотивированное предоставление социальной помощи, снижение налогов для семей с детьми и взносов в систему социального обеспечения, пытаются заставить работников платить самим за себя, даже если их труд сравнительно низкооплачиваемый. В Украине благодаря низкому уровню выплат по безработице этот вопрос, возможно, менее важный, чем другие, обсуждаемые в этом документе.
Другой важный вопрос касается целевого характера социальных программ. Страны со средним уровнем доходов, к которым принадлежит Украина, не могут поддерживать такой уровень налогообложения, который существует в странах Европейского Союза, и одновременно высокие темпы роста, необходимые для уменьшения бедности. Поэтому очень важно избегать универсальных систем социального обеспечения такого типа, которые существуют во многих западноевропейских странах, и соответственно направлять социальные программы. Сейчас широко распространена иллюзия, что поскольку в таких странах, как Украина, почти все граждане бедные, государство должно помогать всем. Эта иллюзия обходит стороной тот факт, что, в конце концов, выплаты финансируются за счет налогов, которые платят те самые бедные граждане, но уменьшенных на все издержки и неэффективные действия власти. В этом смысле успешные неевропейские страны, такие как Корея и Чили, могут быть лучшим образцом. Жилищные и образовательные программы, а также программы по здравоохранению должны осторожно направляться на достижение гарантирования минимального набора услуг и возможности получать их. Причем набор услуг должен соответствовать возможностям страны. Очень хорошим методом направления помощи является концентрация внимания на детях из малообеспеченных семей. Доказано также, что комплексные, эффективные и результативные программы, которые действуют от рождения ребенка до зрелого возраста и обеспечивают достаточно равный доступ для всех детей к охране здоровья, питанию и образованию, – одни из наилучших инвестиций, которые может сделать государственный сектор.
Наконец, разрешите обратить внимание на один вопрос, в котором ни одна центральноевропейская страна не достигла ощутимого успеха и что может также касаться Украины. Есть очень много тех, кто проиграл от трансформации обществ, – людей, которым выше 45 лет и которые зачастую имеют достаточно низкий уровень образования. Способность таких граждан приспособиться к новым условиям, особенно если они потеряли работу, ограничена. Их реинтеграция в рынок труда не очень успешна, и они либо остаются безработными (как, например, в Польше и Словакии), либо становятся нетрудоспособными или рано выходят на пенсию (как, например, в Венгрии и Чехии).
