СОЦИАЛЬНЫЙ ЗАКАЗ и ГРАНТ:
ОСНОВНЫЕ ЭКОНОМИКО-ПРАВОВЫЕ МЕХАНИЗМЫ МЕЖСЕКТОРНОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ
Проблема – не повод для печали,
но импульс, для постановки
и решения задач.
Аксиоматика реализма.
Темы, связанные с использованием социального заказа и гранта, зачастую воспринимаются как сугубо теоретические. Однако, несмотря даже на то, что социальный заказ (далее – СЗ) до сих пор не присутствует в федеральном законодательстве как экономико-правовой механизм[1], а договор гранта даже не представлен в гражданском кодексе РФ, обсуждение их применимости и расширяющейся практики применения в процессе взаимодействия негосударственных некоммерческих организаций (далее – НКО) с органами власти (местного самоуправления) и бизнесом представляется задачей актуальной. Актуальной тем более, чем ближе необходимость их полномасштабного внедрения. Хотелось бы, чтобы к этому моменту сообщество специалистов и другие «заинтересованные» лица имели об этих сферах более-менее сложившееся представление, что позволит заметно упростить сам процесс внедрения, применения и развития данных социальных технологий.
Сталкиваясь с различными, весьма острыми социальными проблемами, такими как наркомания или ВИЧ/СПИД, беспризорность среди несовершеннолетних или молодёжная преступность, социальное сиротство или коррупция, общество всякий раз пытается найти должный инструментарий, без которого попытки решить эти проблемы, а ещё лучше – предупредить их или заметить на ранней стадии, если и не тщетны, то во всяком случае весьма затруднены.
Следует отметить, что причиной такого положения во многом является крайняя неуклюжесть системы государственного управления, вся организация которой никак не предназначена для своевременного выявления негативных социальных процессов и тенденций и их превенции.
Вместе с тем, любая социальная проблема проходит некий ряд эволюционных ступеней. Коротко перечислим их:
1) Возникновение и обострение проблемы. Любая социальная проблема становится заметной только тогда, когда охватывает какое-то заметное количество её носителей (либо просто людей, неравнодушных к проблеме) или если носители проблемы крайне остро нуждаются во внешней помощи. На следующем этапе происходит –
2) Формирование проблемных групп. Группирование носителей проблемы неизбежно просто в силу того, что это – один из немногих реальных способов объединения сил. Наиболее простой и доступный способ сплочения проблемной группы – организационное оформление носителей проблемы (единомышленников).
3) Накопление сил путём организационного и деятельностного объединения приводит в итоге к тому, что проблема становится публично озвученной. Чем мощнее группа сторонников необходимости решения проблемы или чем более признана властью деятельность общественно полезных организаций, тем быстрее происходит усвоение обществом реальной остроты проблемы и неотложности её решения. Однако затем, на следующем этапе, предстоит выбор пути решения проблемы, отчего, согласитесь, и результат может существенно различаться.
4) В дальнейшем, в зависимости оттого, найдено и реализовано эффективное решение или нет, зависит и ход событий. Проблема либо решается эффективно, становясь всё менее острой и приобретая социально приемлемые масштабы (если не поддаётся окончательному и успешному решению), либо продолжает обостряться, если не предпринять должных действий, либо может быть «загнана внутрь», если реализованное решение является паллиативным, т. е. щадящим, воздействующим лишь на проявления проблемы, а не на неё саму. В последнем случае общество через какой-то промежуток времени вновь оказывается перед острой необходимостью возвращения к проблеме.
В настоящее время основная модель, используемая органами власти при решении социальных проблем, может быть охарактеризована как институционально-бюрократическая. Практически любую проблему, признанную социально значимой, власть решает путём административного решения – образования учреждения (или их сети) и включения данного учреждения в смету расходов по соответствующей статье бюджета. Этим, собственно, воздействие государства, как правило, ограничивается. Учреждение начинает существовать отнюдь не для решения проблемы, а для собственного выживания и укрепления. Статья бюджета оказывается «намертво» закреплённой в бюджете, как и сама проблема. Такова данность, происходящая, конечно же, не от злой воли чиновников или сотрудников этого учреждения, а в силу законов Паркинсона[2]. В качестве определяющего эффективность критерия при этом используется сумма затрачиваемых учреждением усилий.
Вертикально организованная система (с перерывами на различные властные попытки сокращения числа чиновников) непрерывно плодит всё новые и новые рабочие места. С большим трудом обществу удаётся воздействовать на её внутреннюю самодостаточность. Такая административная вертикаль может быть изображена в виде следующей фигуры.
Рисунок 1
 |
ВЛАСТЬ
 |
 |
ОБЩЕСТВЕННЫЕ
СТРУКТУРЫ
проблемы решение
проблем
ОБЩЕСТВО
Подобная пирамида столь же устойчива, сколь и неэффективна. Обществу в такой конструкции добраться, достучаться до власти оказывается чрезвычайно трудно. Чиновник, находящийся внутри пирамиды, как правило, не заинтересован в решении самих проблем своей компетенции, поскольку ориентирован в большей мере на мнение начальника и его спрос, а не на различные потребности целевых групп.
При желании же действительно решать проблему (а в этом случае критерий будет принципиально иным, а именно – снижение нуждаемости) требуются иные подходы.
В большинстве стран развитой демократии такими инструментами являются система грантов (grants) и социальное контрактирование (social contracting). Социальный заказ по своей сути является некоей разновидностью социального контрактирования, встроенного в программно-целевой подход или, как сейчас стало принято говорить – бюджетирование, ориентированное на результат (БОР).
Имея целый ряд общих элементов, таких как:
- программно-целевой подход;
- публично-конкурсный режим выявления победителя;
- обязательность договорной основы;
- обязательность экспертного сопровождения всего процесса формирования, распределения и реализации;
- возможность и желательность привлечения дополнительных внешних ресурсов;
- нацеленность на получение заранее запланированного социального эффекта
и другие, данные экономико-правовые механизмы достаточно заметно различаются.
Различие это проще всего осознать, взглянув на нижеприведённую таблицу.
Таблица
Сопоставление
СОЦИАЛЬНОГО ЗАКАЗА и ГРАНТА
как экономико-правовых механизмов
межсекторного взаимодействия[3]
Элемент сравнения | Социальный заказ | Грант |
а) Основной финансовый источник | Бюджет | Как правило, - внебюджетные средства (исключение – молодежные и культурные программы, программы поддержки деятельности НКО) |
б) Степень определённости пожеланий власти | Точно знает проблему, признает и считает необходимым её бюджетное финансирование | Не знает о ней или пока не осознало важность её бюджетного финансирования (когда грант – вне бюджета) |
в) Порядок разработки и принятия целевых (социальных) программ (субъект инициативы) | Разрабатывается Администрацией (Правительством). Утверждается депутатами | Разработка и утверждение – НКО |
г) Договорная основа | Контракт на оказание возмездных услуг | Договор о гранте (целевом финансировании) |
д) Принципы финансово-правовых взаимоотношений сторон | Возмещение расходов исполнителя | Невозвратное целевое финансирование |
е) Основная цель властных органов | Решение социальной проблемы конкретной целевой группы | Поддержка социально значимой деятельности НКО, поиск эффективного варианта решения |
ж) Организационно-правовой состав участников конкурсов | Как правило – все НКО, в т. ч. государственные (муниципальные) учреждения, а также м. б. – коммерч. ю. л. и предприниматели без образования ю. л. | Юридические лица (НКО, малый бизнес) – как правило, – только раздельно, м. б. «инициативные группы» |
з) Обязательность финансирования | На основании социального контракта | На основании договора о гранте (менее строгая форма) |
и) Динамика реакции власти | В соответствии с бюджетным процессом | Более динамично (с частотой проведения конкурсов) |
к) Субъекты конкурса | Исполнители | Программы, проекты |
Не останавливаясь на попунктной детализации приведённого сопоставления, скажем лишь, что наиболее простым и очевидным является последний элемент сравнения.
Причина в следующем. Как уже говорилось ранее, прежде чем решать социальную проблему, власти требуется понять, а как именно её следует решать, какое решение может быть наиболее эффективным. И тогда поиск решения осуществляется путём объявления публичного конкурса на соответствующий тематический проект.
Представим себе, что победитель конкурса грантов реализовал свой проект и получил запланированный социальный эффект. Однако, как правило, путём реализации проекта в течение достаточно короткого промежутка времени, решить проблему оказывается невозможным. В этом случае, вслед за выполнением гранта, возникает необходимость более длительного воздействия. Здесь следует вести речь уже не об инновационной составляющей, в качестве центрального элемента работы, а, непосредственно, об оказании конкретной социальной услуги.
Таким образом, если для механизма гранта «субъектом» конкурса является предлагаемый неправительственной организацией проект (или программа), то в случае с социальным заказом субъект конкурса – исполнитель, т. е. сама организация. В первом случае ключевым качеством становится эффективность предлагаемого способа решения, во втором – методическая и организационная состоятельность претендента.
В настоящее время оба механизма достаточно активно применяются на территории России. Однако, если грант используется достаточно широко, то социальный заказ до настоящего времени, хотя и присутствует в законодательстве нескольких десятков субъектов РФ, внедрён незначительно. Причиной тому является достаточно высокая сложность: для органов власти (или местного самоуправления – МСУ) – решиться на передачу части бюджетных средств негосударственным некоммерческим организациям, а НКО – соответствовать высокому уровню требований оформления бюджетных расходов по соответствующим формам, установленным для бюджетных учреждений. Кроме того, сам по себе договор гранта является более мягким – для обеих его сторон – по сравнению с контрактом на выполнение социальных услуг по выполнению социального заказа.
Вследствие этого практика, складывающаяся в настоящее время по внедрению социального заказа идёт в направлении отработки механизмов взаимодействия властных структур и НКО на основе более мягкого договора гранта, что позволяет, помимо всего прочего, содействовать формированию в соответствующих областях социальных услуг требуемой конкурентной среды.
Формируя запрос от государственной структуры к неправительственным организациям, очень важно понимать, какой именно итоговый продукт хотел бы иметь заказчик. Простое выполнение проекта и отчётность по нему без длящихся дольше, за пределами сроков его выполнения, последствий, наверное, было бы неправильным. На наш взгляд, наиболее эффективным следует считать подход, предусматривающий наличие определённого набора требований от грантодателя (в данном случае – это государственная или муниципальная структура, отвечающая за выполнение программ, содержащих выдачу и реализацию грантов).
Основными требованиями к заявкам участников конкурсов на получение грантов должны стать:
- инновационный характер предлагаемых проектов;
В данном случае важна не только новизна предлагаемого решения для данной территории, но и инновативность, как приветствуемое грантодателем свойство деятельности.
Исследование или хотя бы знакомство будущих грантополучателей с имеющимся в данной области опытом других организаций, территорий и, возможно, стран позволяет неформально содействовать расширению кругозора участников некоммерческой деятельности и развитию самих организаций-заявителей
- нацеленность на получение позитивного измеряемого (или ощутимого) социального эффекта;
Данная задача является, хотя и сложной, но чрезвычайно важной. Сам по себе социальный эффект существенно отличается от относительно просто определяемого экономического эффекта и потому не столь очевиден[4]. Однако именно это качество реализуемых проектных инноваций способствует социальному развитию сообщества.
И тогда со всей очевидностью возникает потребность в создании поля гражданской экспертизы, причём как для нужд грантовой политики государственных структур, так и для социального заказа. Помимо потребностей данных социальных технологий создание такого «поля» будет способствовать и повышению прозрачности и открытости социальной политики в целом, что, безусловно, позитивно скажется на развитии атмосферы взаимного доверия (граждан к государственным институтам и наоборот) в обществе.
- тиражируемость полученного результата.
Указанное свойство представляется столь же значимой, как и предыдущие два. В конечном итоге именно оно определяет возникновение и закрепление успеха в виде социальной технологии, т. е. стандартного комплекса методически описанных и практически внедрённых действий и/или процедур, объединённых в определенной последовательности или сочетании, и приносящих измеряемый или иной ощутимый результат в сфере социальной политики (в социальной сфере)[5]
Отсюда органично вытекает и основной элемент, на котором должна строиться любая технология, в том числе, социальная – методическое описание произведённых действий.
При наличии вышеперечисленных свойств совместная деятельность государственных и негосударственных организаций в социальной сфере будет выглядеть принципиально иначе.
Рисунок 2.
Перевёрнутая пирамида, этакий гироскоп или волчок, позволяет обеспечивать устойчивость данной конструкции, но лишь в непрерывном и развивающемся движении, в котором активно задействованы все социально ответственные группы и структуры общества.
Последние изменения в российской системе управления, связанные с проведением административной реформы, содержат целый ряд названных в настоящей статье и пропагандируемых Фондом НАН на протяжении последних 10 лет элементов (например, бюджетирование, ориентированное на результат). Однако ближайшие события покажут, насколько технологично власть способна осуществлять такое самореформирование. Сомнение в этом имеется, прежде всего, оттого, что для такого темпа и масштаба реформ требуется гиперактивность в развитии системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров во всём комплексе государственного (и муниципального) управления, поскольку без наличия некоей критической массы менеджеров социальной сферы ставить столь ёмкие задачи по меньшей мере бессмысленно. Однако такой активности в системе образования пока не наблюдается…
[1] Впервые данный термин предложен: Н. Хананашвили, О. Зыков, Е. Абросимова и др. Государственный социальный заказ. – М.: Фонд «НАН», 1995. – 32 с.
[2] . Законы Паркинсона: Сборник/Пер. с англ.– Мн.:,1997.– 528с.
[3] Данная таблица приведена и более подробно проанализирована в статье: . О «чистоте рядов» в борьбе за социальный заказ./ В Альманахе Межсекторные взаимодействия. Настольная Книга – 2002. – М.: Фонд «НАН», 2003. – с. с.98-123.
[4] Более подробно см. статью: . «Камо грядеши?» или некоторые размышления о теории социального инвестирования»./ В Альманахе «Межсекторные взаимодействия. Настольная Книга – 2000». – М.: Фонд «НАН», 2001. – с. с.52-102.
[5] Определение приведено по: , , . Социальные технологии межсекторного взаимодействия в современной России. Учебник/ под общей редакцией проф. . – М.: Фонд «НАН», 2003. – с.31.
