Тезисы выступления аудитора счетной палаты Тульской области на семинаре - cовещании по вопросу:
«О проблемных моментах при формировании и исполнении бюджета»»
Добрый день, уважаемые коллеги!
В преддверии формирования бюджета на 2016 - 2018 годы хотелось бы обратить особое внимание на некоторые проблемные моменты при формировании и исполнении бюджета, которые счетная палата отмечала в своих заключениях.
Кроме того, учитывая поставленные задачи Президентом России на ближайшие три года ежегодно снижать издержки и неэффективные траты бюджета не менее чем на 5% от общих расходов в реальном выражении, особое внимание хочется обратить на обоснованность и эффективность бюджетных расходов, закладываемых в проект регионального и муниципальных бюджетов.
Повышение эффективности бюджетных расходов – это ключевое направление деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.
На наш взгляд основными инструментами повышения эффективности бюджетных расходов должны стать:
- инвентаризация обязательств (недоимки по доходным источникам, кредиторская и дебиторская задолженность, недоимки по налоговым платежам, использование имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности и т. д.);
- анализ эффективности расходов на всех стадиях бюджетного процесса и учет его результатов для будущих периодов;
определения приоритетов в расходах и полученных результатов в увязке со стратегией социально-экономического развития региона на долгосрочный период.
Исходя из результатов, контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, можно обозначить ряд вопросов, на которые следует обратить внимание при формировании и исполнении бюджетов.
По формированию доходной части бюджета:
1. Из года в год прогноз по отдельным источникам доходов предусматривается в равных объемах на каждый год бюджетного цикла, что свидетельствует об условности их прогноза.
2. При рассмотрении проекта бюджета по ряду видов доходов не представляются расчеты (дается пояснение «по сведениям главных администраторов доходов»), что затрудняет их оценку.
3. Работа по сокращению совокупной задолженности по налогам, сборам, санкциям и пеням, является потенциальным резервом увеличения доходов бюджета.
Необходимо провести инвентаризацию имеющейся недоимки по доходным источникам, и реальную к взысканию задолженность включить в источники дохода бюджета.
При этом, по мнению счетной палаты, не включение данных источников является нарушением принципа полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов, установленный ст.32 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
4. Анализ реестра расходных обязательств Тульской области, представленный с проектом бюджета на 2015-2017 годы, показал, что по подавляющему большинству расходных обязательств не указываются соответствующие статьи, пункты, подпункты, абзацы нормативных правовых актов, что не соответствует положениям ст.87 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
При отсутствии ссылок на нормативные правовые акты Тульской области, определяющие финансовое обеспечение и порядок расходования средств бюджета области, около половины расходных обязательств области регламентируются только федеральными нормативными правовыми актами.
Уточнение бюджета:
Необходимое условие качественной подготовки изменений в бюджет, особенно сегодня, – это повышение точности прогнозирования показателей, используемых в бюджетных расчетах, их тщательное обсуждение и проработка.
При уточнении бюджета области отмечается частое внесение изменений в бюджетные ассигнования – то увеличивают, при последующем уточнении уменьшают, что свидетельствует о проблемах с планированием.
В сегодняшних условиях было бы целесообразно дополнительно оценить эффективность запланированных трат внутри госпрограмм, сосредоточив усилия на создании прозрачных и четких механизмов использования бюджетных средств и их оперативном доведении до получателей.
В настоящее время счетной палатой проводится экспертно-аналитическое мероприятие по разработке методов и инструментов мониторинга реализации Госпрограмм, позволяющих повысить качество управленческих решений и скорость их принятия в ходе реализации, что будет способствовать повышению эффективности бюджетных расходов в целом.
Как инструмент планирования бюджетных расходов в настоящее время выбраны государственные программы. Но пока при переходе на программный бюджет не достигнута основная цель - увязка бюджетных ассигнований с конкретными достижимыми показателями и мероприятиями.
По результатам экспертизы государственных программ Тульской области (предварительный контроль) отмечаются системные нарушения и недостатки:
· несоответствие показателей объемов финансирования по периодам и по источникам финансирования, по ГП в целом и по подпрограммам;
· если перечни программных мероприятий должны утверждаться отдельным НПА правительства Тульской области: соответствующие НПА разрабатываются и утверждаются несвоевременно; объемы финансирования в них (в НПА) не соответствуют объемам по ГП;
· отсутствие перечней программных мероприятий (объектов), на реализацию которых предусмотрено финансирование;
· объемы финансирования приводятся в целом по подпрограммам без их распределения по программным мероприятиям (объектам);
· если ГП предусмотрено софинансирование мероприятий из внебюджетных источников, достаточные обоснования заявленных в ГП объемов финансирования отсутствуют;
· пояснительные записки к проектам не содержат обоснований вносимых изменений, финансово-экономические расчеты не представляются;
· в ГП, подпрограммах устанавливаются показатели результативности и эффективности, которые не соответствуют условиям адекватности, объективности, доступности (т. е. однозначно не указывают, каким образом улучшение или, напротив, ухудшение значения показателя отражает ход реализации ГП, не позволяют оценить и отслеживать достижение результатов), непосредственно не зависят от решения основных задач и целей реализации ГП;
· выявляется недостоверность данных о наличии проектно-сметной документации на объекты капитального строительства и стоимости программных мероприятий;
· разработчики (ответственные исполнители) ГП не учитывают замечания, изложенные в заключениях счетной палаты;
· ответственные исполнители при сопровождении ГП (утверждении, изменении) формируют таблицы (приложения) в формате Word – это значительно снижает качество программного документа с большим объемом числовых показателей (допускаются ошибки в расчетах), необходимо составлять приложения в формате электронных таблиц (Excel).
При таком подходе госпрограммы не могут рассматриваться как полноценный и действенный инструмент планирования и исполнения бюджета.
В рамках последующего контроля отмечаются нарушения и недостатки:
· некачественная подготовка сметной документации на ремонт и капитальный ремонт объектов капитального строительства, что влечет риски ненадлежащего исполнения контрактов (изменение условий, некачественное исполнение, несвоевременное исполнение, неисполнение), неэффективного использования бюджетных средств, совершения административных правонарушений;
· некачественная подготовка ведомостей дефектов, на основании которых готовится сметная документация, что влечет некачественное выполнение ремонтных работ, избыточность или недостаточность финансовых ресурсов, предусмотренных на исполнение работ, необходимость корректировки сметной документации и государственного задания, увеличение сроков исполнения работ, несвоевременное утверждение сметной документации;
· несвоевременное утверждение сметной документации и утверждение некачественной сметной документации на работы по капитальному ремонту (ремонту) подтверждает недостоверность данных об плановых объемах субсидий на иные цели, предоставляемых учреждениям;
· принятие для дальнейшего использования при проведении строительных работ проектов и смет, разработчики которых не установлены, влечет риски включения в ГП мероприятий не позволяющих достичь целей ГП, а также риски заключения контрактов на условиях не позволяющих достичь заданный программным мероприятием результат;
· при подготовке к проведению капитального ремонта объектов капитального строительства проекты на выполнение работ не разрабатываются, что увеличивает риски ненадлежащего исполнения контрактов (изменение условий, некачественное исполнение, несвоевременное исполнение, неисполнение), неэффективного использования бюджетных средств, совершения административных правонарушений;
· не обеспечена последовательность при планировании осуществления капитальных вложений в объекты капитального строительства государственной (муниципальной) собственности (подготовленные проекты не финансируются, расходы на их разработку неэффективны – не достигают заданного результата);
· недостаточная подготовка строительных площадок к проведению строительно-монтажных работ (обнаружение на застраиваемых земельных участках неблагоприятных геологических условий, подземных коммуникаций и т. п. после подготовки проектов и заключения контрактов) влечет нарушение сроков исполнения контрактов и сроков реализации мероприятий;
· низкое качество формирования муниципальных программ переселения граждан из аварийного жилья, что обусловлено ненадлежащим изучением, анализом, оформлением первичных документов (дел граждан, технических паспортов аварийных МКД, заключений о признании домов аварийными), влечет возврат средств в бюджет Фонда реформирования ЖКХ в связи с превышением предельного объема финансирования (или риски недостаточности финансовых ресурсов);
· муниципальными программами не устанавливаются показатели результативности реализации, предусмотренные соглашениями о предоставлении субсидий;
· принятие получателями бюджетных обязательств путем заключения муниципальных контрактов на суммы, превышающие доведенные лимиты бюджетных обязательств;
· низкое качество подготовки документации о закупках (технического задания) на выполнение работ по капитальному ремонту: ошибочное указание характеристик оборудования, характеристик ремонтируемых помещений, отсутствие условий о предоставлении гарантий на установленное в ходе ремонта оборудование, отсутствие условий о передаче технической документации на оборудование;
· ненадлежащее проведение экспертизы выполненных работ (подход формальных – заключение оформлено, подписано и размещено, проверки выявляют их недостоверность).
Итог – ненадлежащее исполнение, исполнение не в полном объеме полномочий главного распорядителя бюджетных средств, прежде всего, в части планирования и обоснования бюджетных ассигнований, обеспечения результативности использования бюджетных средств, своевременности изменения лимитов бюджетных обязательств, обеспечения соблюдения получателями межбюджетных субсидий целей и условий их предоставления, утверждения государственных заданий надлежащего качества, внутреннего финансового контроля.
Исполнение бюджета:
Счетной палатой систематически на протяжении многих лет отмечается неравномерность исполнения расходов бюджета в течение года и низкий уровень исполнения отдельными главными распорядителями.
С нарушением положений Инструкции № 000н (не в полном объеме) представили годовую бюджетную отчетность 26 ГРБС за 2014 год.
Анализ годовой бюджетной отчетности главных распорядителей средств бюджета области показал, что не устранили или устранили частично недостатки, отмеченные в заключении счетной палаты по результатам внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета Тульской области за 2013 год 19 ГРБС.
При проведении проверок отмечена практика позднего принятия решений и доведения субсидий, иных межбюджетных трансфертов до бюджетополучателей, не позволяющие им выполнять в срок намеченные мероприятия.
Последствия этого – это остатки бюджетных средств, которые возвращаются в областной, федеральный бюджеты, и потом снова в течение определенного дополнительного периода требуется подтверждение для их возврата, для того чтобы снова начать работу по этим деньгам.
Еще одна проблема – это бюджетные инвестиции, причем не только на стадии исполнения, но и на стадии формирования.
Включение в программу объектов, не обеспеченных утвержденной в установленном порядке проектно-сметной документацией, позднее доведение лимитов бюджетных обязательств и заключение соглашений по представлению субсидий на софинансирование строительства объектов региональной и муниципальной собственности ведет к недостижению заданных программных результатов.
Предложения счетной палаты:
- При подготовке проекта бюджета (проведение его корректировок) включать в расходную часть бюджета только обоснованные расходы, исходить из эффективности и целесообразности каждого мероприятия программы;
- Своевременно принимать меры по осуществлению закупок в рамках исполнения программных мероприятий;
- ГРБС своевременно заключать соглашения о представлении субсидий органам местного самоуправления из регионального бюджета и доводить получателям уведомления о лимитах бюджетных обязательств;
- Обеспечивать связь бюджетных ассигнований с конкретными достижимыми показателями мероприятий программ, путем совершенствования программ.
Все вышеперечисленные факты свидетельствуют о наличии проблем, решив которые, мы могли бы существенно повысить эффективность использования бюджетных средств, уже на стадии подготовки проекта консолидированного бюджета. При этом, хочу обратить внимание, что этот перечень, который я озвучила, не является исчерпывающим.
Необходимо проделать соответствующую работу по анализу эффективности использования бюджетных средств и все вместе получим существенные результаты.
Спасибо за внимание!!!!!
