Барьеры на пути выполнения международных природоохранных конвенций

Барьеры на пути выполнения международных природоохранных конвенций

Активное участие в последние годы Республики Казахстан в международном природоохранном сотрудничестве является составным элементом её новой политики в сфере охраны окружающей среды, а также результатом структурных изменений в управлении данной отраслью. В “Концепции экологической безопасности Республики Казахстан” (1996) оно обозначено как приоритетное направление.

Деятельность в области международных экологических конвенций (как части международного сотрудничества) призвана способствовать имиджу страны как государства, стратегической линией которого является забота об охране окружающей природной среды. За десять лет независимого развития по состоянию на 1 июля 2001 г. Республикой Казахстан ратифицировано 18 международных экологических конвенций (соглашений) и подписано 2 соглашения.

Экологическая тематика интегрируется во все сферы общества, да и Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Казахстан нельзя считать исключительно отраслевым. В процессе взаимодействия интересов ведомств и общества возникают барьеры, препятствующие выполнению обязательств страны, принятых по международным экологическим конвенциям.

Определение барьеров межведомственного сотрудничества при выполнении международных природоохранных конвенций и разработка мер их ликвидации – одна из важнейших задач, связанных с деятельностью в области международных экологических конвенций. Эта тема не получила достаточного освещения и в мировой литературе, ввиду многочисленности возможных вариантов барьеров и причин их образования в каждой отдельно взятой стране.

Опыт работы в этом направлении в Республике Казахстан показывает, что существуют барьеры двоякого рода:

А. Барьеры управления, дезинтеграционные по своей сути, как результат существования ведомственных интересов и

Б. Барьеры общества, интеграционные по своей сути, создаваемые обществом в целом и его секторами (женщины, дети и подростки, местные жители, НПО, местные власти, рабочие и торговые профсоюзы, бизнес и индустрия, научные и технологические сообщества, фермеры).

А. Барьеры управления. По масштабности проявления различаются барьеры управления национального и местного уровней. В свою очередь, Национальный уровень слагают надведомственный и межведомственный уровни второго порядка.

Представление о национальных барьерах управления надведомственного уровня даёт табл. 1.

Таблица 1

Национальные барьеры управления надведомственного уровня в реализации обязательств по выполнению международных экологических конвенций

№	Межведомственный барьер	Длительность преодоления барьера	Пути преодоления межведомственных барьеров
в долго-срочной перс-пективе	в непро-должи-тель-ные сроки (поряд-ка нескольких лет)
Политические барьеры
1	Главенство достижения экономических целей перед целями охраны окружающей среды и здоровья населения при интенсивном использовании природных ресурсов1.	+		Изменение приоритетов в политике государства через рассмотрение проблем охраны окружающей среды как залога устойчивого развития экономики. Интеграция природоохранных мер в сектора экономики.
Экономические барьеры
2	Осторожность, проявляемая по отношению к внедрению механизмов экономического управления природоохранной деятельностью со стороны Правительства, из-за опасений возможных значительных бюджетных затрат	+		Внедрение механизмов экономического стимулирования сокращения выбросов загрязняющих веществ предприятиями.
3	Нецеленаправленное использование фондов, предназначенных на нужды охраны окружающей среды		+	Ужесточение контроля над использованием фондов.
4	Недостаточное (или отсутствие) финансирования секторов экономики, имеющих отношение к природоохранным мероприятиям и охране здоровья населения	+		Финансирование работ на природоохранные мероприятия
Законодательные барьеры
5	Несоответствие или неполное соответствие законодательства РК международному законодательству.		+	Приведение национального законодательства в соответствие с международным в части ратифицированных конвенций.
6	Отсутствие национальных и международных механизмов и мер законодательного принуждения к выполнению обязательств, принятых по международным экологическим конвенциям.		+	1. Принятие ЮНЕП международных документов: 1.1. Методы улучшения соблюдения многосторонних соглашений в сфере окружающей среды. 1.2. Эффективные методы принуждения к соблюдению законов в сфере окружающей среды на национальном уровне, Международное сотрудничество и согласованность действий в борьбе с нарушениями многосторонних соглашений в сфере окружающей среды. 2. Постановление Правительства о признании этих документов как имеющих обязательную юридическую силу в Республике Казахстан.
7	Утеря министерствами контроля над хозяйствующими субъектами, в связи с передачей предприятий в частную собственность		+	Усиление надведомственного контроля.
8	Отсутствие всеобщей концепции необходимости и полезности для РК присоединения, ратификации, реализации, соблюдения и выполнения обязательств по принятым международным экологическим конвенциям, и единого координирующего органа, обладающего реальными полномочиями в различных секторах экономики, на уровне Правительства РК		+	1. Разработка Концепции. 2. Создание единого координирующего органа по международным экологическим конвенциям при Правительстве.

Национальные барьеры управления межведомственного уровня (табл. 2) более разнообразны по проявлению.

Таблица 2

Национальные барьеры управления межведомственного уровня в реализации обязательств по выполнению международных экологических конвенций

№	Межведомственный барьер	Длительность преодоления барьера	Пути преодоления межведомственных барьеров
в долго-срочной перс-пективе	в непродолжительные сроки
Экономические барьеры
1	Отсутствие или недоступность прогнозных данных по развитию экономики и отсутствие согласованных конкретных экономических расчётов		+	Развитие гласности.
2	Отсутствие экономического стимулирования “более чистых технологий”	+		2. Формирование в обществе убеждения, что приоритетом развития страны является внедрение экономического стимулирования “более чистых технологий”
Законодательные барьеры
3	Пробуксовка механизмов судебной системы при рассмотрении природоохранных исков		+	1. Улучшение механизма судебных исков при рассмотрении природоохранных дел. 2. Профилактика экологических правонарушений. 3. Обеспечение права гражданам РК на доступ к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды, согласно ратифицированной Орхусской конвенции.
Нормативные барьеры
4	Незаинтересованность секторов экономики в установлении высоких экологических стандартов.	+		Внедрение в практику механизмов, препятствующих снижению экологических стандартов и проникновению экологически опасных технологий.
Управленческие барьеры
5	Проблемы управления окружающей средой (неэффективность, неустойчивость и др.).		+	Совершенствование системы управления охраной окружающей среды и природопользованием её оптимизация
6	Отсутствие у заинтересованных сторон влияния на сектора экономики, определяющие реальное состояние экологической ситуации в стране2.	+		1. Разработка межведомственных программ в рамках конкретного международного экологического соглашения. 2. Создание тематических Рабочих групп (Комиссий и др.), объединённых Единой межведомственной структурой.
Барьеры взаимодействия, кооперации, координации и сотрудничества
7	Недостаточность комплексных совместных межведомственных программ в области охраны окружающей среды.		+	Создание совместных межведомственных программ по охране окружающей среды.
Барьеры сферы науки, образования, просвещения
8	Пробелы в научных знаниях по тематике конкретных международных экологических конвенций3		+	1. Включение в планы работ научно-исследовательских институтов системы Министерства образования и науки РК научной тематики, касающейся международных экологических конвенций. 2. Развитие системы подготовки и усовершенствования специалистов.
9	Отсутствие осведомлённости исполнительных органов о выгодах в результате соблюдения обязательств по международным соглашениям	+		Создание единого информационного банка данных и центра по предоставлению информации для общественности и заинтересованных организаций и регулирующий условия и формы предоставления информации, .на базе МПРООС.
10	Недостаточность информации по конкретным объектам рассмотрения конвенций		+	Повышение уровня осведомлённости участников процесса путём проведения семинаров для представителей всех уровней власти и секторов экономики, выпуска разъяснительной литературы, размещением информационного материала на сайте интернета (включая перевод на государственный язык). Создание информационного общественного центра на базе МПРООС, с доступом общественности. Государственное финансирование и поддержка программы экологического образования через взаимодействие с Министерством образования и науки, Министерством культуры, информации и общественного согласия, высшими и средними учебными заведениями, НПО.

Местные барьеры управления (табл. 3) подлежат дальнейшей корректировке и изучению.

Таблица 3

Местные барьеры управления в реализации обязательств по выполнению

международных экологических конвенций

№	Межведомственный барьер	Длительность преодоления барьера	Пути преодоления межведомственных барьеров
в долго-срочной перс-пективе	в непродолжи-тель- ные сроки
Экономические барьеры
1	Влияние политических пристрастий глав местных администраций на механизм принятия решений в рамках конкретной реализации государственных доктрин в области охраны окружающей среды		+	Повышение уровня экологического образования всех сторон общества – от руководителей национального, областного, районного уровней до исполнителей на местах и общественности.
2	Дистанцированность лиц ведущих переговоры по природоохранным конвенциям на международном уровне и местных властей, от которых зависит выполнение международных природоохранных соглашений		+	Развитие систем общественного участия.
3	Отсутствие утверждённых Планов действий по охране окружающей среды на локальном уровне, финансирование по которым, являясь заботой муниципальных органов, влияет в итоге на реализацию принятых по конвенции обязательств.		+	Создание местных планов действий.

Б. Барьеры общества. В условиях развитой демократии общественность выступает как сила, заинтересованная в выполнении обязательств по международным экологическим конвенциям, ратифицированных страной, тем не менее для успешной деятельности в сфере международных экологических конвенций имеют место и барьеры, воздвигаемые обществом (табл.4).

Таблица 4

Барьеры общества в реализации обязательств по выполнению международных экологических конвенций

№	Барьер общества	Длительность преодоления барьера	Пути преодоления барьера интеграции
в долго-срочной перспективе	в непро-должи-тель-ные сроки
1	Низкая экологическая культура населения, незнание своих прав и возможностей в природоохранном процессе.	+		1. Формирование целостной системы экологической пропаганды, воспитания и информирования общественности. 2. Создание нормативно-правовой базы экологического образования и воспитания. 3. Разработка механизма и процедур свободного доступа и распространения среди различных групп населения достоверной информации об экологической ситуации и осуществляемой экологической политике, об участии общественности в принятии важных решений и возможности доступа к правосудию. 4. Создание центров экологической информации при Министерстве природной ресурсов и охраны окружающей среды РК и его территориальных подразделениях, издание периодической печати и научно-популярной литературы, теле - и радиопередач. 5. Создание единого информационно-пропагандистского пространства в стране, обеспечивающего свободный доступ к экологической информации всех слоёв общества. 6. Создание на базе существующих экологических НПО системы вовлечения населения и продвижения общественных интересов.
2	Слабое взаимодействие между общественностью и органами власти на различных уровнях (местный, национальный, региональный).	+		Демократизация общества: 1. Разработка и внедрение механизма и процедуры взаимодействия общественности с государственными структурами. 2. Организация консультативных органов из представителей общественности для участия в выработке стратегии экологической безопасности. 3. Вовлечение представителей НПО в консультативные и совещательные органы и советы при акиматах, международных организациях и организациях высокого уровня (МФСА, МКУР, ПРООН, ЮНЕП и др.). 4. Участие общественности в принятии хозяйственных решений в форме общественных слушаний и референдумов (местных, региональных, национальных). 5. Предусмотреть в бюджете страны средства для проведения общественной экспертизы крупных, значимых эколого-экономических решений по инициативе государственных органов.
3	Недостаточное соблюдение принципа открытости и доступности экологической информации.			Пересмотр порядка засекречивания информации; установления круга должностных лиц, имеющих право на это; порядка обращения с такой информацией; порядка её рассекречивания.
4	Отсутствие в НПО достаточного опыта международного сотрудничества в природоохранной сфере.		+	1. Участие в международных встречах. 2. Поддержка НПО правительственными организациями.

Знание барьеров и путей их преодоления в выполнении обязательств, принятых по международным экологическим конвенциям, будет способствовать успешному их выполнению Республикой Казахстан.