, заместитель руководителя Лабинского межрайонного следственного отдела следственного управления Следственного комитета при прокуратуре РФ по Краснодарскому краю, младший советник юстиции
, преподаватель кафедры государственной политики и государственного управления Кубанского государственного университета
О РОЛИ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ
В ОБЕСПЕЧЕНИИ ПРАВА ГРАЖДАН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ИЗБИРАТЬ И БЫТЬ ИЗБРАННЫМИ В ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В современных демократических государствах выборы, являясь неотъемлемым элементом общественно-политической жизни, представляют собой основную форму волеизъявления населения, то есть форму реализации одного из фундаментальных конституционных принципов – народного суверенитета (ст. 3 Конституции РФ[[1]]). В ч. 3 ст. 3 Конституции РФ свободные выборы определяются как высшее непосредственное выражение власти народа. Тем самым устанавливается наивысший авторитет результатов свободных выборов. Всеобщая декларация прав человека (п. 3 ст. 21) гласит: «Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования». Международный пакт о гражданских и политических правах (ст. 25) провозглашает для каждого гражданина право «голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, проводимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей»[[2]]. Обязательность демократических принципов избирательного права для всех выборов, проводимых в Российской Федерации (федеральных, субъектов Федерации, местных), установлена Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»[[3]]. В ч. 1 ст. 3 указанного Закона определено, что гражданин Российской Федерации участвует в выборах на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Именно участие в выборах позволяет избирателям осуществлять контроль за формированием и деятельностью органов государственной власти и органов местного самоуправления. Кроме того, выборы представляют собой дозволенную, узаконенную форму политической борьбы, которая в процессе ее реализации не должна выходить за рамки, установленные действующим законодательством.
Нарушение порядка проведения выборов, фальсификация результатов голосования, любые иные искажения избирательного законодательства фактически приводят к невозможности объективно установить волеизъявление электората, а также могут свидетельствовать о переходе к авторитарным методам осуществления власти и подрыве основ конституционного строя Российской Федерации.
Законодательством РФ предусмотрена система организационно-правовых мер по предотвращению указанных неблагоприятных последствий. Особое место среди государственных органов, осуществляющих полномочия по защите избирательных прав граждан, обеспечению законности при проведении выборов, занимает прокуратура РФ как многофункциональный орган правоохраны.
Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»[[4]] определяет в качестве цели ее деятельности обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства (ст. 1 указанного Закона), обосновывая тем самым необходимость пристального внимания органов прокуратуры к такому важному общественно-политическому явлению, как выборы. К задачам, стоящим перед органами прокуратуры в период избирательной кампании, нужно относить надзор за соблюдением требований Конституции РФ, федерального законодательства и законодательства субъекта РФ в сфере избирательного права, своевременное выявление и пресечение нарушений избирательного законодательства со стороны всех участников избирательного процесса и на всех его стадиях.
Законодательством предусмотрены организационные предпосылки реализации указанных задач. Согласно п. 11 ст. 75 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» органы прокуратуры обязаны организовать свою работу (в том числе и в выходные дни) таким образом, чтобы обеспечить своевременное рассмотрение жалоб. На весь период избирательного процесса в органах прокуратуры создаются рабочие группы, имеющие целью выявление и пресечение правонарушений в сфере законодательства о выборах, оперативный анализ и обмен поступающей информацией о состоянии законности, организацию тесного и непрерывного взаимодействия с избирательными комиссиями, органами внутренних дел, органами местного самоуправления.
Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» предусмотрены определенные ограничения участия в избирательном процессе для работников органов прокуратуры. Так, прокурор не может исполнять обязанности члена избирательной комиссии с правом решающего (пп. «е» п.1 ст. 29 указанного Закона) либо совещательного голоса (п. 20 ст. 29), наблюдателем (п. 4 ст. 30). При этом прокуратура обеспечивает добросовестное исполнение членами избирательной комиссии своих обязанностей. Это следует, среди прочего, из нормы п. 18 ст. 29 указанного Закона, закрепляющей усложненный порядок привлечения к уголовной либо административной ответственности членов избирательной комиссии с правом решающего голоса.
Прокуратура РФ выступает гарантом независимости кандидатов в депутаты или на выборную должность. Так, среди гарантий деятельности кандидатов (ст. 41 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации») устанавливается, что зарегистрированный кандидат не может быть привлечен без согласия прокурора (соответственно уровню выборов) к уголовной ответственности, арестован или подвергнут в судебном порядке административному наказанию. При даче согласия на привлечение зарегистрированного кандидата к уголовной ответственности, на его арест прокурор обязан известить об этом избирательную комиссию, зарегистрировавшую кандидата.
Представляется, что наиболее значительной функцией прокурора в области защиты избирательных прав граждан является работа по устранению и предотвращению нарушений законодательства о выборах. В рамках реализации указанной функции работники органов прокуратуры принимают жалобы и обращения граждан, отслеживают сведения и публикации в периодических печатных изданиях, выступления на телевидении и радио о нарушениях избирательных прав, проводят проверки фактов, излагаемых в них, выносят акты прокурорского реагирования, возбуждают уголовные дела и дела об административных правонарушениях в случае подтверждения нарушений законодательства.
Прокуратура осуществляет надзор за соблюдением законодательства, избирательных прав граждан РФ в течение всего избирательного процесса, на всех его стадиях.
К примеру, на стадии назначения выборов в соответствии со ст. 10 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в случае, если уполномоченный на то орган или должностное лицо либо соответствующая избирательная комиссия не назначит в установленный срок выборы или если соответствующая избирательная комиссия отсутствует и не может быть сформирована, прокурором может быть подано заявление о назначении выборов в соответствующий суд общей юрисдикции.
На следующих стадиях избирательного процесса – образовании избирательных округов и избирательных участков, формировании избирательных комиссий, составлении списков избирателей, выдвижении и регистрации кандидатов в депутаты или на выборную должность – прокуратура также осуществляет надзор за соблюдением действующего законодательства.
Так, в период избирательной кампании по выборам главы Курганинского района Краснодарского края в прокуратуру района поступило заявление от граждан о грубом нарушении избирательных прав граждан. Проверкой указанного заявления было установлено, что несколько адресов домовладений избирателей не были включены ни в один из образованных в районе избирательных участков. Прокурором района было внесено представление в адрес исполняющего обязанности главы района и председателя территориальной избирательной комиссии об устранении выявленных нарушений. Ошибки при установлении границ избирательных участков были своевременно исправлены путем внесения дополнений в ранее принятое постановление главы Курганинского района «Об образовании избирательных участков».
Соблюдение требований закона в ходе предвыборной агитации всегда требует повышенного внимания со стороны работников прокуратуры, поскольку зачастую именно на этой стадии избирательного процесса происходит определение избирателем наиболее привлекательной кандидатуры и от нее во многом зависят итоги выборов. Кроме того, законодательством предусмотрено достаточно большое число форм проведения предвыборной агитации, в связи с чем объем подлежащих проверке материалов чрезвычайно увеличивается.
В ходе предвыборной агитации необходимо, с одной стороны, избежать необоснованных ограничений провозглашенной в ст. 29 Конституции РФ свободы массовой информации, под которой понимается «поиск, получение, производство и распространение массовой информации, учреждение средств массовой информации, владение, пользование и распоряжение ими, изготовление, приобретение, хранение и эксплуатация технических устройств и оборудования, сырья и материалов, предназначенных для производства и распространения продукции средств массовой информации»[[5]].
С другой стороны, чрезвычайно важно выявить и предотвратить злоупотребления этой свободой, а именно, проведение предвыборной агитации, содержащей призывы к насильственному захвату власти, изменению конституционного строя и нарушению целостности РФ, направленной на пропаганду войны, возбуждающей социальную, расовую, национальную, религиозную ненависть и вражду (ст. 56 Закона).
Кодексом об административных правонарушениях[[6]] предусмотрено 10 составов административных правонарушений, связанных с предвыборной агитацией, что подтверждает общественную значимость предвыборной агитации и особое внимание к ней законодательных и правоохранительных органов. Согласно п. 28 ст. 10 Закона РФ «О милиции»[[7]] обязанность по пресечению незаконной предвыборной агитации возложена на органы внутренних дел, при этом органы прокуратуры, осуществляя надзор за правильностью и обоснованностью принимаемых решений, вправе самостоятельно пресекать нарушения законодательства о предвыборной агитации.
Так, проверкой заявления гражданина о злоупотреблении должностным положением в период избирательной кампании было установлено, что во время проведения расширенного Пленума Курганинского филиала Краснодарской краевой общественной организации ветеранов войны, труда, вооруженных сил и правоохранительных органов с участием 150 активистов, нарушая пп. «б» п. 7 ст. 48 Закона, предвыборная агитация в пользу одного из кандидатов на должность главы Курганинского района и против другого кандидата проводилась муниципальным служащим – заместителем главы района, с использованием преимуществ должностного положения. Прокурором по результатам проверки было внесено представление об устранении выявленных нарушений.
На практике часто совершаются действия, содержащие состав административного правонарушения, закрепленного в ст. 5.12 КоАП РФ «Изготовление или распространение агитационных материалов с нарушением требований закона»: распространяются листовки, газеты, и прочие агитационные материалы, не содержащие установленной законом информации об их тираже и дате выпуска, о наименовании и юридическом адресе организаций либо о фамилии, имени, отчестве, месте жительства лиц, изготовивших и заказавших изготовление этих агитационных материалов, а также без предварительной оплаты за счет средств соответствующего избирательного фонда, без предоставления их экземпляра в избирательную комиссию.
Работники прокуратуры осуществляют надзор за соблюдением действующего законодательства также на стадиях голосования, подсчета голосов избирателей и определения результатов выборов. Основная цель деятельности прокуратуры на указанном этапе избирательного процесса – обеспечение свободного волеизъявления избирателей и объективного подведения итогов выборов.
Особое место занимают полномочия органов прокуратуры в ходе судебной защиты избирательных прав граждан. Согласно п. 2 ст. 151 УПК РФ[[8]] следователями прокуратуры осуществляется расследование преступлений, связанных с воспрепятствованием осуществлению избирательных прав граждан или работе избирательных комиссий (ст. 141 УК РФ), нарушением порядка финансирования избирательной кампании кандидата, избирательного объединения, избирательного блока (ст. 141.1 УК РФ), фальсификацией избирательных документов (ст. 142 УК РФ) либо итогов голосования (ст. 141.1 УК РФ)[[9]]. Указанные преступления обладают повышенной общественной опасностью, поскольку посягают на конституционные права граждан РФ.
Кроме участия в уголовном судопроизводстве прокурор уполномочен оспаривать решения или действия субъектов избирательного процесса в порядке гражданского судопроизводства.
Согласно ст. 259 ГПК РФ прокурор, считающий, что решениями или действиями (бездействием) органа государственной власти, органа местного самоуправления, общественных объединений, избирательной комиссии, должностного лица нарушаются избирательные права граждан Российской Федерации, вправе обратиться с заявлением в суд, который, установив обоснованность заявления и признав оспариваемые решения или действия (бездействие) незаконным, восстанавливает нарушенные избирательные права в полном объеме[[10]].
Итак, формируя представление о роли органов прокуратуры в обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, авторы приходят к выводу, что полномочия органов прокуратуры в указанной области достаточно обширны. Объем данных полномочий определяется, с одной стороны, сущностью прокурорского надзора, который охватывает практически всю сферу правового регулирования в Российской Федерации (законность при исполнении действующего законодательства Российской Федерации, субъектов РФ, органов местного самоуправления), и с другой стороны, особой важностью общественных отношений, регламентируемых избирательным правом.
[1] Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 1993. 25 декабря.
[2] О гражданских и политических правах: Международный пакт от 16 декабря 1966 г. // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1994. № 12.
[3] Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 12 июня 2002 г. // Собрание законодательства РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.
[4] О прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон № 000-1 от 17 января 1992 г. (в редакции от 01.01.2001 г.) // Собрание законодательства РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.
[5] О средствах массовой информации: Закон РФ от 27 декабря 1991 г. № 000-1 // Собрание законодательства РФ. 2003. № 50. Ст. 4855.
[6] Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: Федеральный закон № 195-ФЗ от 30 декабря 2001 г. // Собрание законодательства РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.
[7] О милиции: Закон РФ г. // Собрание законодательства РФ. 2003. № 50. Ст. 4847.
[8] Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 18 декабря 2001 г. // Собрание законодательства РФ. 2001. № 52 (1 ч.). Ст. 4921.
[9] Уголовный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 13 июня 1996 г. // Собрание законодательства РФ. 1996. № 25. Ст. 2954.
[10] Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. // Собрание законодательства РФ. 2002. № 46. Ст. 4532.
