Замена «МИ» на «ПО» или кое-что о ЗоПе

ЗАМЕНА «МИ» на «ПО»

или КОЕ-ЧТО о ЗоПе

А вы, друзья, как ни садитесь,

Всё в музыканты не годитесь.

. «Квартет»

В начале августа президент РФ Д. Медведев инициировал всенародное обсуждение проекта федерального закона «О полиции». Ключевым инструментом обсуждения стал один из излюбленных президентских высокотехнологичных инструментов – Интернет[1]. За прошедшие с момента начала обсуждения полтора месяца по этому адресу в сети Интернет уже пришло около 40 000 замечаний и предложений. Между тем, у граждан есть ещё три недели (до 15 сентября 2010 года), чтобы высказаться по поводу этого материала, потенциально способного иметь значительное влияние на жизнь в нашей стране.

Выскажусь и я, правда, пока – во внеформатном виде (то есть – не по указанному всем адресу, а отправляя по собственному списку людей, которых считаю экспертами, и через рассылку «Лаборатории исследований и социально-правового анализа» (ЛИСА)).

Итак, предлагаю пройтись по тексту законопроекта, а затем, на основе обобщения обративших на себя внимание его элементов и осмысления общей картинки, попытаться сделать кое-какие выводы.

Не могу сказать, что в предлагаемом тексте нет хороших положений. Мне, например, особенно понравилась норма части 8 статьи 9 («Обеспечение общественного доверия и поддержки граждан»):

«Мнение граждан о деятельности полиции является одним из основных критериев официальной оценки ее работы».

При корректно проводимых социологических исследованиях такой критерий и в самом деле является ключевым.

Считаю важным и само появление статьи 52 «Об общественном контроле деятельности полиции». Правда, содержание его оставляет желать лучшего. Но более детально к рассмотрению этой статьи подойду позже, в своё время.

А теперь взглянем на негативные моменты. Их вполне достаточно, поэтому будем их нумеровать.

1. Пункты 23-25 части 1 статьи 12:

«Статья 12. Обязанности полиции

1. На полицию возлагаются следующие обязанности:

…23) осуществлять контроль за соблюдением частными детективными и охранными организациями, образовательными учреждениями, осуществляющими профессиональную подготовку и повышение квалификации частных детективов и работников частных охранных организаций, требований и условий, установленных законодательством Российской Федерации;

24) охранять на договорной основе имущество граждан и организаций, а также объекты, подлежащие обязательной охране полицией в соответствии с перечнем, утверждаемым Правительством Российской Федерации;

25) осуществлять в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации, инспектирование подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами и подразделений ведомственной охраны».

Согласитесь, готовить специалистов по охране (пункт 23) и проверять качество такой готовности (пункт 25) – это правомерное занятие для органов правопорядка, а вот самим охранять (первая половина пункта 24 – «на договорной основе имущество граждан и организаций») – означает вступать в очевидный конфликт коммерческих интересов с другими юридическими лицами, претендующими на осуществление охраны «имущества граждан и организаций» и с функцией контроля за охранной деятельностью.

2. Пункты 1 и 2 статьи 13:

«Статья 13. Права полиции

1. Полиция при выполнении возложенных на нее обязанностей имеет право:

1) требовать от граждан и должностных лиц прекращения противоправных действий, а равно действий, препятствующих осуществлению законной деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти, депутатов представительных органов муниципальных образований, членов избирательных комиссий, комиссий референдума, общественных объединений;

2) проверять документы, удостоверяющие личность граждан, если имеются достаточные основания* подозревать их в совершении преступления или полагать, что они находятся в розыске, либо если имеется повод к возбуждению в отношении их дела об административном правонарушении, а равно если имеются достаточные основания для их задержания в случаях, предусмотренных федеральным законом; проверять у граждан, общественных объединений и организаций разрешения (лицензии) на совершение определенных действий или на осуществление определенной деятельности, контроль за которыми возложен на полицию в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также проверять иные документы;…

…14) применять на срок, не превышающий одного часа, ограничение свободы передвижения граждан и в других общественных местах для проверки документов, удостоверяющих личность, получения объяснений на месте, решения вопроса о возможности и необходимости применения к гражданам предусмотренных законодательством Российской Федерации мер принуждения, а также для реализации других прав, предоставленных полиции федеральным законом…».

Вытащим на свет божий «дьяволят», кроющихся в деталях.

К пункту 1: почему перечисленные права не являются одновременно и обязанностями (т. е. отсутствуют и в статье 12 («Обязанности полиции») и в статье 27 («Основные обязанности сотрудника полиции»)? В связи с этим в моей памяти живо возникает лицо попивающего «горькую» в свободное от работы время майора милиции, браво отстаивавшего прямые и вопиющие нарушения закона о выборах в самый их день, 11 октября 2009 года в Москве на участке № 000[2]. Видимо, он именно так посчитал возможным использовать своё право.

К пункту 2 сразу несколько вопросов:

1) Где и как в данном законе определён «принцип достаточности»? Из чего следует, что необходимость и достаточность будет определяться представителями органов полиции «на глазок», самостоятельно и субъективно.

2) О субъективизме в подходе свидетельствуют и другие оценки: «достаточные основания полагать» и «имеется повод». Ещё со времён изучения работ одного из классиков марксизма-ленинизма помню сочетание пары «причина и повод» и, полагаю, что могу отличить одно от другого. А вот доступно ли это рядовому милиционеру – большой вопрос. Нашим «правоохранителям» дай только повод…

3) из текста пункта следует, что «а также проверять иные документы» полиция вправе во всякое время и по любому поводу, поскольку это обстоятельство никак дополнительно не обусловлено. Данный, недопустимо расширительный взгляд на права полиции делает её всепроникающим и «всё могущим» органом.

Пункт 14 (о возможности на час задержать кого угодно и где угодно) вообще выглядит настолько вопиющим, что, без дополнительных и подробных объяснений, даже в комментариях не нуждается. Однако концептуального взгляда нам не представлено.

Если в ФЗ «О милиции» (пункт 2 статьи 11) установлено[3], что милиция вправе:

«2) проверять документы, удостоверяющие личность, у граждан, если имеются достаточные основания подозревать их в совершении преступления или полагать, что они находятся в розыске, либо имеется повод к возбуждению в отношении их дела об административном правонарушении;

осуществлять в порядке, установленном в соответствии с законодательством об административных правонарушениях, личный досмотр граждан, досмотр находящихся при них вещей при наличии достаточных данных полагать, что граждане имеют при себе оружие, боеприпасы, взрывчатые вещества, взрывные устройства, наркотические средства или психотропные вещества;

проверять у физических и юридических лиц разрешения (лицензии) на совершение определенных действий или занятие определенной деятельностью, контроль за которыми возложен на милицию в соответствии с законодательством Российской Федерации» –

(тоже – не «свет в окне, но всё же), то нынешний вариант в этой части невероятно шире, что не может не тревожить.

Данная ситуация – прямое следствие попытки со стороны «законодателя» описать возможные действия всех типов подразделений, входящих по его замыслу в состав полиции. Расширение спектра служб приводит и к неправомерному расширению полицейских полномочий. Теперь, в соответствии с положением пункта 35 статьи 12 (об обязанности «осуществления контроля за соблюдением гражданами и должностными лицами установленных правил регистрационного учёта граждан» РФ и иностранных граждан) полиция уже «на полном основании» будет обыскивать всех встречных, в которых можно заподозрить приезжего. Любимое занятие для «кормления»!

Пункт 2 части 3 статьи 28 предоставляет право сотруднику полиции:

«2) проверять у граждан и должностных лиц документы, удостоверяющие их личность и (или) подтверждающие их полномочия;…».

Все выше перечисленные положения в совокупности, при их наличии и действии в законе, позволят вполне обоснованно называть нашу страну «полицейским государством». На том – спасибо.

3. Статья 14 («Задержание») выглядит неуместной детализацией положений Кодекса об административных правонарушениях.

4. Пункт 2 части 1 статьи 22:

«Статья 22. Запреты на применение специальных средств и ограничения их применения

1. Запрещается применять специальные средства:

…2) при пресечении несанкционированных собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований ненасильственного характера, которые не нарушают общественный порядок, работу транспорта, средств связи и организаций».

Само по себе слово «несанкционированных» в приложении к перечисленным далее мероприятиям является прямым нарушением горячо любимой и находящейся у всех на слуху статьи 31 Конституции РФ, где ничего не говорится о необходимости санкций на проведение перечисленных мероприятий, а сказано:

«Граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование».

Как видно из цитаты, ничего о санкциях в статье не говорится. Так что имеется достаточное основание (действительно – достаточное, на основании ясно изложенного конкретного положения Конституции страны!) сказать, должно быть вообще запрещено пресекать «мирные собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование», неважно, санкционированы они кем-либо или же нет.

5. Интересен текст пункта 1 части 2 статьи 22:

«2. Применение сотрудником полиции специальных средств должно осуществляться с учетом следующих ограничений:

1) запрещается наносить человеку удары палкой резиновой по голове, шее и ключичной области, животу, половым органам, в область проекции сердца, а также многократно наносить удары в одно и то же место;

2) не допускается применение наручников, а также подручных средств связывания, заведомо влекущее телесные повреждения».

По пункту первому вопрос: означает ли сказанное, что ударить человека пару раз по пяткам, коленной чашечке, ахиллову сухожилию, печени или почкам – вполне допустимо?

По пункту второму – вопрос другой: никаких подручных средств в перечне спецсредств не названо, следовательно, само их применение противозаконно. Если же законодатель считает, что такие средства допустимы, то и в пункте 1 тоже неплохо бы сказать, что, помимо «дубинки резиновой», нельзя для перечисленных частей тела использовать, например, бейсбольную биту: тоже, ведь, палка, «только в профиль»… И, кстати, если способ связывания заведомо не влечёт телесные повреждения, но повлёк, то вроде как можно? Дескать, кто ж знал?

6. Далее хочу сопоставить два положения – пункта 6 части 1 статьи 27 и пункта 10 части 1 статьи 28 законопроекта:

«Статья 27. Основные обязанности сотрудника полиции

1. Сотрудник полиции обязан:

6) поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего выполнения служебных обязанностей;…».

«Статья 28. Основные права сотрудника полиции

1. Сотрудник полиции имеет право:

10) на должностной рост;…».

Из сопоставления возникает вопрос: почему из обязанности всего лишь поддерживать (а не повышать!) необходимый (а не достаточный!) уровень квалификации следует право сотрудника на должностной рост? Полагаю, что сотрудник обязать «неуклонно повышать уровень своей компетентности» – с тем, чтобы обеспечивать её необходимость и достаточность для выполнения функций и полномочий.

7. Многие положения обязанностей полиции и сотрудника полиции дублируются, что вызывает вопросы о необходимости таких повторов. Однако есть и исключения. Например, если полиция в целом обязана:

«защищать от преступных и иных противоправных посягательств жизнь, здоровье, права и свободы, а также имущество граждан» (пункт 1 части 1 статьи 12), то на конкретного сотрудника полиции данное обязательство почему-то не распространяется, т. е. обязанности этой просто нет в перечне основных обязанностей сотрудника полиции (статья 27).

8. Статья 26. Специальные звания полиции.

Насколько известно, в системе Госнаркоконтроля уже существуют специальные звания, аналогичные предлагаемым (например, «лейтенант полиции»). Непонятно, как будет согласовано данное сочетание одинаковых званий в разных государственных силовых структурах?

9. В статье 30 «Запреты, связанные со службой в полиции», часть 1, пункт 11 указано:

«1. Сотруднику полиции в связи с прохождением службы в полиции запрещается:

…11) допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов и их руководителей, а также решений федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, если это не входит в его служебные обязанности».

Считаю данную норму неправомерной. Запрет может (и должен) существовать на решения непосредственного начальства и, наверное, вертикали системы управления внутренними делами (руководителя, вышестоящего органа). Но если на законодательном уровне устанавливается подобный всеобщий запрет на высказывания в отношении того, что происходит в системе госуправления в целом, то стоит ли удивляться, что система органов управления поражена тяжелейшим вирусом «круговой поруки»?

И интересно, в чьи это обязанности в системе органов внутренних дел входит публичное высказывание оценки в отношении государственных органов? Кажется, только у главы МВД? Тогда – знаем мы эти оценки…

10. Зато в статье 30 («Запреты, связанные со службой в полиции») отсутствует такой, значимый и чрезвычайно актуальный для нашего времени запрет, как запрет на препятствование осуществлению профессиональной деятельности журналистов и иных представителей СМИ и средств массовой коммуникации, не нарушающих закон.

Нет в положениях данной статьи и нормы, запрещающей препятствовать в осуществлении контроля (в том числе – общественного) за деятельностью органов и сотрудников полиции.

Более того, уверен, что нарушение любого из двух названных запретов должно являться прямым основанием для увольнения со службы в полиции (статья 42). Чего в данном тексте, естественно, нет.

11. Теперь дошла очередь и до общественного контроля. Статья 52, часть 4:

«4. Общественные советы, образуемые при федеральном органе исполнительной власти в сфере внутренних дел и при территориальных органах, входящих в его систему, осуществляют контроль деятельности полиции в порядке, определяемом руководителем федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел.».

Если порядок деятельности общественного совета по контролю за органом власти определяет сам руководитель органа власти, то это – не контроль, а ширма, которую по недоразумению или злому умыслу назвали контролем. Порядок деятельности, критерии, по которым оценивается деятельность органа власти, во избежание профанации, должны определяться тем или иным советом самостоятельно.

12. Глава 10 законопроекта («Контроль и надзор за деятельностью полиции»), статьи 51-54 в целом написаны очень слабо, государственный контроль просто списан из закона «О милиции», т. е. это означает, что в этой части ничего принципиально менять не нужно. Однако дефицит общественного контроля столь велик, а качество государственного контроля за деятельностью «правоохранителей» настолько низко, насколько сильно и недоверие граждан к нынешней милиции.

13. Наконец, последнее из мелких и конкретных замечаний к тексту. Статья 56, часть 2.

«2. Сотрудники милиции с их письменного согласия остаются на службе в полиции на соответствующих должностях».

Ну, вот, собственно, и наступила полная ясность о сути реформы. Если все, кто был в рядах милиции тихо и мирно пересядут в свои кресла – под другими табличками с одним изменённым словом (вместо милиция – полиция), то всё написанное – никому не нужная «лабуда». Опыт успешно и в кратчайшие исторические сроки справившейся с коррупцией в рядах правоохранителей Грузии показывает, что именно этого делать ни в коем случае не следует.

Теперь – ряд более системных замечаний – со своей собственной нумерацией.

1) Одна из первых мыслей, появляющихся в ходе прочтения материала и по его итогам: Президент зачем-то запустил в широкое публичное обсуждение достаточно сырой материал. Такой ход характерен для первичного уровня восприятия права, как всеобщего регулятора. Знакомое заблуждение. Хорошо известно, что нормы права нужны и востребованы в случае, если радикально меняется строй или система управления, либо там, где достигнут некий, достаточно серьёзный уровень общественного согласия по вопросу о готовности выполнять новые нормы.

Строй, насколько я понимаю, у нас в стране ни в малейшей степени не меняется.

Об уровне общественного согласия говорит уровень общественного правосознания. Нынешний правовой нигилизм в обществе и в самих органах власти зашкаливает. В этой ситуации абсолютно невозможно добиваться изменений в обществе подобным способом, т. е. принятием ещё одной невыполняемой нормы. Наиболее очевидным результатом будет ма-а-аленькое изменение в сознании граждан: они представителей правоохранительных органов вместо «ментов» будут именовать «полицаями». Такая, практически уже неизбежная, замена мне не кажется приятной для носителей новых званий.

2) Структура органов полиции напрочь отсутствует, что довольно странно; правда, в статье 2 имеется перечисление направлений деятельности полиции, однако в ней, во-первых, (как было указано ранее) есть внутренне конфликтное пересечение функций охраны и контроля за охранной деятельностью, а во-вторых, что интересует лично меня, отсутствует значительная специализация деятельности, связанная с работой с несовершеннолетними и защитой их прав, заметно отличающихся от прав взрослых.

3) Проект данного закона направлен на регулирование лишь небольшой области деятельности органов охраны правопорядка. Было бы более разумным хотя бы принять закон «Об органах правопорядка». Впрочем, и его недостаточно. В дополнениях и изменениях нуждается целый ряд положений Уголовного кодекса РФ (например, введение за коррупционные преступления санкции в виде конфискации имущества), необходимо более чёткое правовое регулирование норм, определяющих устойчивый социальный и экономический статус сотрудников полиции – при соблюдении ими требований профильного закона.

4) В связи с последним замечанием (об укреплении экономической составляющей и социального статуса сотрудника полиции) возникает безусловно актуальный вопрос о финансово-экономическом обосновании представленного документа, чего также не наблюдается. Без такого обоснования рассматривать всерьёз текст законопроекта сложно: не видно, во что обойдётся гражданам массовая смена формы, табличек, символики, других нормативных правовых актов и т. д.

5) Проект закона не содержит конкретных норм взаимодействия с таким органом защиты прав граждан, как Уполномоченный по правам человека РФ. Будто его и нет вовсе.

6) Сам по себе закон настолько косметичен, что возникает вопрос: а он вообще-то для чего принимается? Чтобы немножко подрихтовать имеющиеся недостатки? Кажется, ситуация в стране совершенно иная. В обществе не просто зреет, а вовсю свирепствует недоверие граждан к т. н. «правоохранительным» органам: примеры – от дальневосточных «народных партизан» до прямого отстрела милиционеров в Дагестане, кажется, вполне красноречивы и наглядны.

7) Общественности не была представлена Концепция закона. Ситуация, на мой взгляд, скандальна. Чем вообще определяется актуальность его принятия? Фокусы с предложением текста законопроекта – при отсутствии внятного концептуального изложения, с убеждением окружающих в том, что это и есть концепция – типичный приём правовой нигилистической современности. Концепция и законопроект – принципиально различные документы, и они должны быть представлены отдельно друг от друга. Причём первоначально – обязательно концепция.

8) Если первому лицу государства хотелось запустить процесс публичного обсуждения, то необходимо обсуждать не это «сырьё». Двухстадийному обсуждению должны подвергнуться:

- Концепция реформирования милиции;

- законопроект, прошедший детальное первичное обсуждение и одобрение во всей системе органов государственной власти.

А то, получается, направили на обсуждение сырой материал. Граждане, давно соскучившиеся по подобного рода обращениям, накидали уже несколько десятков тысяч советов и рекомендаций, внимательная обработка которых займёт работой весь интеллектуальный аппарат МВД не на один год. И либо подавляющее большинство предложений (в том числе, вполне разумных) будет просто проигнорировано (как обычно и происходит), либо на выходе будет что-то совершенно неудобоваримое и противоречивое, что и законом-то назвать будет невозможно.

И, наконец, обобщающее замечание, имеющее отношение не столько к законопроекту, сколько к нынешней ситуации в стране, где правоохранительные органы, подчас, видятся «крайними», виновными во всех бедах общества. В России необходимо менять отношение общества к самому праву, к правоприменению. Но кто должен подавать в этом пример? Граждане? Они, как правило, дезорганизованы и успешно объединяются лишь для преодоления какой-нибудь жёсткой угрозы (стихии или, подчас, со стороны предержащих).

Типичные фразочки типа «власть такая же, какие граждане» – это всего лишь жалкая попытка оправдаться. Власть – изначально организованная конструкция. Однако «мудрое» решение о выстраивании вертикали власти привело органы управления к управленческому же ступору.

Исполнительская дисциплина одновременно уничтожает хоть какие-то ростки инициативы, а полная финансовая несамостоятельность нынешней бюджетно-финансовой конструкции, когда подавляющий объём налоговых и иных поступлений в бюджет уходит на федеральный уровень, делает невозможным оперативное решение каких угодно региональных и, тем более – местных проблем. «Горящая Россия – 2010» – жестокая реальность. Бравые лица на постановочных общероссийских телесценках с видеоконференциями, в ходе которых применяются методы управления из второй половины прошлого века, а участники проводят рабочее время за выслушиванием информации, вполне доступной для восприятия в письменном или электронном виде, утомили, кажется, уже всю страну*.

Тем не менее, чрезвычайные ситуации в стране возникают с поразительной регулярностью – и во всё новых местах. Более того, у меня есть серьёзное опасение, что если картина с качеством государственного управления не изменится в России в ближайшие годы кардинально, хотя бы в течение ближайшего десятилетия, то потом сохранить страну от полной дезинтеграции будет очень сложно.

Ну, и, напоследок – маленькая ложка мёду. Что касается объявленных процедур широкого публичного обсуждения, считаю несомненно отрадным сам факт вынесения проекта правовой нормы на такое обсуждение. Подобный прецедент, возможно, является сигналом о возможности изменений – от нынешнего, крайне тревожного положения к хотя бы некоторым, осмысленным шагам от края пропасти, перед которой сегодня стоит Россия. Правда, в данном случае, ложка эта, как, впрочем, и всегда с мёдом в дёгте, вряд ли поможет…

[1] Текст законопроекта расположен по адресу: http://www. zakonoproekt2010.ru/.

* Здесь и далее в тексте законопроекта выделено мной – Н. Х.

[2] Подробному изложению противоправных действий сотрудников участковой избирательной комиссии № 000 в день выборов посвящена статья «День выборов. Победные будни «ЕР»:

[3] http://www. consultant. ru/popular/militia/39_3.html#p234.

* Новый Лесной кодекс РФ, действующий с 2007 года, вполне обоснованно можно назвать антилесным. Государство в управлении лесами было неэффективным. Однако, передача управления лесным хозяйством коммерсантам, в условиях «эпохи правового нигилизма», означало неизбежное разграбление одного из важнейших народных ресурсов и уничтожение служб охраны лесного фонда. Что и произошло.