ОСНОВНЫЕ ПРИОРИТЕТЫ И ПРИНЦИПЫ ПРОГРАММЫ
НЕОТЛОЖНЫХ МЕР ПО СОЗДАНИЮ
ОТХОДОПЕРЕРАБАТЫВАЮЩЕЙ ИНДУСТРИИ В СТРАНЕ
НА 2012 – 2018 гг.
«Национальный Союз предприятий,
занятых в сфере обращения с отходами»
Москва 2011
1. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ПРОГРАММЫ
1.1. Характеристика проблемы, на решение которой направлена
Программа.
Программа неотложных мер по созданию отходоперерабатывающей индустрии в стране на 2012-2018 г. г (далее – Программа), разработана на основе:
1. Поручения Президента Российской Федерации, по итогам состоявшегося 27 мая 2010 г. заседания Президиума государственного совета, Правительству российской Федерации совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о предоставлении:
а) предложений по совершенствованию разграничения полномочий в области обращения с отходами между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, по наделению их полномочиями в области ликвидации накопленного экологического ущерба, а также по созданию механизмов экономического стимулирования хозяйствующих субъектов и финансированию ликвидации накопленного экологического ущерба;
б) предложений по подготовке долгосрочных целевых инвестиционных программ обращения с твердыми бытовыми и промышленными отходами, по реализации пилотных проектов переработки отходов в субъектах Российской Федерации, где проблема утилизации отходов стоит наиболее остро, прежде всего, в Москве и Московской области.
2. Результатов совещания 3 марта 2011 г. «О комплексе мер по улучшению экологической обстановки в России», проведенного Председателем Правительства РФ .
Постановка проблемы. Темпы роста образования опасных отходов достигают 15-16% в год, тем самым значительно опережая темпы роста ВПП. Доля инвестиций на строительство предприятий по обезвреживанию и переработке не превышают 4% от общего объема, выделяемого на природоохранные мероприятия. При этом основная часть средств идет на строительство объектов захоронения отходов.
В сложившихся условиях приоритетным вариантом обеспечения экологической безопасности населения России является интенсивное развитие технической базы отходоперерабатывающей промышленности и создание комплексных предприятий по переработке отходов.
Поэтому основное направление Программы – успешное развитие индустриальной базы переработки отходов, сокращения объемов их полигонного захоронения.
Прогнозная оценка объемов образования отходов производства и потребления на 2018 г.
В 2009 г. по данным Ростехнадзора, на территории Российской Федерации образовалось 3505.0 млн. т. отходов производства и потребления, что на 312.7 млн. т меньше, чем в 2008 г. При этом уменьшилось количество образовавшихся отходов производства I, II, V классов опасности.
На начало 2009г было накоплено 30591.0 млн. т отходов, использовано в течение года 1640.4 млн. т, обезврежено 20.9 млн. т. Передано субъектам хозяйственной и иной деятельности другим организациям 139.4 млн. т, из них для использования – 85.1 млн. т, обезвреживания – 3.6 млн. т, хранения – 30.8 млн. т, захоронения – 19.9 млн. т.
Из образовавшихся в 2009г. отходов использовано и обезврежено 47.4% или на 3.1% меньше, чем в 2008г., что обусловлено снижением использования отходов V класса опасности с 50.5% до 46.3%.
Предприятиями в 2009г. размещено на собственных объектах размещения отходов 2334.1 млн. т отходов, из них для хранения – 1650.6 млн. т, захоронения – 683.5 млн. т. Значительная доля образующихся отходов (96%) составляют отходы V класса опасности, доля отходов IV класса опасности – 3.7%, I – III классов опасности – 0.3 %. Наибольшее количество отходов образовалось при добыче угля и горючих сланцев, нерудных полезных ископаемых, отходов добывающей промышленности, металлургических шлаков, минеральных шлаков.
Характеризуется быстрым ростом образования отходов коммунальный сектор, что связано, в первую очередь, с активным использованием упаковки и упаковочных материалов. На территории России в 2010г. образовалось 300млн. м3, 96 % которых вывезено на полигоны или свалки. Общая площадь занятых отходами земель составляет около 2 тыс. км. Более 0.6 тыс. км занято шлаконакопителями и хвостохранилищами, более 1 тыс. км – отвалами, терриконами, золошлакоотвалами. Площадь под полигонами для захоронения отходов составляет около 6.5 тыс. км, под санкционированными свалками – около 0.35 тыс. км. С помощью математической статистики был выполнен прогноз образования отходов производства и потребления.
Прогнозный объем образования отходов производства и потребления на 2018 г. составил:
- отходы производства – 5005.1 млн. т
- отходы потребления – 360 млн. м3 или 60 млн. т.
Анализ причин возникновения проблемы
В разработанных в России программах, таких как:
- Целевая программа «Отходы»;
- Федеральная целевая программа «Экологическая безопасность России»;
декларировались пути решения проблемы экологической безопасности населения России.
Данные программы не нашли своей реализации по причине использования традиционных методик составления целевых программ с изложением технических мероприятий, их стоимостной оценки, выведение валовых показателей с целью включения их в государственный бюджет. Подходы к разработке программ были ориентированы на централизованное финансирование и государственные субсидии.
В условиях рыночной экономики, основным звеном при разработке любых проектов и программ является финансово-экономический анализ и расчет долговременных экономических последствий реализации намеченных проектов.
Мировой опыт показывает, что одним из направлений решения задачи по реализации программ является введение механизма внедрения «наилучших доступных технологий», системы «ответственности производителей».
Введение системы «ответственности производителей» в странах ЕС имеет значительные последствия и для России, поскольку требования этой системы распространяются на экспортируемую продукцию. Создание механизма, обеспечивающего гармонизированные со странами ЕС правила сбора и переработки продукции после использования на всей территории Российской Федерации, позволит обеспечить соблюдение этих требований, а также использовать право получить дополнительные финансовые ресурсы на организацию переработки экспортируемой в Россию продукции.
Полученные таким образом дополнительные финансовые ресурсы будут способствовать развитию технической базы по переработке отходов до уровня, обеспечивающего соблюдения экологической безопасности населения и системы «ответственности производителей».
Связь проблемы с приоритетами социально-экономического
развития страны.
Решение важнейшей задачи Российской экономики – снижение энерго - и материалоемкости единицы ВВП – неразрывно связано с процессом утилизации отходов в качестве вторичных ресурсов.
В настоящее время обращение с отходами и их утилизация следует рассматривать как самостоятельную отрасль народного хозяйства, находящуюся в тесной взаимосвязи со всеми другими отраслями промышленности.
В то же время нормативно-правовое и технические обеспечение в области обращения с отходами не отвечает новым экономическим условиям, современным представлениям о рациональном использовании сырьевых и материальных ресурсов, не проводится дифференциация в отношении потоков отходов.
В настоящее время российская наука и промышленность не располагает современными технологиями и материально-технической базой вторичной переработки отходов.
Технологическое отставание зачастую приводит к закупкам по импорту устаревшего оборудования и, соответственно, снижению конкурентоспособности российской промышленности.
Программа является базовым документом для развития отходоперерабатывающей отрасли, обеспечивающей экологическую безопасность страны и вовлечение отходов в хозяйственный оборот в качестве сырья, материалов и топливно-энергетических ресурсов.
Целесообразность программного решения проблемы
Обеспечение эффективности создания отходоперерабатывающей индустрии должно осуществляться рядом последовательных этапов и определяется на ближайший, среднесрочный и долгосрочный периоды.
На каждом этапе определяются свои цели и решаются задачи из организационно-технического, правового и финансового обеспечения.
Очевидно, что территориальная система обращения с отходами в целом экологически безопасна только в том случае, когда общий энергетический и материально-сырьевой баланс будет сведен к нулю по всем составляющим подсистемам для всех видов отходов. Однако для обеспечения экологической безопасности территории и учета всех видов отходов необходим, как минимум, еще один балансовый расчет, сводящий потоки исходных ресурсов, потоки товарной продукции и потоки отходов.
Отсюда следует, что комплексное решение наиболее острых проблем развития системы обращения с отходами требует применения программных методов. Программные методы организации создания отходоперерабатывающей промышленности полностью соответствует мировым тенденциям не только по технологическим аспектам, но и по организационно-экономическим аспектам финансирования предприятий санитарной очистки города.
В Программе показано, что решение указанных проблем будет осуществлено комплексно программными методами за счет:
- увеличения производственных мощностей действующих, строящихся и проектируемых объектов по промышленной переработке отходов до максимально возможных, с учетом безусловного обеспечения экологической безопасности окружающих территорий и населения, как способа повышения эффективности использования отведенных земельных участков;
- модернизации действующих объектов санитарной очистки с целью внедрения современного экологически безопасного высокотехнологичного оборудования, высвобождения производственных площадей и создания на них новых производств по переработке отходов;
- строительства новых высокоэффективных предприятий по комплексной переработке отходов.
В настоящее время в России сформировался рынок отходов, который функционирует в соответствии с принципом «минимизация затрат». Это предопределяет увеличение объемов доставляемых на полигоны отходов при низких тарифах. Эти объекты не подготовлены для такой интенсивной эксплуатации ни технически, ни с точки зрения охраны окружающей среды.
Программой предусматриваются такие мероприятия, направленные на переход от принципа «минимизации затрат» к принципу «оптимизации», формирования системы, способствующей эффективному контролю над потоками отходов.
2. ЦЕЛЬ И ЗАДАЧИ ПРОГРАММЫ
Цель программы
Цель данной программы – создание в Российской Федерации отходоперерабатывающей индустрии, основанной на новых нормативно-правовых, организационных и финансово-экономических укладах с использованием наилучших доступных технологий.
Задачи программы
1. Обеспечение финансовой устойчивости отрасли обращения с отходами, определение ответственности за утилизацию отходов производства и потребление.
2. Создание единой системы нормативно-правового и технологического управления отходами на протяжении всего жизненного цикла продукции от проектирования до утилизации, с целью управления качеством отходов как сырья.
3. Стимулирование использования вторичных и возобновляемых ресурсов, обеспечение условий предоставления качественных услуг по утилизации отходов производства и потребления.
4. Создание отрасли по утилизации отходов производства и потребления.
3. СРОКИ И ЭТАПЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПРОГРАММЫ
Реализация Программы будет осуществляться в период с 2012 по 2018 год, с разбивкой на два этапа:
I этап – с 2012 по 2013 гг.
II этап – с 2014 по 2018 гг.
4. ПЕРЕЧЕНЬ МЕРОПРИЯТИЙ ПРОГРАММЫ
К основным мероприятия Программы относятся:
1. Нормативно-правовое и организационно-экономическое обеспечение создания интегрированной и полноценной сети предприятий по обезвреживанию и переработке отходов производства и потребления.
1.1. Перечень необходимых для разработки отраслевых норм и технических регламентов в области обращения с отходами, приведение их в соответствие с международными экологическими стандартами.
1.2. Создание фонда доступных экологических технологий, направленных на повторное использование и переработку отходов в качестве вторичных материальных ресурсов.
1.3. Разработка предложений по ликвидации диспропорции в развитии промышленных методов переработки отходов по регионам России, оценка предельного потенциала существующей инфраструктуры.
1.4. Разработка методики по механизму привлечения средств, полученных за финансовую ответственность производителя, импортера и потребителя за утилизацию отходов производства и потребления, в отходоперерабатывающую отрасль.
1.5. Разработка методики расчета финансовой ответственности производителя, импортера и потребителя за утилизацию отходов производства и потребления.
1.6. Создание государственного кадастра отходов, как систему учета технологического цикла обращения с отходами.
1.7. Разработка системы классификации отходов с учетом требований технологического цикла обращения с отходами, сырьевого и энергетического потенциала.
1.8. Разработка методик по экономическому регулированию обращения с отходами (тарифов, кредитов, субсидий, налоговых ставок, понижающих коэффициентов).
2. Создание интегрированной и полноценной сети предприятий для обезвреживания и переработки отходов из жилого и нежилого фондов с внедрением сырьевого и энергетического рециклингов.
3. Создание интегрированной и полноценной сети предприятий для обезвреживания отходов 1, 2 и 3 классов опасности, отходов ЛПУ, биологических отходов, с внедрением сырьевого и энергетического рециклингов.
4. Развитие достаточных производственных мощностей (оборудования) для утилизации отходов за счет приобретения современной техники.
5. ОБОСНОВАНИЕ ИНСТОЧНИКОВ И ОБЪЕМОВ
ФИНАНСОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРОГРАММЫ
Анализ удельных капитальных затрат на строительство объектов по обезвреживанию и переработке коммунальных отходов как в России, так и за рубежом (Германия, Франция, Япония и т. д.) показал удельные затраты на:
1. Строительство мусоросжигательных заводов – 25 000 ÷ 30 000 руб. на тонну годовой мощности.
2. Строительство МПК – 5 000 ÷ 5 500 руб. на тонну годовой мощности.
3. Строительство полигонов, отвечающих экологическим требованиям – 5 000 ÷ 5 500 руб./м2.
4. Строительство комплексных полигонов (завод + участок складирования) – 15 000 ÷ 20 000 руб. на тонну годовой мощности.
5. Рекультивацию полигонов – 1 800 ÷ 2 200 руб./м2.
6. Строительство производства по обезвреживанию и переработке отходов производств I – II классов опасности – 200 000 ÷ 250 000 руб. на тонну годовой мощности.
7. Строительство производства по обезвреживанию и переработке опасных коммунальных отходов – 120 000 ÷ 150 000 руб. на тонну годовой мощности.
Ориентировочный общий объем финансирования по Программе составил 12920 млрд. руб.
Для обеспечения экологической безопасности государства необходимо, чтобы отношение доли расходов на обезвреживание и переработку отходов к ВВП составляло не менее 5% в год.
На основании укрупненных стоимостных показателей предприятий по переработке отходов был определен ориентировочный объем финансирования Программы.
6. ЦЕЛЕВЫЕ ИНДИКАТОРЫ И ПОКАЗАТЕЛИ ПРОГРАММЫ
1. Объемы образования, утилизации, обезвреживания, обеззараживания и захоронения ежегодно образующихся отходов в абсолютном выражении и отнесенные на единицу валового внутреннего продукта и на душу населения страны.
2. Объемы ранее накопленных отходов.
3. Объемы бытовых отходов, утилизированные и захороненные.
4. Количество объектов размещения отходов производства и потребления по типам объектов, в том числе соответствующие установленным требованиям.
5. Количество бесхозных объектов, в том числе выявленных и ликвидированных.
6. Количество введенных мощностей по сортировке, утилизации, обезвреживанию, обеззараживанию отходов.
7. Количество земель, используемых под захоронение отходов.
8. Количество земель, возвращенных в хозяйственный оборот после рекультивации.
9. Количество ликвидированных объектов, расположенных на территориях запрещенных законодательством для захоронения отходов.
10. Объем инвестиций в строительство объектов по сортировке, утилизации, обезвреживанию, обеззараживанию отходов по видам источников финансирования.
7. СЦЕНАРИЙ ВОЗМОЖНОГО ХОДА РЕАЛИЗАЦИИ
ПРОГРАММЫ
В Программе смоделированы и рассмотрены три варианта возможного хода ее реализации (пессимистический, оптимистический, реалистический).
Пессимистический вариант – предусматривает наихудший сценарий развития событий. Произойдет увеличение прогнозируемых объемов отходов, не будет использован принцип ответственности производителя за утилизацию их продукции в конце жизненного цикла, не будет создан некоммерческий фонд, как аккумулятор средств для привлечения инвестиций и оператор в области обращения с отходами, как координатор предоставления качественных услуг в области обращения с отходами на всей территории Российской Федерации, как следствие данного сценария – дефицит финансирования и увеличение сроков реализации Программы, не обеспечение государством своим гражданам экологической безопасности.
Оптимистический вариант – предусматривает наилучший сценарий развития событий, при котором вводится на законодательном уровне ответственность производителя и импортера за утилизацию произведенной, ввезенной продукции, вводится оператор в области обращения с отходами.
Создается некоммерческий фонд развития для финансирования развития отходоперерабатывающей индустрии в стране, происходит либерализация экономической среды применительно к бизнесу в области обращения с отходами, снижение инвестиционных и предпринимательских рисков, содействие созданию спроса на продукцию, получаемую с применением отходов, в том числе формирование соответствующих государственных и муниципальных заказов.
При данном сценарии, будут привлечены дополнительные финансовые средства, которые существенно расширят масштабы внедрения новых ресурсосберегающих технологий в области обращения с отходами, исключающие захоронение отходов в природной среде.
Реалистический вариант – предусматривает выполнение мероприятий, заложенных в данной программе с планируемым объемом финансирования.
Возникновение указанного варианта возможно при следующих факторах: введение ответственности производителя, импортера за утилизацию произведенной и ввезенной продукции, создание некоммерческого фонда для аккумуляции средств и развития технической базы переработки отходов.
Анализ представленных результатов показывает, что любой из рассмотренных вариантов является возможным сценарием развития, хотя наиболее вероятным является реалистический вариант.
8. МЕХАНИЗМ УПРАВЛЕНИЯ ПРОГРАММОЙ
Координация процесса исполнения Программы, согласование планов-графиков реализации программных мероприятий с повседневной оперативно-хозяйственной деятельностью юридических лиц, участвующих в Программе, а также координация с другими региональными Программами, влияющими на характер мероприятий или объемы финансирования Программы, осуществляются координатором Программы – .
Координатор Программы несет всю полную ответственность за реализацию Программы, проведение в установленные сроки мероприятий Программы и целевое использование выделенных на реализацию Программы средств.
