6 апреля 2016 года, 10.00,
Тезисы выступления заместителя председателя КСП РО на научно-практическом семинаре с руководителями контрольно-счетных органов Российской Федерации «Аудит эффективности – приоритет деятельности контрольно-счетных органов»
6 апреля 2016 года, 10.00,
Контрольно-счетная палата Москвы
Уважаемые коллеги!
На сегодняшний день одним из основополагающих принципов бюджетной системы Российской Федерации согласно статье 28 Бюджетного кодекса является принцип эффективности использования бюджетных средств, что в свою очередь требует от контролирующих органов создания адекватных методов и инструментов государственного финансового контроля, которые позволяют определить степень достижения запланированных социально-экономических результатов и тем самым дать оценку эффективности использования государственных средств.
В связи с этим все большее значение приобретает применение аудита эффективности использования бюджетных средств, что также обусловлено качественными изменениями финансового законодательства последних лет, а именно: введение принципа самостоятельности бюджетов разных уровней; переход к бюджетированию, ориентированному на результат; расширение прав бюджетополучателей с одновременным повышением их ответственности за достижение целей финансирования; переход к программно-целевому методу бюджетного планирования; изменение налоговой системы. Наряду с этим, в последние годы наметилась тенденция к интенсификации финансово-экономической деятельности государства: увеличению инвестиций в отдельные секторы экономики, расширенному применению межбюджетных трансфертов. Являясь элементом государственного финансового контроля, аудит эффективности позволяет в полной мере достичь основной цели последнего: повышения результативности использования государственных финансовых и материальных ресурсов и, как следствие этого, – обеспечения эффективности государственного управления, что, в свою очередь, предотвращает кризисные явления в экономической системе, прежде всего в денежно-кредитной и бюджетно-налоговой сферах.
Контрольно-счетная палата Ростовской области согласно статье 157 Бюджетного кодекса осуществляет бюджетные полномочия по аудиту эффективности, направленному на определение экономности и результативности использования бюджетных средств. Это более высокий уровень организации и осуществления контрольного мероприятия. В ходе его проведения проверяется не только целевое использование бюджетных средств, но и оценивается достижение результата их использования и, в конечном итоге, результативность деятельности органа исполнительной власти.
Для методического обеспечения реализации таких полномочий Контрольно-счетной палаты Ростовской области был разработан и успешно применяется стандарт внешнего государственного финансового контроля «Проведение аудита эффективности использования государственных (муниципальных) средств».
Применение аудита эффективности предполагает более широкий набор контрольных процедур. В процессе аудита Контрольно-счетной палатой Ростовской области используется значительный объем контрольных, аналитических и оценочных методов, собирается обширная информация и изучается большое количество документов и материалов для формирования доказательств, которые требуют значительных затрат времени, трудовых ресурсов.
Для успешного и качественного проведения аудита эффективности, как правило, требуются определенные профессиональные знания проверяемой сферы использования государственных средств и особенностей деятельности объектов проверки. В этой связи в ряде случаев для проведения аудита эффективности Контрольно-счетная палата Ростовской области привлекает независимых внешних экспертов для выполнения отдельных заданий, подготовки аналитических записок, экспертных заключений и оценок.
Контрольно-счетная палата Ростовской области начала формирование подходов к проведению аудита эффективности использования бюджетных средств в 2010 году. Был проведен аудит эффективности распоряжения, использования и продажи земельных участков, выделенных из состава невостребованных земельных долей. Начиная с 2014 года, ежегодно предусматривается проведение 5 аудитов эффективности использования бюджетных средств. Это примерно третья часть всех тематических контрольных мероприятий, проводимых Контрольно-счетной палатой Ростовской области.
В ходе аудитов эффективности анализируются тенденции развития отдельных отраслей в Российской Федерации и Ростовской области, проблемы развития и пути их решения, а также значимость и актуальность проблем, связанных с развитием этих отраслей, их сопряженность с проблемами, решаемыми посредством федеральных целевых программ, оценивается состояние нормативного правового обеспечения, результативность и эффективность использования бюджетных средств, определяется эффективность и результативность деятельности органов исполнительной власти Ростовской области и пр.
Так, например, аудит эффективности использования бюджетных средств, направленных на реализацию государственной программы Ростовской области «Энергоэффективность и развитие энергетики» показал, что Ростовская область наряду с другими субъектами Российской Федерации, входящими в состав Южного федерального округа, располагает большим потенциалом повышения энергетической эффективности, который оценивается в 40% от уровня потребления энергоресурсов.
Проведенный аудит эффективности использования бюджетных средств, направленных министерству сельского хозяйства и продовольствия Ростовской области на реализацию мероприятий областной долгосрочной целевой программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия в Ростовской области на 2010-2014 годы позволил выявить ряд факторов, сдерживающих положительную динамику развития агропромышленного комплекса, таких как отсутствие положительной динамики в части проведения технической и технологической модернизации сельского хозяйства (более половины сельхозтехники имело стопроцентную амортизацию), отсутствие роста энергетических мощностей (в 2013 году в сравнении с 2008 годом снижение на 6,2%), недостаточность мер по подготовке инвестиционных площадок и ограниченность выбора земельных участков, а также высокий уровень утраты (гибели) урожая (30%), при котором производятся страховые возмещения, введенные с 2012 года федеральным законодательством.
Аудит эффективности использования бюджетных средств, направленных из областного бюджета на реализацию программных мероприятий по созданию благоприятных условий для привлечения инвестиций в Ростовскую область, показал, необеспеченность в полной мере использования оплаченных разработок стратегического, концептуального и методического характера, в частности по созданию и развитию сети индустриальных парков, применению различных механизмов государственно-частного партнерства. Также установлено, что для кластерного развития промышленности региона, повышения эффективности взаимодействия с финансовыми специализированными организациями актуальна разработка нормативного и организационного обеспечения с учетом «лучших практик», масштабируемых Агентством стратегических инициатив. Кроме того, Контрольно-счетной палатой Ростовской области обращено внимание на проблемы приоритизации и оптимизации расходов, включая поддержку инвестиционных проектов по импортозамещению и государственно-частного партнерства, невысокого уровня компетенций и профессионального сопровождения инвестиционных проектов со стороны муниципалитетов.
Проведенный аудит эффективности реализации Областной долгосрочной целевой программы «Содействие занятости населения Ростовской области на 2012-2014 годы» за 2012-2013 годы показал, что одним из факторов, сдерживающих реализацию трудового потенциала Ростовской области, являлся квалификационный дисбаланс: был ощутим дефицит квалифицированных рабочих и работников инженерных специальностей, что не соответствовало структуре предложения рабочей силы; по отдельным профессиям, востребованным на рынке труда, обучение службой занятости не проводилось, либо проводилось значительно меньше имеющейся потребности; существовавший механизм реализации программного мероприятия по профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации безработных граждан не в полной мере обеспечивал эффективность произведенных затрат; не соблюдались условия заключенных трехсторонних договоров на профессиональное обучение безработных граждан в части предоставления информации об их трудоустройстве.
За 3-х летний период Контрольно-счетной палатой Ростовской области было проведено 12 аудитов эффективности, которые затронули различные сферы деятельности областных органов исполнительной власти. Проблемы, выявленные в ходе аудитов, имеют достаточно широкий спектр в разных отраслях – это и социальная защита населения, и сельское хозяйство, и здравоохранение, привлечение инвестиций и развитие водохозяйственных комплексов и дорожного строительства и т. д.
По итогам проведения аудитов эффективности разрабатываются конкретные предложения по повышению эффективности использования бюджетных ресурсов, совершенствованию подходов к их использованию.
Например, в 2015 году Контрольно-счетной палатой Ростовской области был проведен аудит эффективности использования средств областного бюджета на оказание медицинской помощи больным туберкулезом в рамках подпрограммы «Совершенствование оказания специализированной, включая высокотехнологичную, медицинской помощи, скорой, в том числе скорой специализированной, медицинской помощи, медицинской эвакуации» государственной программы Ростовской области «Развитие здравоохранения».
В ходе аудита эффективности основное внимание было уделено изучению экономичности, эффективности и результативности использования бюджетных средств и степени реализации мероприятий по оказанию медицинской помощи больным туберкулезом, доступности и удовлетворения потребности больных туберкулезом в оказании им медицинской помощи, оценке степени достижения целей и задач программных мероприятий.
При проведении аудита были использованы разработанные Контрольно-счетной палатой Ростовской области критерии аудита эффективности, согласованные с министром здравоохранения Ростовской области.
Выводы и предложения по итогам аудита эффективности были сформированы с учетом мнения привлеченных независимых специалистов.
Губернатору Ростовской области были внесены предложения о продолжении реализации мер, направленных на оптимизацию сети и повышение эффективности работы противотуберкулезной службы с учетом обеспечения доступности и повышения качества предоставляемых населению Ростовской области медицинских услуг; о рассмотрении вопроса о достаточности ресурсного обеспечения государственной программы «Развитие здравоохранения Ростовской области» до 2020 года в части материально-технического обеспечения действующей противотуберкулезной службы с учетом установленных им государственных заданий и др.
Еще один пример – аудит эффективности использования бюджетных средств, направленных на содержание автомобильных дорог регионального значения и в муниципальные дорожные фонды. В ходе его проведения Контрольно-счетной палатой Ростовской области было отмечено, что финансирование расходов за счет средств дорожного фонда области и средств местных бюджетов на дорожное хозяйство обеспечило лишь поддержание состояния автомобильных дорог на достигнутом уровне.
По результатам аудита Губернатору Ростовской области были направлены предложения о принятии министерством транспорта Ростовской области ряда мер по обеспечению методологии формирования и использования бюджетных ассигнований за счет муниципальных дорожных фондов, разработке долгосрочной стратегии сохранности сети автомобильных дорог, создании базы данных об эксплуатационном состоянии сети автомобильных дорог в Ростовской области, разработке методики оценки уровня содержания автодорог, не позволяющей оплачивать работы по содержанию дорог при наличии на их участках оценки «Недопустимый», и др.
И, наконец, аудит эффективности использования бюджетных средств, направленных на реализацию программных мероприятий по оптимизации и повышению качества предоставления государственных и муниципальных услуг в Ростовской области, в том числе на базе многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг.
Контрольно-счетной палатой Ростовской области для профессиональной оценки проблематики и разработки предложений по повышению эффективности деятельности органов государственной власти Ростовской области и органов местного самоуправления по оптимизации и повышению качества предоставления государственных и муниципальных услуг на базе МФЦ проведен опрос методом фокус-группы, привлечены материалы ученых, специалистов и практиков в этой инновационной сфере.
По результатам аудита Губернатору Ростовской области было направлено предложение поручить уполномоченным органам рассмотреть вопросы совершенствования системы целевых показателей, обеспечивающих оценку мероприятий программы, подпрограммы и эффективности расходования бюджетных средств на основе комплексного подхода, показателей, предусмотренных Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 601, актуальных решений Правительства Российской Федерации и Ростовской области по развитию сети МФЦ с учетом приоритизации и оптимизации объемов финансирования программных мероприятий.
Особо хочу подчеркнуть, что все предложения Контрольно-счетной палаты Ростовской области Губернатором Ростовской области были поддержаны и даны соответствующие поручения.
В качестве оценки результативности проведенных аудитов эффективности отмечу, что все выявленные Контрольно-счетной палатой нарушения и недостатки устранены проверенными организациями в полном объеме.
В рамках реализации результатов аудитов эффективности разрабатывались нормативные правовые акты, направленные на повышение эффективности бюджетных расходов и качества принятия и исполнения органами исполнительной власти Ростовской области решений в сфере управления государственными финансами, направлялись предложения в органы исполнительной власти Российской Федерации о внесении отдельных изменений в федеральное законодательство. Реализовывались также и другие предложения Контрольно-счетной палаты Ростовской области.
Так, например, по предложению Контрольно-счетной палаты Ростовской области в целях оптимизации сети и повышения эффективности работы противотуберкулезной службы с учетом обеспечения доступности и повышения качества предоставляемых населению Ростовской области медицинских услуг с 1 января 2016 года в туберкулезной больнице открыты отделения для лечения больных сочетанной патологией туберкулеза и ВИЧ для дифференцированной диагностики заболеваний органов дыхательной системы, а также на базе туберкулезной больницы создана централизованная система диагностики и лечения больных туберкулезом.
Также по предложению Контрольно-счетной палаты Ростовской области для повышения эффективности использования медоборудования в медицинских организациях с целью увеличения доступности и качества оказания гражданам Ростовской области медицинской в том числе специализированной, высокотехнологичной, помощи минздравом области учтена необходимость продления срока гарантийного обслуживания дорогостоящего медицинского оборудования на период его ремонта.
Ну, и еще один пример. В целях реализации предложений Контрольно-счетной палаты Ростовской области управлением инноваций в органах власти Правительства Ростовской области на базе областного государственного казенного учреждения «Уполномоченный многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг» создан ситуационный центр, интегрированный с информационной системой МФЦ и позволяющий в режиме реального времени осуществлять мониторинг по широкому спектру показателей деятельности МФЦ, в том числе соответствия показателя «Сокращение времени ожидания в очереди при обращении заявителя в орган государственной власти Российской Федерации (орган местного самоуправления) для получения государственных (муниципальных) услуг».
И таких примеров немало.
Отмечу также, что планом работы Контрольно-счетной палаты Ростовской области на 2016 год предусмотрено проведение 5 аудитов эффективности по следующим направлениям:
долговая политика, проводимая Ростовской областью и муниципальными образованиями, и эффективность предоставления бюджетных кредитов, законность предоставления гарантий;
реализация мероприятий подпрограммы «Охрана окружающей среды в Ростовской области» государственной программы Ростовской области «Охрана окружающей среды и рациональное природопользование»;
использование средств областного бюджета на оказание медицинской помощи наркологическим больным в рамках государственных программ Ростовской области «Развитие здравоохранения» и «Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности»;
использование бюджетных средств в рамках государственной программы Ростовской области «Содействие занятости населения» в 2014-2015 годах;
использование бюджетных средств, направленных на строительство, реконструкцию и капитальный ремонт учреждений образования, в рамках реализации государственной программы Ростовской области «Развитие образования».
Как вы могли заметить, Контрольно-счетная палата Ростовской области при организации и осуществлении контрольных мероприятий, в том числе и с применением аудита эффективности, ориентирована в первую очередь на социально-значимые проблемы и пути их решения.
В заключение хочу отметить, что аудиту эффективности придается все большее значение в качестве новой формы государственного финансового контроля, в силу того что он обеспечивает оценку качества управления государственными финансовыми ресурсами и определяет предпосылки к осуществлению независимого контроля над деятельностью исполнительной власти.
В текущей ситуации экономического кризиса общество вполне ясно осознает необходимость создания действенной системы государственного финансового контроля. В эффективности данной системы заинтересованы все субъекты бюджетного процесса, бюджетной политики Российской Федерации, поскольку соблюдение финансово-бюджетной дисциплины позволяет обеспечить не только интересы государства, но общества и его граждан.
Для достижения этого необходимо создание объективных механизмов контроля, позволяющих определить степень достижения запланированных социально-экономических результатов. Такие механизмы содержит аудит эффективности использования государственных средств, широко применяемый в государственном финансовом контроле зарубежных стран в течение последних десятилетий. Мировой опыт свидетельствует, что применение аудита эффективности оказывает существенное влияние на качество принятия и исполнения органами исполнительной власти решений в сфере управления государственными финансами, а также способствует повышению ответственности, прозрачности и подотчетности в их деятельности. При этом следует отметить, что посредством аудита эффективности осуществляется внешний государственный контроль управления финансовыми ресурсами государства, цель которого – давать независимую и объективную оценку эффективности использования государственных средств, направленных на достижение поставленных социально-экономических целей и задач.
Опираясь на результаты аудита эффективности, руководители государственных организаций могли бы корректировать свою деятельность с учетом современных методов работы, повышать качество управления, достигать более высокой социальной результативности использования получаемых ими средств и более эффективно решать значимые для общества социально-экономические проблемы.
В сегодняшних условиях жесткой экономии и оптимизации расходов принципиально важно обеспечение высочайшего уровня финансовой дисциплины, обеспечение эффективного использования имеющихся финансовых ресурсов. Таким образом, применение и дальнейшее развитие аудита эффективности должно являться приоритетом в нашей с вами совместной работе.
Спасибо за внимание.
