ПОЗИЦИЯ
рабочей группы по техническому регулированию
Комитета ТПП РФ по металлургии
по реформе технического регулирования
I. О совершенствовании закона "О техническом регулировании"
II. Об основных принципах технического регулирования в металлургии
На сегодняшний день наиболее актуальными вопросами в области технического регулирования, требующими определения позиции Комитета, являются:
- совершенствование Федерального закона "О техническом регулировании";
- разработка системы технического регулирования в металлургии.
Данный документ сформирован на основе идей и положений проекта Концепции системы технического регулирования в металлургии, подготовленной рабочей группой по техническому регулированию по поручению Комитета ТПП РФ по металлургии.
Проект Концепции направлялся членам Комитета ТПП РФ по металлургии для подготовки предложений и замечаний (письмо №1-210 от 01.01.2001).
Члены Комитета ТПП РФ поддержали проект Концепции (кроме заместителя руководителя комитета РСПП по техническому регулированию ), высказав ряд конструктивных замечаний и предложений.
Исходя из данного факта, а также принимая во внимание значительное количество общественно-значимых мероприятий, на которых затрагиваются вопросы технического регулирования в металлургии, рабочая группа предлагает обсудить данный документ с целью определения консолидированной политики Комитета в области технического регулирования.
I. О совершенствовании закона "О техническом регулировании"
Вызывает беспокойство возникшая угроза свёртывания реформы, проводимой в соответствии с Федеральным законом "О техническом регулировании" от 01.01.2001.
Указанный Закон направлен на создание современной правовой системы технического регулирования, создание таких отношений бизнеса и государства в этой сфере, которые реально способны обеспечивать повышение конкурентоспособности российской экономики и устранение административных барьеров.
Возможное совершенствование закона "О техническом регулировании" должно учитывать следующие принципы:
- сфера действия закона "О техническом регулировании" не сводится только к вопросам международной торговли отдельными категориями товаров; исключение из сферы реформы проблем регулирования безопасности производства, взаимодействия предприятий с государственными надзорами ведёт к сохранению основных избыточных административных барьеров и снижает конкурентоспособность отечественных товаропроизводителей как на внешнем, так и на внутреннем рынке;
- изменения, вносимые в закон "О техническом регулировании" не должны затрагивать концепцию реформы, прежде всего, установку на директивное ограничение бюрократии и прекращение ведомственного нормотворчества, содержащуюся в Посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2001, 2002, 2003 гг.
- необходимо РЕАЛЬНОЕ ускорение реформы, достичь которого возможно не только за счёт совершенствования закона, но и за счёт совершенствования исполнительской дисциплины ведомств, устранения конфликта интересов, имеющего место в деятельности нормирующих и контрольно-надзорных органов;
- недопустимо антиконституционное ограничение участия предпринимательского сообщества в разработке законодательства о техническом регулировании, создание дополнительных факторов давления на бизнес и условий для формирования новых коррупционных схем.
На основании вышеизложенного предлагается следующая позиция по вопросу совершенствования закона "О техническом регулировании":
1. Недопустимо принятие поправок к закону "О техническом регулировании", создающих двусмысленность его толкования и применения, а также расширяющих возможности административного произвола, в том числе:
1.1 Исключение регулирования безопасности процессов производства из сферы действия Федерального закона «О техническом регулировании» совершенно недопустимо, так как указанные требования неразрывно связаны с требованиями по безопасности к самой продукции. Предлагаемая схема полузаконодательного (в части продукции) - полуведомственного (в части процессов) нормотворчества неизбежно приведёт к хаосу в этой сфере и торпедированию реформы технического регулирования. Эта схема противоречит сложившей в России и принятой в мировом сообществе практике взаимоувязанного регулирования продукции и производственных процессов.
1.2. Представляется неконструктивным и необоснованным предложение об ограничении сферы общих технических регламентов вопросам безопасности "групп продукции". Как показывает анализ действующей нормативно-технической базы, общие требования в сфере технического регулирования затрагивают, прежде всего, именно производственные процессы (эксплуатацию оборудования, зданий, соблюдение норм промышленной безопасности, санитарно-гигиенических, пожарных и т. п. требований, классифицированных по видам безопасности). Предложение разрабатывать общие технические регламенты на "группы продукции" в принципе невыполнимо, так как деление продукции на группы автоматически лишает соответствующие технические регламенты статуса общих.
1.3. Нельзя признать допустимым предложение о том, чтобы принимать общие технические регламенты федеральными законами, а специальные регламенты – постановлениями Правительства Российской Федерации.
Отказ от принятия специальных технических регламентов федеральными законами недопустим, поскольку это:
- не соответствует Части 3 Статьи 55 Конституции Российской Федерации;
- нарушает баланс общественных интересов, сохраняя чрезмерное влияние на ход и содержание реформы контрольно-надзорных ведомств, объективно (в том числе экономически) не заинтересованных в изменении существующего положения в сфере технического регулирования;
- ведёт к сохранению существующей устаревшей нормативно-технической базы, имеющей ведомственный характер, поскольку правительственными постановлениями невозможно изменить действующие рамочные законы в области технического регулирования, на базе которых приняты десятки тысяч обязательных к исполнению ведомственных нормативно-технических актов;
- существенно снижает заинтересованность предпринимательского сообщества в разработке технических регламентов на инициативной (внебюджетной) основе, что противоречит концепции реформы, не обеспечивает выполнения гарантий, установленных частью 1 статьи 32 Конституции РФ. Это отрицательно скажется на темпах и качестве реформы технического регулирования, а также потребует дополнительных расходов федерального бюджета.
1.4. Следует уточнить ряд существенных понятий, в особенности касающихся оценки соответствия, в частности, определения понятия «органы по аккредитации». При введении и корректировке такого рода понятий необходим детальный анализ возможных последствий с целью предотвращения коммерциализации государственных функций, создания монопольных структур и коррупционных схем на основе сращивания бизнеса и властных структур. В связи с этим особого внимания заслуживают следующие моменты:
- введение понятия «организации» в определение органов по аккредитации;
- введение понятия «уполномоченные органы по оценке соответствия»;
- установление цен на работы по оценке соответствия на договорной основе без какого-либо регулирования этих расценок со стороны государства.
В законе "О техническом регулировании" четко и недвусмысленно должны быть разграничены властные полномочия, которыми наделяются соответствующие органы исполнительной власти, и платная деятельность в сфере подтверждения соответствия, которой указанным органам заниматься не дозволяется. Различного рода надзорные процедуры, особенно имеющие разрешительный характер, не могут быть предметом коммерциализации, вульгарно понимаемого «разгосударствления».
2. Корректировка существующей нормативно-технической базы до принятия технических регламентов допустима путём принятия специальных постановлений Правительства Российской Федерации с соблюдением процедур, обеспечивающих публичность их разработки и принятия, установленных для технических регламентов и национальных стандартов.
3. Необходимо обеспечить полную легализацию документов действующей нормативной базы, предусматривающую все необходимые процедуры их регистрации и опубликования в открытом доступе, а также регулирование ценообразования при распространении документов обязательного применения с целью недопущения использования монопольного положения организациями, располагающими такими текстами.
II. Об основных принципах технического регулирования в металлургии
Металлургия является одной из крупнейших отраслей российской экономики, имеющей важное социальное и экономическое значение. Практически все металлургические предприятия находятся в частной собственности, ответственность за их функционирование и развитие несут собственники.
Основная задача государственного регулирования в этих условиях – обеспечение безопасности, в связи с тем, что технологии металлургических производств несут серьёзные риски для жизни и здоровья граждан, а также состояния окружающей среды.
Несмотря на то, что в настоящее время экономика России функционирует в условиях рынка и частной собственности, идёт естественный процесс интеграции ее в мировую экономику, в скором будущем ожидается присоединение России к ВТО, данное регулирование в России, в основном, осуществляется в рамках устаревшей советской нормативно-правовой базы.
К числу основных недостатков действующей нормативно-технической базы относятся следующие:
- Ключевые федеральные законы и многие нормативные акты имеют рамочный характер.
- Значительная часть этих актов содержит устаревшие, избыточные, взаимоисключающие и заведомо невыполнимые требования, совокупность требований несистематизирована, неудобна для применения. Следствием этого является избыточное государственное вмешательство в регулирование процессов производства.
- Система экологического регулирования устарела, не соответствует практике развитых стран и не стимулирует развитие природоохранных технологий.
Все это создает излишнее административное давление на бизнес, благоприятную почву для коррупции, излишние и бесполезные затраты с обеих сторон на многочисленные разрешения и экспертизы через организации, которые зачастую связаны с контролирующими органами.
Безусловно, что такое положение не способствует необходимому улучшению результатов в проблемах защиты жизни и здоровья граждан, охране окружающей среды.
Исправление ситуации представляется возможным в рамках реформы технического регулирования, проводимой в соответствии с федеральным законом "О техническом регулировании" . Данная реформа позволяет реализовать в России ряд новаций, отвечающих интересам металлургического бизнеса:
- Обеспечить прямое действие обязательных требований, правил и нормативов.
- Устранить излишнее административное давление на бизнес и сопутствующие издержки за счёт исключения избыточных процедур экспертиз и разрешений.
- Обеспечить реальную достижимость устанавливаемых нормативов, определить, обоснованные экономическими и социальными факторами сроки их действия, по возможности гармонизировать их с лучшей мировой практикой.
При оценке перспектив реализации реформы в области металлургии следует учитывать ряд технологических особенностей, определяющих специфику отраслевого технического регулирования.
К числу таких особенностей в области первичного производства металлов относятся следующие факторы:
1. С точки зрения безопасности основные риски имеют место не при продвижении продукции на рынок, а в процессах получения продукции - при эксплуатации оборудования. Это, например, аппараты автогенной плавки серосодержащих руд и концентратов, доменные печи, электролизеры расплавов с силой тока 400 - 500 тысяч ампер и напряжением свыше 1500 вольт.
Важно то, что это оборудование применяется только в производствах конкретных металлов, создается непосредственно в металлургических компаниях и сами металлурги являются проектировщиками и изготовителями этого оборудования.
Поэтому представляется необходимой разработка отраслевых специальных технических регламентов, в которых будут сосредоточены все дополнительные специальные требования к данному оборудованию и процессам его эксплуатации, которые, наряду с общепромышленными требованиями по безопасности (сосредоточенными в общих технических регламентах и межотраслевых специальных технических регламентах) позволят обеспечить безопасность первичных производств металлов.
2. Производство первичной металлургической продукции – это процессы переработки больших объемов минеральных ресурсов, сопровождаемые выделением значительного количества загрязняющих веществ.
Мировая практика свидетельствует о том, что имеются возможности значительного сокращения выбросов и отвалов на основе внедрения наилучших доступных технологий.
В то же время применяемые в России непрозрачные и неэффективные системы действующего нормирования могут быть предметом обвинения в демпинге на мировом рынке (как следствие недостаточности инвестирования в экологию), что может оказаться сдерживающим фактором при продвижении на мировом рынке металлургической продукции, а также снижает ее привлекательность для инвесторов и кредиторов.
Поэтому для металлургической отрасли принципиально важным является внедрение в России систем экологического регулирования, принятых в развитых странах. Данный вопрос должен учитываться как при разработке общего технического регламента в области экологии, так и при совершенствовании экологического законодательства в целом.
При это следует учитывать мировую практику технического регулирования в области защиты окружающей среды, которая основана на следующих принципах:
- Нормативно-правовая документация (законы, директивы, национальные стандарты) имеют прямое действие, исключается возможность установления дополнительных требований ведомствами и контролирующими структурами.
- Количество контролируемых параметров минимизировано (в ЕС и США их на порядок меньше, чем в России).
- Требования и нормативы устанавливаются на основе применения наилучших достигнутых технологий. При этом используется технологическое нормирование: количество выбросов загрязняющих веществ рассчитывается на единицу произведенной продукции.
- Устанавливаются сроки достижения нормативов (до 10 – 12 лет).
В России существующие методики расчетов предельно допустимых выбросов (ПДВ) через предельно допустимые концентрации загрязняющих веществ в воздухе неэффективны и непрозрачны. Эти методики ПДВ не могут обеспечить объективной оценки фактических объемов выбросов загрязняющих веществ, а произвольная оценка их приводит к тому, что различные предприятия, работающие в сопоставимых условиях, могут иметь значительно отличающиеся между собой нормативы ПДВ (т. е. имеет место субъективный подход, зависимый от взаимоотношений контролирующих региональных органов и предприятий).
Что касается производств по переработке металлов (прокат, литье, экструзия, трубы, поковки, метизы, другие), то уровень риска этих производств существенно ниже. Возможно, обеспечение безопасности этих производств не требует особого регулирования с помощью особой системы правил, а может быть обеспечено соблюдением общепромышленных требований по безопасности (сосредоточенным в общих технических регламентах и межотраслевых специальных технических регламентах).
В соответствии с федеральным законом "О техническом регулировании" должны быть сформулированы следующие обязательные требования по безопасности в металлургии:
Требования к продукции – металлам и изделиям из них, которые являются токсичными, такие как свинец, висмут, ртуть, мышьяк, бериллий, часть редких металлов и других токсичных.
Требования к продукции – изделиям из нетоксичных металлов, таких как сталь, чугун, алюминий, медь и другие, продукция из которых используется в быту для пищевых и медицинских товаров, стирке белья и других подобных операций.
Требования к продукции – к оборудованию и его эксплуатации, которое в соответствии с ОТР и СТР должно быть сертифицировано, а в настоящее время относится к опасным техническим средствам (ФЗ “О промышленной безопасности”). В том числе оборудование, изготовляемое самими предприятиями или компаниями. Например, плавильные автогенные аппараты, электролизеры расплавов, домны и другие подобные агрегаты.
Требования к процессам (эксплуатации оборудования), сопровождаемым рисками выбросов загрязняющих веществ в окружающую среду.
Требования к процессам (эксплуатации оборудования), сопровождаемым рисками выбросов токсических веществ и расплавов, которые могут угрожать здоровью и жизни обслуживающего персонала.
Рабочая группа выработала ряд принципов составления системы объектов технического регулирования в металлургическом комплексе.
Анализ Правил безопасности при производстве промышленной продукции (в частности, металлургических производств), утвержденных Госгортехнадзором (2002 год) и контролируемых сегодня Ростехнадзором, показывает, что это, в основном, требования к эксплуатации опасного оборудования. Безусловно, необходимо заменить устаревшие и исключить из них дублирующие требования, устранить излишнее администрирование.
Однако в целом - это важный для защиты здоровья и жизни граждан и охраны окружающей среды свод правил и требований, создаваемый годами на почве, подчас драматических и трагических случаев.
В соответствии с ФЗ «О техническом регулировании» эти правила и требования вписываются в Т. Р., на наш взгляд, следующим образом. Условно их можно разделить на два раздела: специальные межотраслевые правила и отраслевые.
Каждый из этих разделов необходимо разложить на три-четыре пакета: Общие ТР, Межотраслевые СТР, Макроотраслевые СТР и Отраслевые СТР.
Принцип раскладки понятен: есть требования, которые относятся ко всем объектам регулирования – в Общие ТР.
Второй пакет требований относится к видам оборудования, процессам, зданиям и сооружениям, который широко применяется в целом ряде отраслей (например, мельницы, транспортеры различного вида, насосы, газовое хозяйство, сосуды, работающие под давлением, грузоподъемные механизмы и др.) – в межотраслевые СТР. Требования более 20 таких межотраслевых СТР будут распространяться на процессы металлургических производств.
Третий пакет – требования, предъявляемые к специальному общеотраслевому оборудованию – в макроотраслевые СТР. В металлургии, например, это - печи, литейное и прокатное, агломерационное и другое оборудование, которое используется как в черной, так и в цветной металлургии.
Четвертый пакет (отраслевые СТР) – требования специфические и с большой долей риска для такого уникального оборудования (процессов), как, например, электролиз алюминия - процесс проходит в агрегатах с расплавом фторсолей, используется ток с напряжением свыше1500 вольт и с силой тока 500тысяч ампер. Другой пример - процессы получения тяжелых металлов в пирометаллургических агрегатах из высокосернистых руд с получением попутных металлов, обладающих токсичностью.
В Отраслевых специальных ТР должны быть изложены требования и нормативы охраны окружающей среды, основанные на применении наилучших доступных технологий. Формирование всех пакетов должно идти по остаточному принципу.
Что касается нормативно-правовой документации по охране окружающей среды, то на основе анализа действующей нормативно правовой документации, международного опыта и отдельных положений закона “Об охране окружающей среды” предлагается следующая схема перехода к новым принципам нормирования в области охраны окружающей среды. Сразу же оговорим, что такая схема может быть применена в отраслях промышленности, которые перерабатывают значительные объемы сырья и оказывают существенное влияние на окружающую среду. Это - металлургия, химия, производство удобрений, целлюлозно-бумажная и другие подобные.
Таким образом, принципиально схема технического регулирования в металлургии будут выглядеть следующим образом.
Что касается вопросов совершенствования государственного администрирования, являющегося ключевым фактором обеспечения безопасности общества, то их необходимо решать при разработке разделов технических регламентов, посвящённых оценке соответствия.
Необходимо однозначно прописать правила (формы и схемы) применительно к конкретной продукции (оборудованию) или процессам:
- подтверждения соответствия требованиям технических регламентов продукции (оборудования), процессов, эксплуатации, хранения, перевозки и утилизации;
- правила (формы и схемы) декларирования и сертификации.
Эти правила (требования) должны обеспечить устранение излишнего административного давления на бизнес и сопутствующих непродуктивных издержек путем:
- придания требованиям и нормативам технических регламентов – прямое действие,
- устранения избыточных процедур экспертиз и разрешений,
- применения схем подтверждения соответствия на основе собственных доказательств для комплексов специального оборудования, создаваемых непосредственно в металлургии.
Общий вывод:
Положения закона "О техническом регулировании" и предлагаемый в настоящей позиции путь его реализации отвечает интересам как промышленных предприятий, так и общества в целом, поскольку он позволяет:
- решить застарелые проблемы неэффективного регулирования в области охраны окружающей среды, промышленной безопасности, сдерживающие социальное и технологическое развитие;
- максимально сократить излишнее административное давление на бизнес;
- устранить возможности для коррупции;
- сократить излишние и бесполезные затраты предприятий и общества на многочисленные разрешения и экспертизы через организации, которые зачастую связаны с контролирующими органами.
В совокупности это позволит существенно улучшить эффективность государственного регулирования, обеспечить снижение рисков от промышленного производства для жизни и здоровья граждан, а также для окружающей среды при условии сохранения экономической эффективности предприятий и поощрения их технологического развития.
