ЕВРОПЕЙСКИЙ СОВЕТ ПО СИСТЕМНЫМ РИСКАМ (EUROPEAN SYSTEM IC RISK BOARD) – ВИДЕНЬЕ VS ДЕЙСТВИТЕЛЬНОСТЬ
К. ю.н. Пётр Станиславишин,
ОпольскийУниверситет, Польша
(mlodyp@poczta.onet.pl)
ВВЕДЕНИЕ
Финансовый кризис, появившийся в 2007 г., нельзя однозначно систематизировать не только ввиду его масштаба, но и ввиду всех причин и следствий, какие коснулись также юридических лиц. Чтобы вернуться к состоянию перед кризисом, необходимым оказалось не только внедрение государственных средств (хотя сомнительно, что этот процесс окончен), но кроме того принятие в ряду с экономическими мерами политических и правовых действий. Надо отметить, что существующие до сих пор в Европе решения, содержащиеся в Директивах ЦРД (Capital Requirement Directive),а также более широкое рассмотрение этого вопросав Ба́зельII— документе Базельского комитета по банковскому надзору, оказались недостаточными. Недооценка роли риска ликвидности при сложных финансовых инструментах была достаточным условием для того, чтобы пришло к увеличению и, что хуже, перенесению отрицательных последствий кризиса не только в рамках упомянутого сектора, но и на международном уровне.
ЕЦБ (European Central Bank), как и органы ЕС, заметил дефектность существующих регулирований (особенно в международном аспекте), более того – нехватку соответствующих решений институционального характера, что стало причиной появления так называемой группы deLarosière’a и подготовки ряда решений, которые послужили, во-первых, предупреждению невыгодных и уже существующих на финансовых рынках явлений, а во-вторых, послужили созданию механизмов, которые бы уберегли перед похожими явлениями в будущем (расстройствами и потрясениями). Видение, представленное группой deLarosière’aи, как следствие, предложенные решения, на практике, к сожалению, не всегда оказались так хорошо функционирующими, как бы требовала этого ситуация на финансовых рынках. Действительность, особенно в сфере системногориска (но не только), оказалась более требовательной и сложной, чем вначале можно было предусмотреть, а недостатки, которые выявил кризис, по большей части затушевуются либо жеуничтожаются ЕЦБ и Европейской Комиссией, а также странами-членами ЕС.
МИССИЯ, ЦЕЛИ И ЗАДАЧИ ESRB– ВИДЕНИЕ
В своём заключительном отчете, представленном 25 февраля 2009 г. (отчет группы deLarosière’a), группа высокого уровня рекомендовала, между прочим, создание на уровне ЕС органа, задачей которого был бы надзор риска в финансовой системе в целом. Органы ЕС при анализе причин кризиса и его масштаба пришли к выводу, что это необходимый элемент для общего решения, дополняющий стандарты, содержащиеся в заявках государств-членов и созданных микро контролирующих структурах.
Новый орган ESRB, созданный в рамах ESFS (Европейская система финансового надзора), осуществляет мониторинг состояния финансовой системы ЕС с целью способствовать предотвращению системных рисков для финансовой стабильности в ЕС, которые возникают в связи с событиями в системе инвестиций. Вместе с тем ESRB отвечает за снижение этих рисков, с учетом изменений макро-экономического характера, предотвращая тем самымпериоды широкого распространения финансовых трудностей. Подробно говоря, задачи ESRB (European Systemic Risk Board) лежат в разработке рекомендаций для национальных регуляторов по преодолению негативных последствий кризиса и координации деятельности новых органов регулирования и надзора на уровне отдельных финансовых рынков. ESRB, кроме того, должен способствовать чёткому функционированию внутреннего рынка и тем самым обеспечить прочный вклад финансового сектора в экономический рост.
Миссия и цели ESRB были в значительной мере уточнены через нормативно определённые задачи, т. е.:
· идентификация, сбор и анализ всей информации, важной и необходимой для реализации целей;
· определение системных рисков и ранжирование их с точки зрения приоритета;
· предупреждение в ситуациях, когда такой системный риск считается значительным, и, при необходимости, передача предупреждения общественности;
· рекомендации касательно мер по исправлению положения в отношении выявленного рискаи, при необходимости, передача рекомендаций общественности;
· конфиденциальные предупреждения, направленные к Совету, в случае если ESRB посчитает, что в ближайшее время может возникнуть чрезвычайная ситуация; оценка ситуации, чтобы Совет мог определить, есть ли необходимость принятия в адрес Европейских надзорных органов решения, в котором говорится о возникновении чрезвычайной ситуации;
· мониторинг последующих действий в связи с предупреждениями и рекомендациями;
· тесное сотрудничество со всеми другими сторонами ESFS и, при необходимости, обеспечение Европейских надзорных органов информацией о системных рисках, которые им нужны для выполнения поставленных задач; в частности, разработка в сотрудничестве с Европейскими надзорными органами общего набора количественных и качественных показателей с целью выявления и измерения системного риска;
· в случае необходимости, участие в Совместном Комитете;
· координация деятельности с международными финансовыми институтами, в частности, с Международным валютным фондом и Советом по финансовой стабильности, а также с компетентными органами третьих стран в вопросах, связанных с макропруденциальным надзором;
· выполнение других задач, изложенных в законодательстве ЕС.
Кроме широкой сферы задач, поставленных перед ESRB, сделано нормативное уточнение основных понятий, таких как „финансовая система”, которое обозначает все финансовые учреждения, рынки, продукты и рыночные инфраструктуры; также уточнено понятие „системныйриск”, под которымподразумевают риск нарушения финансовой системы, могущийвызвать серьёзные негативные последствия для внутреннего рынка и для реальной экономики.[1]
По отношению к организационным вопросам принято, что штаб-квартира ESRB находится во Франкфурте-на-Майне, а Европейский Совет Риска Системы создают: Генеральный Совет (ang. General Board), Руководящий Комитет (ang. Steering Committee), Секретариат, Научно-консультативный комитет (ang. Scientific Advisory Committee) и Консультативно-технический комитет (ang. Technical Advisory Committee). Членами Генерального Совета являются, между прочим, председатель и вице-председатель ЕЦБ, председатели национальных центральныхбанков, член Комиссии, – им принадлежит право голоса. Членами Генерального Совета являются также представители высокого уровня государственных органов надзора (если надзор находится за пределами центральногобанка), которые принимают участие в заседаниях Генерального Совета, однако не имеют права голоса. ГенеральныйСовет как главный решающий орган (который можно сравнить с Советом Органов Надзора в ЕСА) принимает решения, необходимые для реализации задач, порученных ESRB.
Вопросы, касающиеся ESRB в институциональной сфере, не будят больших сомнений, и даже сферу задач в связи с целями ESRB нужно оценить положительно, однако необходимым добавлением этих решений является каталог имеемых компетенций и инструментов. Среди них на особое внимание заслуживает право ESRB передавать Европейским надзорным органам информацию относительно рисков, которые им нужны для реализации их задач. Для этой цели ЕСА, Европейская система центральных банков (ESBC), Комиссия, государственные органы надзора и государственные статистические органы тесно сотрудничают с ERSB и поставляют ему разнообразную информацию, необходимую для реализации задач. Кроме того ERSB может потребовать от ЕСА информацию (в основном в сокращенной или обобщенной форме), которая делает невозможным идентифицирование отдельных финансовых учреждений. Это только подчеркивает сущностьсистемного риска для действий и роли, какую в его идентифицированиидолжен сыграть ESRB в рамках ESFS.
В сфере действий, принятых для реализации задач и целей, ESRB, в случае идентифицирования значимых рисков, угрожающих достижению цели, выдаёт предостережения и, в приемлемых случаях - предписания по делу предохранительных действий, в томчисле в вопросах законодательных инициатив. Предостережения или предписания, выдаваемые ESRB, могут иметь характер общий или обстоятельный, и направлены ко всему Евросоюзу, к одному из государств или к большему их числу, к одному Европейскому Учреждению Надзора или большему их числу, к одному отечественному органу надзора или большему их числу. Предписания могут быть также направлены к Комиссии и касаться соответствующих положений относительно ЕС. Предписания имеют определённый срок на принятие соответствующих действий.
Предостережения, или предписания, передаваемые адресату в соответствии с принципами полной секретности, одновременно передаются в Совет и Комиссию, а если они направлены хотя бы в один из органов государственного надзора, то одновременно получает их также Европейское Учереждение Надзора.
Для увеличения осознания риска, угрожающего экономике Евросоюза и важному значению такого риска, ERSB в тесном сотрудничестве с другими субъектами входящими в состав ESFS, разрабатывает систему обозначений, основанную на цветах, соответсвующих разным уровням риска. После разработки критериев такой классификации предостережения и предписания ERSB указывают, в соответсвии с конкретной ситуацией, к какой категории принадлежит данная угроза.
В случае, когда ESRB установит, что её предписание осталось не выполнено в заданный срок, а адресаты не дали выяснений по поводу его невыполнения, то информирует об этом, опять же, в соответсвии с принципами полной секретностиадресатов, Совет, а в уместных случаях также соответствующие Европейские Учреждения Надзора. Если ESRB приняла решение предоставления рекомендаций к всеобщему доступу, Европарламент может обратиться к председателю ESRB о предоставление основания такого решения, а адресаты могут обратиться с просьбой обмена мнениями по данной проблеме.
По предоствлению заблаговременной информации Совету для возможности отреагировать, Генеральный Совет принимает соответсвующее решение - предоставить ли предупреждение или рекомендацию для всеобщего доступа. По принятию решения о предоствлению к публичному доступу предупреждения или рекомендации Генеральный Совет информирует об этом решении с опережением адресата(-ов) о предостережении или рекомендации. В свою очередь адресаты предостережений или рекомендаций, которых ESRB подала к публичному озвучиванию, имеют также право к публичному выражению своих мнений и замечаний в ответ на предостережение или рекомендации ESRB.
По крайней мере один раз в год, а в периодах широко распостранённых финансовых затруднений чаще, председатель ESRB приглашается на слушание Европарламентом в связи с оглашением годового отчёта ESRB для Европарламента и Совета. Надо подчеркнуть, что слушания проходят отдельно от дебатов, касающихся финансовых вопросов между Европарламентом и председателем EBC.
Годовые отчёты, доступныедля всеобщего обсуждения, заключают только ту информацию, которые Совет Генеральный решает предоставить широкой общесвенности. В правилах предусмотрено также, что ESRB анализирует конкретные вопросы попросьбе Европарламента, Совета или Комиссии. Это означает, что способы воздействий, принятых и исполненных ESRB не имеют жесткого характера и должны быть чаще использованы органами ЕС, который до сих пор не использовало в полной мере своих полномочий.
ESRB И РЕАЛИИ ФИНАНСОВОГО РЫНКА
Предпосылки, лежащие в основе создания ESRB ибазирующиеся на анализе причин и масштаба кризиса, не всегда оказались меткими, и, таким образом, постулируемые решения, несмотря на многие усилия, не дают ожидаемых эффектов, которые в своем докладе старалась передать группа deLarosière’a.
Короткий период с момента создания ESRB и структур ESFS и принятия первых действий не дает полной и справедливой оценки их функционирования, однако можно уже указать на первые эффекты или, скорее, на их отсутствие по отношению к видению, которое сопровождало создание этого субъекта и структур, в которых он функционирует.[2] Регулирование системных аспектов функционирования ESRB в структуре ESFS или в рамках других органов ЕС не будит больших сомнений. Но такое очевидное регулирование не находит уже применений к регулированиям, влияющим или способным влиять на юридический порядок государств-членов ЕС, в частности, на эффективность и решения, выдаваемые на основе существующих (как правило, ранее выданных) национальных регулирований.[3]
Тем более что действия, принятые ESRB, запоздали и касаются материи, которая была урегулирована предварительно через соответствующие национальные контрольные органы. Принятие конкретных действий даже с опозданием не является все же таким грозным, как то, что перед лицом всё больших последствий кризиса в очередных странах ЕС согласно результатам и оценкам рейтинговых агентств ESRB даже в пределах имеемых компетенцийне принимала никаких знаменательных решений, заметно влияющих на финансовый рынок или же на его участников. Самые решительные действия не только не были распространены, но даже не были отображены средствами массовой информации. Можно даже выдвинуть утверждение, что именно тогда, когда обстоятельства и ситуация, создавшаяся на финансовых рынках ЕС и отдельных стран-членов, прямо повелевала ввести действия ESRB (существование риска системы), в действительности они не наступили. С уверенностью можно сказать, что финансовым рынкоми его участникамиэти действия не были отмечены как значимые или же просто часто опаздывали. В этой сфере гораздо большее внимание следует приписать действиям EBC, Совету ECOFIN и отдельным органам ESA, функционирующим на микро-пруденциальном уровне. Таким образом, действия, принимаемые Базельским комитетом в сфере оценки и квантификации риска системы, гораздо более важны и заметны через банковскую практику, чем действия, принимаемые ESRB.[4] Существенным минусом, содействующим выше указанным выводам, является отсутствие каких-либо средств по типу санкции, которые может применять ESRB по отношению к субъектам, принимающих риски системы, либо тем, с деятельностью которых связано появление риска системы. Причём обоснованным было бы решение применять средства санкций не только по типу отплат, но также с профилактической целью. Трудно все-таки признать, что отсутствие какого-либо, даже потенциального, средства воздействия приведет к эффективности и реализации задач, решаемых ESRB. Также трудно действующие регулирования, даже в сфере термина, в котором должно наступить принятие соответствующих действий при предписаниях, выдаваемых ESRB, или же общественное оглашение предписаний и предостережений в рамках контрольной политики признать соответствующимии эффективными.
Нельзя, следовательно, однозначно подтвердить на основе прошлого опыта, что действие, а даже может, глубоко копнув, существование ESRB является необходимым элементом ESFS, вероятно, его отсутствие вызовет явления, негативно влияющие на безопасность финансовых рынков. Это, однако, не меняет мнения, что ценностью самой по себе является факт должной оценки значения явления „системного риска” в контрольной политике ЕС.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Нельзя поддаваться впечатлениям, а тем более дать точную оценку тому, что доминирующее и реальное влияние на безопасность финансовых рынков имеют государственные комиссии, а также три субъекта, обозначенные для проведения микронадзора (ESA). Нужно также иметь ввиду, что когда втрудной ситуации, в которой теперь находятся рынки отдельных стран как и глобальный финансовый рынок, ESRB не действует так как ей должно, появляютя сомнения в необходимости существования такого рода учреждения на так высоком уровне. То не только недостаточно эффективное учреждение, но и принимаемые ею решения случаются опоздавшими и неадекватными относительно ситуации, которая создалась на этихже рынках. De lege ferenda нужно поднять - в этом случае или произойдут изменения в компетентности, так же и в формулах действий ESRB, в противном случае необходимым будет обсуждение ее ликвидации, как лишнего элемента системы надзора над безопасностью финансового рынка ЕС. И это не будет зеркальным отражением вечного спора на линии: регулятор - объект регулирования, а в 1-ю очередь, невозможность влиять на события, происходящие на финансовом рынке. Сущесвенным остается вопрос о смысле создания и функционирования дополнительного органа, когда финансовый рынок и его участники смогут существовать и без него, но если даже и при его участии, то только в минимальном значении. Тем более, что в ситуации гарантированной и воспринимаемой позиции, которую имеет ESRB, часть ее обязанностей выполняют другие организации, в том числе, в первую очередь, EBC. Нельзя также терять с поля зрения факта, что не всегда неустоийчивость системы может не вызывая сомнений отделить от других событий, которые происходят на финансовых рынках или чаще, в пределах явлений макроэкономических, а будучих производным, например, политики фискальной. Часто, т. к. системный риск является „катализатором” действий, предпринятых в пределах фискальной политики и трудно признать, чтобы в этой сфере действия ESRB происходили без содействия других субъектов и учреждений эффективны. Поэтому, с особым вниманием нужно подойти к этим вопросам и расширить сферу взаимодействий и масштабного сотрудничества, а также соответсвующие действия, проводимые ESRB, при взаимодействии с органами Евросоюза и при оценке и минимализации системного рынка.
[1]О этих понятиях пишет также J. Stark, Macro-prudential supervision and financial integration – the ESRB at 1, Speech at the SUERF/Deutsche Bundesbank Conference 2011/IMFS, Berlin 8 November 2011.
[2] Нужно подчеркнуть что кроме юридического акта каким является распоряжение 1092/2010 ESRB функционирует также в опоре о Распоряжение Совета (ЕС) номер 1096/2010 из 17.11.2010 г. по делу поручения ЕЦБ особенных задач в сфере функционирования ESRB, (Dz. Urz. UE z dnia 15.12.2010 r., L nr 331/162).
[3]Эта проблема представлена M. Fedorowicz, A. Michór, O charakterze prawnym decyzji nowych europejskich organów nadzoru nad rynkiem finansowym UE, Europejski Przegląd Sądowy, nr 11/2011, s. 24.
[4] Смотри также документ “Systemic Risks in Global Banking: What Can Available Data Tell Us and What More Data Are Needed?, Eugenio Cerutti, Stijn Claessens and Patrick McGuire, BIS Working Papers No 376, Basel April 2012.
