Кризис пенсионной реформы 2015: причины и последствия
Аннотация
Возрастные расходы, включая бюджетные трансферты, на пенсионное обеспечение в цивилизованном обществе рассматриваются как объективные условия устойчивого развития государства и устанавливаются как целевые ориентиры в системе макроэкономических параметров стратегического планирования. Поэтому проблема увеличения расходов на пенсии не должна рассматриваться как главный «тормоз успешному развитию бизнеса» и не может отождествляться с «угрозой» долгосрочного бюджетного кризиса государства на всех уровнях управления (федеральном и региональном).
В экономически развитых странах «возрастные» расходы госбюджета конвертированы в страховые инструменты формирования социальных обязательств, и не зависят от бюджетных проблем. Основные выводы, которые должны учитываться в процессе стратегического планирования и прогнозирования в нашей стране заключаются в том, что для нивелирования негативного влияния старения населения необходимо завершить страховую пенсионную реформу, которая позволит освободить бюджет ПФР от влияния госбюджета, со всеми вытекающими отсюда проблемами.
Ключевые слова: макроэкономические параметры, пенсионный возраст, стратегическое планирование, долгосрочное прогнозирование, актуарные расчеты, продолжительность жизни, демографическая стратегия, страховая пенсия, бюджетный кризис, бюджетные трансферты.
Одним из главных факторов современного бюджетного кризиса называют рост дефицита бюджета Пенсионного фонда РФ, причина которого якобы обусловлена сохранением установленного в начале прошлого века возраста назначения государственных пенсий. Такая позиция содержит как минимум три лукавства, ориентированных на неинформированных читателей, которые многократно обсуждались в профессиональных кругах.
Первое: дефицита бюджета в нормативно-правовом понимании нет (даже наоборот – существует все возрастающая задолженность государства по накопленным пенсионным обязательствам), поскольку все расходы пенсионного бюджета рассчитываются по соответствующим по законодательным актам. Правильнее говорить о том, что доходная часть пенсионного бюджета не обеспечивает государственные обязательства.
При этом встает вопрос о том, как финансировать эти государственные обязательства: по страховому принципу (солидарному или накопительному – не имеет значения) или по «госбюджетному», т. е. как в советской социально-экономической формации. Если по страховому принципу, то размер страхового обеспечения должен полностью быть адекватен пенсионным обязательствам. На это и была направлена пенсионная реформа, которая, как известно, в нашей стране затянулась на четверть века, и все еще далека от завершения.
Если же по бюджетному принципу, тогда необходимо переформатировать (вновь конвертировать) все т. н. «заработанные» страховые обязательства в строгой зависимости от выделяемых в каждый текущий момент госбюджетных трансфертов. При этом возникает только одна проблема, ради которой ангажировалась пенсионная реформа – обеспечить личную заинтересованность каждого человека в формировании своих пенсионных прав путем активного трудового участия. Следует напомнить, что в конечном счете именно госбюджет должен получить выгоду от страхового принципа формирования пенсионных прав, поскольку достигается экономия на социальных пенсиях и иных пенсионных пособиях.
Сложившийся дефицит пенсионного бюджета на половину состоит из «непенсионных» (точнее нестраховых) обязательств государства, которые вопреки функции обязательного пенсионного страхования внедрены или сохранены в пенсионной системе (пенсии по ГПО, фиксированная выплата и различные доплаты к ней, многочисленные старые и новые льготы различным категориям пенсионеров, материнский капитал и др.).
Второе: рост расходов на выплату установленных размеров пенсий, который вызывает резкую критику финансовых органов обусловлен не излишней щедростью госбюджета, а исключительно инфляционными факторами. Прямым источником финансирования этих расходов являются и должны служить растущие инфляционные доходы как по страховым взносам, так и по общеналоговым бюджетным поступлениям. При этом надо иметь в вид, что с позиций страховых принципов инфляционный рост пенсии не обеспечивает адекватность накопленных пенсионных прав и текущих государственных обязательств перед пенсионерами, т. к. они страхуют сохранение своего уровня доходов. Именно эта позиция отличает государственную систему ОПС от частной – накопительной системы.
Третье – возраст назначения пенсии в современной страховой пенсионной системе (даже с учетом незавершенности пенсионной реформы) не может обеспечить бюджетную сбалансированность, поскольку именно возраст является одним из производных параметров-регуляторов для обеспечения базового страхового принципа – адекватности государственных пенсионных обязательств накопленным пенсионным правам при условии долгосрочной актуарной сбалансированности всей пенсионной системы.
Другое дело, что возраст непосредственно увязан с демографическими изменениями населения страны, включая динамику возрастной и гендерной структуры населения. Следует обратить внимание, что широко пропагандированное увеличение продолжительности жизни населения и рост рождаемости весьма незначительно отражается на увеличение продолжительности жизни старших поколений населения (в основном рост достигается за счет существенного сокращения младенческой и детской смертности). Как показывают данные переписи в динамике прошлого и нынешнего столетия прирост составляет всего 1.5 года для мужчин за период 1930 – 2015 гг. Сколько-нибудь заметный рост произошел только за последние 2 десятилетия после резкого сокращения продолжительности жизни в перестроечный период 1990-х гг.
Рассмотренные три обстоятельства показывают, что все они связаны с нерешенными институциональными проблемами государственного пенсионного обеспечения в условиях новой – рыночной экономики, т. е. обусловлены незавершенностью, точнее половинчатостью пенсионной реформы, которая не соответствует современным рыночным условиям трудовых и налоговых отношений, которые должны быть направлены на государственное стимулирование трудовой активности и создание объективных экономических условий для зарабатывания собственных пенсионных прав каждым трудоспособным гражданином.
Для этого надо, чтобы все категории населения имели равные условия для участия в страховой пенсионной системе и могли заработать достойную пенсию, адекватную страхуемому и достигнутому уровню жизни. Государство при этом должно выступать надежным гарантом на всем стратегичсеком пенсионном периоде: формирования пенсионных прав и реализации пенсионных обязательств.
До сих пор государство (причем исключительно в части секвестирования) государственных пенсионных обязательств, что постоянно вступает в противоречие с стратегической задачей страховой пенсионной реформы.
Таким образом, проблема дефицита пенсионного бюджета и его сбалансированности далеко выходит за пределы пенсионного возраста, и в первую очередь требует окончательного институционального решения – страховая пенсионная система или бюджетная (по остаточному принципу).
Учитывая современные и грядущие демографические изменения в структуре населения (включая и миграцию) для принятия экономически обоснованного решения по пенсионному возрасту его необходимо рассматривать в непосредственной взаимосвязи с наиболее важным регулятором сбалансированности страховой пенсионной системы – макроэкономической стратегией государства, поскольку именно пенсионные обязательства перед населением являются самыми длинными в стратегических программах развития любой страны. Поэтому пенсионные параметры (как по формированию пенсионных прав, так и по их реализации) должны выступать и применяться как главные факторы долгосрочного социально-экономического развития государства и базовые целевые макроэкономические параметры.
Повышение пенсионного возраста рассматривается как важнейший инструмент преодоления «бюджетного кризиса» и залог долгосрочной устойчивости государственной пенсионной системы. При этом повышению пенсионного возраста придается статус структурной реформы, обеспечивающей адекватность ПФР рыночным экономическим и социальным отношениям. При этом традиционно ссылаются на благополучные во всех отношениях западные эталоны пенсионных систем, где возраст назначения пенсий установлен на уровне 65 лет и даже выше, не акцентируя внимания на макроэкономические и социальные условия, в которых функционируют успешные западные пенсионные системы.
Действительно, нельзя не признать, что возраст выхода на пенсию является одним из базовых параметров, от которого непосредственно зависят экономические и социальные результаты функционирования каждой страховой пенсионной системы. Однако, в свою очередь, уровень пенсионного возраста является прямой производной от «внешних» к пенсионной системе факторов и условий.
Одним из этих таких факторов общепризнаны демографические характеристики населения страны как в прошедшие периоды, в которых формировались государственные пенсионные обязательства, так и в будущие (по демографическому прогнозу Росстата), которые будут определять условия реализации накопленных пенсионных прав современных поколений застрахованных лиц.
Кроме демографии необходимо учитывать неуклонно возрастающую в условиях рыночной экономики значимость таких внешних факторов, как макроэкономика и уровень развития рынка труда, в которых эти пенсионные права будут формироваться. Успешная зарубежная практика материального обеспечения пенсионеров показывает, что именно макроэкономика и социально-трудовые отношения определяют институциональный формат пенсионной системы, который регламентирует экономические отношения между всеми ее участниками: работника (будущего пенсионера), работодателя (финансового агента) и государства (конституционного гаранта и контроля за выполнением прав и обязательств каждой стороны).
В нашей стране, которая до сих пор не завершила переходный период от развитого социализма к развитому рынку именно макроэкономические и трудовые факторы играют ключевую роль в создании нормальных условий для любых изменений сложившихся параметров выхода на пенсию, как на «общих основаниях», так и на «льготных» (досрочных, привилегированных и т. п.).
Поэтому даже при наличии объективных демографических изменений в продолжительности жизни нашего населения в последние годы и долгосрочной перспективе повышение возраста на страховую пенсию следует рассматривать строго в контексте долгосрочного макроэкономического прогноза.
Дополнительную сложность в решении проблемы пенсионного возраста создают как многоукладность самой пенсионной системы (чрезмерная диверсификация нормативных условий формирования пенсионных прав для различных видов народнохозяйственной деятельности), так и высокие финансовые риски переходной экономики.
В таких условиях повышение пенсионного возраста должно осуществляться не из краткосрочных интересов финансовой конъюнктуры или социально-политических соображений, а на основе актуарных расчетов, которые позволяют учитывать весь комплекс факторов, условий и противоречий, которые сопровождают этот исторический процесс (проблемам и противоречиям повышения возраста была посвящена предшествующая статья).
Актуарные расчеты позволяют найти взвешенный компромисс между многочисленными противоречиями. Они показывают, что повышение возраста целесообразно лишь в случае, когда его результатом станет достижение лучших по сравнению с развитием в рамках действующего законодательства результатов по всем или хотя бы по большинству из показателей:
увеличение соотношения численности застрахованных лиц, за которых уплачиваются страховые взносы, и пенсионеров (как за счет увеличения численности занятых, так и через сокращение численности пенсионеров);
увеличение базы начисления страховых взносов и их поступления в бюджет ПФР;
сокращение расходов бюджета ПФР;
повышение финансовой самостоятельности ПФР
через
сокращение объемов и удельного веса средств федерального бюджета, направляемых на трансферты и покрытие дефицита бюджета ПФР;
рост уровня пенсий, который гарантирует своевременное достижение целевых ориентиров развития пенсионной системы.
Для того, чтобы достичь лучших результатов по названным показателям, необходимо обеспечить наличие рабочих мест для пожилых людей, остающихся на рынке труда; гарантировать неповышение уровня молодежной безработицы, тем самым обеспечив молодым людям возможности выработки стажа и формирования достойного уровня пенсии; добиться превышения эффекта от повышения возраста над его недостатками в части затрат на медицинское обслуживание пожилых работающих и т. п.
Эффект от повышения пенсионного возраста может состояться только тогда, когда будет достигнут компромисс между интересами застрахованных лиц – нынешних и будущих пенсионеров – и страховщика ().
Чтобы такой компромисс был найден, необходимо положительные финансовые результаты сопоставлять с социальными последствиями и, в первую очередь, с численностью людей, которые:
а) не доживут до назначения пенсии в связи с установлением нового пенсионного возраста (т. е. до пенсии должно доживать подавляющее большинство населения страны);
б) выйдя на пенсию в более позднем возрасте, не смогут вести нормальный образ жизни в связи с ухудшением состояния здоровья (после достижения пенсионного возраста продолжительность здоровой жизни человека должна не менее, чем в 3 раза превышать продолжительность жизни, требующей ухода).
В любом случае необходимо сохранять пропорцию между продолжительностью периодов зарабатывания пенсии (от 20 лет до пенсионного возраста) и ее получения не более 2-2,4, как в развитых странах.
Для оценки возможностей компромисса между страховщиком и застрахованными лицами рассмотрим последствия наиболее радикальной схемы увеличения пенсионного возраста – до 65 лет для мужчин и женщин. Она, на первый взгляд, является наиболее привлекательной для ПФР и федерального бюджета, поскольку дает максимальное сокращение численности пенсионеров и, как предполагают сторонники повышения пенсионного возраста – расходов. С другой стороны, она однозначно наименее выгодна пенсионерам, т. к. вынуждает их работать на 5-10 лет (в зависимости от пола) дольше, чем в настоящее время, без получения пенсии.
Главным целевым ориентиром и базовым результатом повышения пенсионного возраста является сокращение численности лиц, достигающих пенсионного возраста, и которым необходимо назначать страховую пенсию.
Однако причины такого существенного сокращения численности пенсионеров принципиально различаются по разным вариантам в прямой зависимости от макроэкономических и демографических (не пенсионных) условий. Так, сокращение численности пенсионеров обусловлено следующими процессами, происходящими с застрахованными лицами в период повышения пенсионного возраста:
1. демографический фактор выражается в том, что часть из застрахованных лиц, достигнув действующего пенсионного возраста, не доживет до нового нормативного возраста. Причем, чем дальше – тем больше, так как принятые темпы повышения возраста существенно отстают от темпов улучшения демографических параметров – увеличения продолжительности жизни населения старших возрастных групп (о чем уже говорилось ранее).
В первый год переходного периода их численность составит 15,34 тыс. чел., но к концу переходного периода (т. е. начиная с 2045 года) в возрастных группах от 55 лет (женщины)/60 лет (мужчины) до нового пенсионного возраста не будут доживать до пенсии ежегодно 150-160 тыс. чел. Причем более 60% из них - мужчины. За период с 2016 по 2050 гг. умрут, не начав получать пенсию, 3,9 млн. человек.
Этот фактор составит более трети (в зависимости от варианта) от общей величины сокращения численности пенсионеров.
2. трудовой фактор сокращения численности пенсионеров проявляется в линейной зависимости от сокращения новых назначений относительно старого норматива пенсионного возраста, т. е. все назначения за текущий полугодовой период перемещаются на 0,5 года позднее. Этот фактор является основным в сокращении численности новых назначений и дает почти две трети общего сокращения.
3. правовой фактор, который обусловлен ограничительными нормами (минимальными и максимальными) по формированию пенсионных прав застрахованных лиц для вступления в страховую пенсионную систему действующего (нового) пенсионного законодательства. Влияние этого фактора распространяется на тех работников, которые в течение трудового периода своей жизни не приобрели минимальный объем прав на получение страховой пенсии.
Последний фактор в отличие от двух предыдущих имеет обратную тенденцию, т. к. не только не сокращает, но непосредственно увеличивает численность пенсионеров, которые получают дополнительную возможность
Актуарные расчеты показывают, что разнонаправленное влияние приводит к тому, что увеличение пенсионного возраста хотя и сокращает численность пенсионеров, предъявляющих свои права на страховую пенсию, при создании условий для полноценного участия на рынке труда работникам предпенсионного возраста позволит сократить контингент застрахованных лиц, которые в действующей системе не смогли сформировать минимальные нормы стажа и баллов (суммы ИПК) и теряли права на страховую пенсию (они получали бы только социальную пенсию на 5 лет позднее нового пенсионного возраста по системе государственного пенсионного обеспечения, т. е. из госбюджета).
Актуарное моделирование показало, что в современных макроэкономических условиях формирования пенсионных прав повышение пенсионного возраста не только не позволит стабилизировать пенсионную систему, но наоборот, после краткосрочной и незначительной экономии на переходном периоде существенно повышает (несмотря на снижение численности пенсионеров) риски роста расходов бюджета ПФР и соответственно федеральных трансфертов на покрытие дефицита. Причина заключается в том, что финансовые проблемы пенсионной системы обусловлены внешними факторами (макроэкономическими и демографическими), которые не могут быть нивелированы параметрическими настройками внутри пенсионной системы. Поэтому необходимо государственное регулирование макроэкономики исходя из необходимости выполнения накопленных пенсионных долгов, а не пытаться их секвестировать, так как это дает лишь краткосрочный эффект с последующим нарастанием комплекса экономических проблем. В частности, трансферты федерального бюджета (на обязательное пенсионное страхование, на возмещение расходов по выплате страховых пенсий в связи с зачетом в страховой стаж нестраховых периодов, на компенсацию выпадающих доходов ПФР в связи с установлением пониженных тарифов и на валоризацию РПК) после снижения в начале существенно возрастут по сравнению с базовым вариантом. Единственным позитивным результатом повышения пенсионного возраста является повышение уровня жизни пенсионеров, которые доживут до повышающегося пенсионного возраста.
