ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПРОВЕДЕНИЯ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ
ЭКСПЕРТИЗЫ ОРГАНАМИ ПРОКУРАТУРЫ
А. Ю. ЧАПЛЫГИНА
, старший преподаватель кафедры гражданского права и гражданского процесса Забайкальского государственного университета.
Статья посвящена правовым основам осуществления антикоррупционной экспертизы правовых актов в Российской Федерации, подчеркивается роль прокуратуры как особого субъекта производства такой экспертизы, уделено внимание проведению антикоррупционной экспертизы органами прокуратуры Забайкальского края.
Ключевые слова: антикоррупционная экспертиза, коррупциогенные факторы, органы прокуратуры, нормативные правовые акты.
Legal fundamentals of conduct of anti-corruption expert evaluation by agencies of the prosecutor's office
A. Yu. Chaply'gina
Chaply'gina Aleksandra Yur'evna, senior teacher, Chair of Civil Law and Civil Procedure, Zabajkalsky State University.
The article is devoted to the legal aspects of the implementation of anti-corruption expertise of legal acts of the Russian Federation, emphasized the role of the Prosecutor's office as a special subject of the production of such examination, attention is paid to the anti-corruption examination by prosecutors Zabajkalsky-region.
Key words: anti-corruption expertise, corruption-factors, prosecutors, regulatory legal acts.
Участие России в ратифицированных Конвенции ООН против коррупции [Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции: принята в г. Нью-Йорке 31.10.2003 Резолюцией 58/4 на 51-м пленарном заседании 58-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН. Ратифицирована Федеральным законом от 01.01.2001 N 40-ФЗ с заявлением // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 26. Ст. 2780] и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию [Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию (ETS N 173): заключена в г. Страсбурге 27.01.1999 (с изм. от 01.01.2001), ратифицирована Федеральным законом от 01.01.2001 N 125-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 20. Ст. 2394] потребовало создания необходимых как правовых, так и организационных предпосылок.
В 2006 году Российская Федерация ратифицировала Конвенцию ООН против коррупции, официально закрепив в своей правовой системе обязанность проводить специализированную экспертизу законодательства, направленную на снижение коррупционных рисков.
15.11.2003 Постановлением 22-15 на 22-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ в г. Санкт-Петербурге был принят Модельный закон "Основы законодательства об антикоррупционной политике" (далее - Модельный закон) [Основы законодательства об антикоррупционной политике: Модельный закон: принят в г. Санкт-Петербурге 15.11.2003 Постановлением 22-15 на 22-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ) // Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств - участников Содружества Независимых Государств. 2004. N 33. С. 225 - 260]. Согласно п. 2 этого Постановления данный Модельный закон направляется в парламенты государств - участников Межпарламентской Ассамблеи СНГ и рекомендуется для использования в национальном законодательстве.
В ст. 2 даются основные используемые в Законе понятия:
"Антикоррупционная экспертиза правовых актов - деятельность специалистов (экспертов) по выявлению и описанию коррупциогенных факторов, относящихся к действующим правовым актам и их проектам; разработке рекомендаций, направленных на устранение или ограничение действия таких факторов. Коррупциогенный фактор - явление или совокупность явлений, порождающие коррупционные правонарушения или способствующие их распространению".
В ст. 10 Модельного закона антикоррупционная экспертиза правовых актов обозначена как одна из мер предупреждения коррупционных правонарушений, а в п. 1 ст. 14 сказано: "антикоррупционная экспертиза правовых актов и проектов правовых актов является видом криминологической экспертизы, порядок проведения которой, статус экспертов и последствия поступления отрицательных заключений при проведении такой экспертизы определяются законом и принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами субъектов государств (для федеративных государств)".
Субъектами антикоррупционной экспертизы являются органы государственной власти и местного самоуправления, иные органы и организации, на которые возложено проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, институты гражданского общества и граждане, которые могут ее проводить в инициативном порядке.
В Законе об антикоррупционной экспертизе (ст. 3) перечислены следующие субъекты, обязанные проводить антикоррупционную экспертизу:
- прокуратура РФ;
- федеральные органы исполнительной власти;
- иные государственные органы и организации, полномочные разрабатывать и принимать нормативные правовые акты;
- органы государственной власти субъектов РФ;
- органы местного самоуправления [Кудашкин экспертиза: теория и практика: Научно-практическое пособие. М.: Норма: Инфра-М, 2012].
Прокуратуре РФ отводится особая роль в проведении антикоррупционной экспертизы, поскольку в силу возложенных на нее полномочий только прокуроры могут требовать от разработчиков нормативных правовых актов устранения выявленных в них коррупциогенных факторов.
Органы прокуратуры при проведении антикоррупционной экспертизы руководствуются:
- Законом об антикоррупционной экспертизе [Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: Федеральный закон от 01.01.2001 N 172-ФЗ (ред. от 01.01.2001) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 29. Ст. 3609];
- Законом о прокуратуре (ст. 9.1) [О прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон от 01.01.2001 N 2202-1 (ред. от 01.01.2001) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 47. Ст. 4472];
- Методикой проведения антикоррупционной экспертизы [Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (вместе с "Правилами проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", "Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов"): Постановление Правительства РФ от 01.01.2001 N 96 (ред. от 01.01.2001) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. N 10. Ст. 1084];
- Приказом Генеральной прокуратуры РФ от 28 декабря 2009 г. N 400 [Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов: Приказ Генпрокуратуры России от 01.01.2001 N 400 (ред. от 01.01.2001) // Законность. 2010. N 4];
- Методическими рекомендациями по оценке коррупциогенности проектов нормативных правовых актов и выявлению коррупционных проявлений при осуществлении прокурорского надзора за соблюдением законодательства государственными и муниципальными служащими, органами управления и руководителями коммерческих и иных организаций, одобренными Научно-консультативным советом при Генеральной прокуратуре РФ, которые могут применяться только с учетом Методики проведения антикоррупционной экспертизы [документ официально опубликован не был].
Антикоррупционная экспертиза проводится органами прокуратуры в отношении нормативных правовых актов, принятых поднадзорными им федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ, иными государственными органами и организациями, органами местного самоуправления и их должностными лицами.
Основанием для проведения антикоррупционной экспертизы проекта нормативного правового акта является сам факт подготовки проекта нормативного правового акта на момент его поступления на государственную регистрацию. Прокуратура государства в ходе осуществления своих полномочий в порядке, установленном прокуратурой государства, и согласно Методике, определенной Президентом или Правительством государства, проводит антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов по вопросам, касающимся прав, свобод и обязанностей человека и гражданина; государственной и муниципальной собственности, государственной и муниципальной службы, бюджетного, налогового, таможенного, лесного, водного, земельного, градостроительного, природоохранного законодательства, законодательства о лицензировании, а также законодательства, регулирующего деятельность государственных корпораций, фондов и иных организаций, создаваемых государством на основании законодательства государства; социальных гарантий лицам, замещающим (замещавшим) государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы. В отличие от иных органов, уполномоченных проводить антикоррупционную экспертизу, только прокуратура при выявлении коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах и проектах нормативных правовых актов может заявлять требования об изменении нормативного правового акта. Закон также предусматривает право прокурора на обращение в суд. Иные органы могут давать только рекомендации.
Органы прокуратуры Забайкальского края осуществляют проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов органов государственной власти и органов местного самоуправления Забайкальского края на постоянной и системной основе. Так, за 10 месяцев 2014 г. в ходе проверок на коррупциогенность оценено свыше 11 тыс. нормативных правовых актов и их проектов (АППГ - 9911).
В целях устранения положений, способствующих проявлениям коррупции, прокурорами только в этом году оспорено 7 нормативных правовых актов законодательных и исполнительных органов государственной власти края (АППГ - 23) и более 800 НПА и проектов НПА представительных и исполнительных органов местного самоуправления (АППГ - 899), из которых 77 регулировали отношения в сфере ЖКХ. Внесено более 100 требований (АППГ - 72), более 450 протестов (АППГ - 594), около 150 замечаний (АППГ - 261). Акты прокурорского реагирования поднадзорными органами рассматриваются в установленный срок, в истекшем периоде 2014 года региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления не отклонялись.
Так, например, удовлетворено замечание прокуратуры края на проект Постановления Правительства края "О выявлении самовольно установленных металлических гаражей на земельных участках, находящихся в собственности Забайкальского края, а также на земельных участках на территории города Читы, государственная собственность на которые не разграничена, с целью их дальнейшего сноса", который не предусматривал права на обращение в уполномоченный орган физических лиц в устной форме о самовольных постройках [Доржиев выступления на брифинге по теме "Об исполнении антикоррупционного законодательства, проблемах правоприменения, улучшения межведомственного взаимодействия в борьбе с коррупцией". URL: http://www. prokuratura. chita. ru/press-service/?id=58 (дата обращения: 30.10.2014)].
К основным коррупциогенным факторам, выявленным в нормативно-правовых актах, относятся: принятие нормативно-правового акта за пределами компетенции, широта дискреционных полномочий, выборочное изменение объема прав, завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права.
Таким образом, антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов выступает правореализационным механизмом, целью которого является предупреждение появлений в них коррупциогенных факторов, создающих предпосылки для совершения коррупционных преступлений, и имеет большой профилактический потенциал относительно проявлений коррупции.
