Журнал «Финансовый контроль», № 4 (77), 2008.
www. fincontrol. ru
Светлана Петракова
Эксперт Государственной Думы
Федерального Собрания РФ
Организационно-экономические основы административного финансового контроля Великобритании
Как известно, контроль является не самоцелью, а неотъемлемой частью государственного регулирования, что находит отражение в Великобритании, где усиливается роль органов исполнительной власти, как эффективного инструмента административного финансового контроля за сферой государственных финансов.
В Великобритании, со стороны органов исполнительной власти, административный финансовый контроль подразделяется на бюджетный, налоговый, таможенный и валютный контроль. Организационно-экономической формой которого выступает общий и внутриведомственный контроль.
По мнению E. C.S. Wade и G. Godfrey Phillips особое место в системе органов административного финансового контроля Великобритании занимает Казначейство (Министерство финансов). Казначейство является ведомством центрального значения, представляет интересы Правительства в Парламенте по вопросам осуществления административного финансового контроля. Осуществляемые им функции распадаются на две группы: а) финансы; б) расходная часть бюджета и контроль за штатами. Именно благодаря тому, что Казначейство осуществляет функции, относящиеся ко второй из указанных групп, оно имеет возможность оказывать сильное влияние на расходование государственных средств, следовательно, на деятельность министерств и всех гражданских учреждений.
Для осуществления соответствующих полномочий, Казначейство назначает Представителя по счетам (Treasury Officer of Accounts), разрабатывающего дополнительные правила для уполномоченных бухгалтеров «О правительственных счетах» (Dear Accounting Officer Letters), действующих во исполнение требований, закрепленных в Актах «О Департаменте казначейства и аудита» (Exchequer and Audit Departments Act 1866, 1921) и Акте «О правительственных счетах и ресурсах» (Government Resources And Accounts Act 2000). Правила для уполномоченных бухгалтеров подразделяются на: DAO (GEN), затрагивающие общие вопросы правительственных счетов, DAO (R), затрагивающие вопросы специфического характера и DAO (RAB), затрагивающие вопросы ресурсных счетов и бюджетирования.
Общий контроль государственных расходов в ходе реализации государственных финансовых программ проводится Казначейством, а внутриведомственный контроль возложен на структурные подразделения органов исполнительной власти и представителей Казначейства в этих органах — уполномоченных бухгалтеров (Accounting Officers).
Внутриведомственный финансовый контроль подразделяется на текущий, осуществляемый в процессе проведения финансовых операций финансовыми подразделениями, бухгалтериями, и последующий — ревизию, которая проводится специальными внутренними службами.
Организационно-экономические основы деятельности уполномоченных бухгалтеров закреплены в Акте «О валютных счетах» (Exchange Equalisation Account Act 1979), Акте «О финансах» (Finance Act 2000) и распоряжениях центральных министерств и ведомств, в которых данные бухгалтеры правомочны проводить соответствующие проверки, следуя правительственным стандартам внутриведомственного контроля (Government Internal Audit Standards).
При исполнении обязанностей уполномоченным бухгалтером, используется система внутренних финансовых служб.
Уполномоченный бухгалтер имеет двойное подчинение: министру центрального правительства и Казначейству, и лично отчитывается по вопросам государственных счетов и эффективному управлению финансами министерства перед Комитетом по финансовому контролю Палаты общин парламента.
Для реализации полномочий по проведению внутриведомственного контроля деятельности органов центральной исполнительной власти и исполнительных агентств (Executive Agencies) уполномоченные бухгалтеры создают Комиссии по аудиту (Audit Committee), результаты деятельности которых отражаются в отчетах «О внутриведомственном контроле» (Statement on Internal Control), составляемых в соответствии с требованиями Казначейства, закрепленными в правилах «О правительственных счетах» (Government Accounting – Chapter 21 «Risk Management and the Statement on Internal Control»). Для содействия деятельности Комиссий по аудиту, был создан специализированный орган — Институт Великобритании по оказанию содействия деятельности Комиссий по аудиту (UK Audit Committee Institute).
Для осуществления внутриведомственного контроля за деятельностью неправительственных структур, Комиссии по аудиту создают подведомственные им Коллегиальные комитеты (Committee of the Board).
Общий контроль за расходами государственных средств в течение финансового года осуществляется через Систему бюджетирования и ресурсных счетов Казначейства (Resource Accounting and Budgeting), в которой готовятся доклады о планировании, контроле и отчетности, раскрывающие государственные траты и оценку результатов. Система была внедрена в 1993 г. в соответствии с нормативно-правовым актом Казначейства (White Paper 1995 (Cm2929).
Экономические основы общего контроля закреплены в разработанных Казначейством правилах «О системе публичных расходов» (Public Expenditure System), «О классификации трансакций публичных расходов» (Classification of Public Expenditure Transactions) и «О финансово-информационной системе» (Financial Information System).
В бюджетном контроле ведущая роль Казначейства закрепляется конституционными правами, отраженными в национальных конституционных Актах «О Департаменте казначейства и аудита» (Exchequer and Audit Departments Act 1866, 1921), Акте «О правительственных счетах и ресурсах» (Government Resources And Accounts Act 2000) и актах делегированного законодательства — правилах «О Казначействе» (Treasury Bills Regulations 1877, 1968, 1988, 1998, 1999).
При осуществлении бюджетного контроля в процессе взаимодействия с Парламентом, Казначейство осуществляет законотворческую деятельность в ходе разработки Акта «О финансах», Акта «О Консолидированном фонде» и Акта «О Национальном фонде займов». Как отмечает E. C.S. Wade, G. Godfrey Phillips, ни один законопроект, предполагающий расходование государственных средств, не представляется на рассмотрение кабинета, пока он не будет изучен как Казначейством, так и другими заинтересованными министерствами.
Казначейский контроль можно подразделить на два основных направления: на определение общих направлений финансовой политики в процессе подготовки проекта бюджета и на контроль, проводимый в ходе исполнения бюджета.
Контроль за исполнением доходной части бюджета проводится структурными подразделениями Казначейства, в том числе Департаментом внутренних доходов (Internal Revenue) и Департаментом таможенных пошлин и акцизов (Customs and Excise), осуществляющими налоговый и таможенный контроль. Казначейство ежегодно посылает циркуляр министерствам и ведомствам, которые готовят смету своих расходов на следующий финансовый год, а департаменты внутренних доходов, таможенных пошлин и акцизов — сметы доходов.
Так, Департамент внутренних доходов проводит сбор прямых налогов, руководствуясь нормами налогового права, закрепленными в Акте «О доходах» (Income Tax Act 2003), Актах «О финансах» (Finance Acts), Акте «О налоге на наследство» (Inheritance Tax Act 1984), Акте «О национальном страховом налоге» (National Insurance Contributions Acts 2002), Акте «О налоге на кредиты» (Tax Credits Act 2002), Актах «О налогах» (Taxes Act 2000, 2001, 2002), Актах «О налоге на нефть» (Oil Taxation Acts 2001, 2002).
Департамент таможенных пошлин и акцизов проводит сбор косвенных налогов, включая налог на добавленную стоимость, акцизы на нефть, алкоголь, табачные изделия, транспортные налоги, налоги на игорный бизнес, налоги на загрязнение окружающей среды, аэропортные сборы, налоги на страховую премию, налоги на импорт и экспорт товаров, таможенные тарифы. Только изучение бюджетных смет дает возможность Канцлеру Казначейства и его консультантам решить, потребуется ли введение дополнительных налогов или, напротив, не делают ли заявки на покрытие нужд предстоящего года возможным упразднение определенной части действующих налогов.
Организационно-экономические основы деятельности Департамента по вопросам таможни и акцизов закреплены в консолидированных Актах «Об управлении таможней и акцизами» (Customs and Excise Management Act: consolidation of Customs Laws 1952, 1979), Акте «О налоге на добавленную стоимость» и дополнениях (Value Added Tax Act 1994), (The Value Added Tax (Amendment) Regulations 2004), Акте «О налоге на игорный бизнес» (The Betting and Gaming Duties Act 1981), Распоряжении «О налоге на загрязнение окружающей среды» (The Landfill Tax Regulations 1996).
Вопросы валютного контроля закреплены в консолидированном Акте «О валютных счетах» (Exchange Equalisation Account Act 1979) и находятся в ведении Казначейства, уполномоченным агентом которого выступает Центральный банк — Банк Англии, действующий на основании национальных конституционных Актов «О Банке Англии» (Bank of England Act 1694, 1946, 1998), Хартий «О Банке Англии» (Charter of the Corporation of the Governor and Company of the Bank of England 1694, 1998), Меморандума «О взаимопонимании между Казначейством, Банком Англии и Управлением финансовой службы» (Memorandum of Understanding between HM Treasury, the Bank of England and the Financial Services Authority) и актов делегированного законодательства.
Валютный контроль со стороны Казначейства осуществляется уполномоченным бухгалтером и Управлением по вопросам долгов и ресурсов (Debt and Reserves Management Team); со стороны Банка Англии — Исполнительным директором по вопросам операций на финансовом рынке (Executive Director for Financial Market) и структурным подразделением по вопросам валютного контроля и анализа рисков (Foreign Exchange, and Risk Analysis and Monitoring, Divisions).
Результаты административного финансового контроля отражаются в ежегодных постановлениях Правительства «О статистическом анализе публичных расходов» (Public Expenditure Statistical Analyses) и «О публичных расходах» (Public Expenditure Outturn White Paper), которые разрабатываются Казначейством.
Как отмечают Евдокимов В. Б. и Старцев Я. Ю., контроль за деятельностью органов местного самоуправления организован в соответствии с британской структурой управления в целом: не существует общего постоянного контроля; отраслевой контроль может быть как постоянным, так и эпизодическим.
Административный контроль за финансовой деятельностью органов местного самоуправления осуществляется внутри системы местных органов — финансовыми отделами, аудиторами и комиссиями по аудиту, назначаемыми Правительством.
В соответствии с внедрением централизованной Системы всех правительственных счетов (Whole of Government Accounts), все счета центрального Правительства Великобритании, органов местного самоуправления Англии, Шотландии, Уэльса, Северной Ирландии и результаты общего и внутриведомственного административного финансового контроля должны быть систематизированы и отражены в Системе. Что характеризует политику Правительства Великобритании, как направленную на усиление роли административного финансового контроля.
