МЕТОДИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО РАЗРЕЗА БЮДЖЕТА
к. э.н, проф. ,
Московский городской университет управления
Правительства Москвы
(*****@***ru)
Внедрение программно-целевых принципов в организацию деятельности органов исполнительной власти является стратегическим направлением совершенствования планирования и прогнозирования социально-экономического развития публично-правовых образований, в том числе финансового обеспечения данного развития. Поставленная задача потребовала реформирования бюджетного процесса на основе полномасштабного внедрения программных бюджетов. Соответствующие органы исполнительной власти Российской Федерации и города Москвы разработали и утвердили методические указания по составлению и реализации государственных программ[1], которые должны обеспечивать единый подход к разработке, исполнению, составлению отчетности и проведению всестороннего контроля за эффективностью и результативностью государственных программ. Кроме того, поскольку государственные программы нацелены на финансовое обеспечение социально-экономических планов, то в методических указаниях четко прописана необходимость увязки каждой программы с соответствующим направлением плана (долгосрочного прогноза) социально-экономического развития.
Методические указания горда Москвы содержат пять крупных разделов: общие положения; разработка проекта государственных программ; дополнительные и обосновывающие материалы, представляемые с государственной программой; подготовка годовых отчетов о ходе реализации и оценке эффективности государственной программы и докладов о ходе реализации государственной программы управления; контроль реализации и оценка эффективности государственной программы.
В общих положениях характеризуются основные понятия, используемые в Методических указаниях, принципы и общий порядок разработки программ. При положительной оценке приведенных терминов нельзя не отметить расплывчатость формулировки конечного результата, дифинируемый как «характеризуемое количественными и/или качественными показателями состояния (изменение состояния) социально-экономического развития, которое отражает выгоды от реализации государственной программы (подпрограммы)». Уже в самом определении конечный результат не рассматривается как система показателей, характеризующих результативность реализации государственной программы, не предусматривает расчет синергетического (мультипликативного) индикатора, учитывающего экономическую, социальную, экологическую и иную эффективность, полученную в результате исполнения программы. В определении заложены такие расплывчатые характеристики, как состояние (изменение состояния), выгода от реализации программы. Промежуточный результат, который должен быть получен на отдельных этапах исполнения программы, назван непосредственным результатом, увязан с мероприятием, а не мероприятиями, характеризуется объемом и/или качеством, т. е. каждый разработчик программы (подпрограммы) может использовать любые показатели в силу своего понимания. Понятие мониторинга ограничено процессом наблюдения за реализацией основных параметров государственной программы, об анализе показателей эффективности и результативности даже не упоминается. Не совсем ясно, что можно считать «ключевым событием», что подразумевается под этим термином: может быть, годовые или промежуточные результаты, может быть, достижение конкретной поставленной задачи. Не введено понятие «ответственность участников государственной программы» - координатора, ответственного исполнителя, соисполнителя, хотя одно из преимуществ программного разреза бюджета заключается именно в повышении самостоятельности и ответственности участников программы за разработку и реализацию программы, достижение намеченных показателей эффективности и результативности бюджетных средств, направляемых на финансовое обеспечение приоритетных направлений социально-экономического развития.
В разделе «Разработка проекта государственной программы» указываются требования (рекомендации) к структуре государственной программы, ее содержанию, отражению информации о расходах бюджета города Москвы на реализацию программы и включенных в нее подпрограмм.
Структура государственной программы включает паспорт, текстовую часть, приложения к текстовой части и подпрограммы. В паспорте указываются цель, задачи, участники программы, основные целевые индикаторы и показатели программы, объемы бюджетных ассигнований программы, ожидаемые результаты реализации программы, перечень и краткое содержание включенных подпрограмм. Здесь следует отметить, что в большинстве утвержденных государственных программ города Москвы цель программы зачастую не увязана с соответствующими направлениями социально-экономического развития, сформулирована нечетко, задачи не раскрывают достижение цели. В требованиях к подпрограммам сделана оговорка, что цели указываются, если они имеются. Но, во-первых, бесцельное программирование – нонсенс; во-вторых, именно на основании цели определяются задачи, решаемые на промежуточных этапах реализации подпрограммы по основным мероприятиям, финансируемым из бюджета; в-третьих, оценку результативности исполнения подпрограммы можно рассчитать исходя из достижения (или неполного достижения) цели.
В текстовой части требуется описать: текущее состояние, основные проблемы соответствующей отрасли экономики и социальной сферы; приоритеты политики Москвы в сфере реализации государственной программы; обобщенную характеристику мероприятий государственной программы и мер государственного регулирования; анализ рисков реализации программы; методику оценки эффективности и результативности государственной программы с соответствующими системами показателей. В данном разделе при формировании государственных программ показывались данные, совершенно не сопоставимые, не увязываемые в единое целое. В одних программах переписывались основные направления социально-экономического развития или бюджетной политики на среднесрочный период; в других отражались статистические материалы или материалы коммерческих агентств, характеризующих Москву в сравнении с другими крупными мегаполисами; в третьих давалось маловнятное описание отрасли и приводился рейтинг частных компаний.
На наш взгляд, государственные программы должны разрабатываться не снизу-вверх, а сверху-вниз, поэтому обоснование необходимости составления программы, формулирование цели и задач, назначение ответственных исполнителей и соисполнителей, выработку системы конечных и промежуточных показателей обязан осуществлять высший орган государственной исполнительной власти публично-правового образования. Именно координаторы (или главные исполнители), являющиеся руководителями высшего звена, должны прописать текстовую часть с указанием приоритетного направления социально-экономического развития, на финансовое обеспечение которого направлена программа, разработать и предоставить исполнителям методику расчетов промежуточных и конечных комплексных показателей.
Нельзя не остановиться на рисках, включенных в утвержденные государственные программы (подпрограммы). Среди них указывались такие, как нецелевое использование средств, необоснованное перераспределение средств между подпрограммами, неполное освоение бюджетных ассигнований, неэффективное управление подпрограммой, недостаточный уровень исполнительной дисциплины, некомпетентность разработчиков подпрограмм, недостаточный профессиональный уровень кадров высшего и среднего звена, отсутствие или недостаточность межведомственной координации в ходе реализации программы. Другими словами, органы государственной исполнительной власти расписываются в собственной несостоятельности, некомпетентности, даже коррумпированности, низком профессиональном уровне и низком уровне исполнительной дисциплины.
Что касается требований к используемым в программе показателям, то они сформированы в самом общем виде: показатели должны быть адекватными, точными, объективными, достоверными, однозначными, экономичными, сопоставимыми, своевременными и регулярными; в их число должны включаться показатели, характеризующие общественнозначимые результаты, непосредственные результаты и уровень удовлетворенности потребителей государственными услугами (работами), их объемом и качеством. При описании основных ожидаемых конечных результатов реализации программы требуется дать развернутую характеристику планируемых изменений сферы реализации государственной программы и сопряженных сфер, выгод от реализации программы. Оценка эффективности государственной программы должна быть основана на оценке результативности с учетом объема ресурсов, реализовавшихся рисков и социально-экономических эффектов. Методика оценки эффективности должна включать расчет смены достижения целей и задач программы и подпрограмм; степени соответствия запланированному уровню затрат и эффективности использования бюджетных средств; степени реализации мероприятий (достижение ожидаемых непосредственных) результатов их реализации). Таким образом, методические указания не содержат требования к системе показателей, характеризующих эффективность и результативность реализации программы. Результативность сводится к освоению общего объема финансовых ресурсов, эффективность – к результативности с учетом рисков и социально-экономических эффектов (каких, не указывается). В результате нечетких требований к системе показателей в программах и подпрограммах даны самые разнообразные показатели, не увязываемые в систему: объем бюджетного финансирования, ввод мощностей, объектов в натуральных единицах, протяженность дорог в км, рост физических и денежных показателей в процентах, другие единичные, не комплексные показатели. По отдельности они имеют место быть, но какая экономическая, социальная, экологическая или иная эффективность с их помощью достигается в результате реализации программы (подпрограммы) – не ясно.
Управление реализацией программы сводится к контролю за выполнением календарного плана, основанному на мониторинге отклонений хода реализации от запланированного. Мониторинг должен выявлять не только отклонения фактических объемов бюджетных ассигнований от запланированных, но и достижение промежуточных показателей эффективности и результативности расходования бюджетных средств на программные мероприятия.
В качестве организационного эффекта от реализации программы (подпрограммы) можно было бы рассчитать параметры, характеризующие улучшение или ухудшение деятельности органов государственной власти – ответственных исполнителей и соисполнителей программы. Указанные параметры должны основываться на достижении сводных, комплексных показателей программы (подпрограммы), а не только на объемах выполненных работ, экономии бюджетных средств, освоении или неосвоении бюджетного финансирования.
[1] Приказ Министерства экономического развития РФ от 22 декабря 2010г. № 000; Приказ Департамента экономической политики и развития г. Москвы и Департамента финансов г. Москвы от 25 марта 2011г. № 56 – ПР/151
