Методические рекомендации для субъектов Российской Федерации по формированию и использованию региональных фондов финансовых резервов
1. Общие положения
В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации субъекты Российской Федерации самостоятельны в выборе способов формирования и направлений использования средств Резервных фондов субъектов Российской Федерации (далее Фонд).
Согласно абзацу второму пункта 1 ст. 81.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации в случае создания Фонда порядок формирования и использования средств указанного Фонда устанавливается законом субъекта Российской Федерации (за исключением закона субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации).
Пунктом 2 ст. 81.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации определено, что Фонд представляет собой часть средств бюджета субъекта Российской Федерации, предназначенную для исполнения расходных обязательств субъекта Российской Федерации в случае недостаточности доходов бюджета субъекта Российской Федерации для финансового обеспечения расходных обязательств.
Субъекты Российской Федерации вправе не создавать Фонды за исключением случаев, когда требование о создании Фондов в соответствующих субъектах Российской Федерации установлено законодательством Российской Федерации.
Целью настоящих методических рекомендаций является оказание содействия субъектам Российской Федерации в реализации механизма создания и функционирования Фонда.
2. Цели создания Фондов
Фонды создаются для достижения следующих целей:
1) обеспечение финансирования расходов в период сезонных отклонений объема поступлений доходов от объема расходов;
2) компенсация снижения доходов бюджета субъекта Российской Федерации в связи с рецессией;
3) финансирование социально- и(или) экономически значимых расходов субъекта Российской Федерации в течение определенного периода времени.
Перечень социально - и(или) экономически-значимых расходов определяется субъектом Российской Федерации самостоятельно. В состав социально - и(или) экономически значимых расходов рекомендуется включать расходы на заработную плату и начисления на нее, оплату коммунальных услуг, расходы на социальное обеспечение, расходы на обязательное медицинское страхование неработающего населения, расходы на обслуживание государственного долга, материальные затраты по первоочередным расходам (статьи экономической классификации расходов 340, 221, 222).
3. Критерии принятия решения о целесообразности создания Фонда
Отдельные особенности структуры экономики публично-правовых образований, а также проводимой органами публичной власти финансовой политики обуславливают высокие риски дестабилизации бюджетной системы соответствующих субъектов Российской Федерации вследствие неблагоприятного изменения экономической ситуации.
В целях недопущения неплатежеспособности соответствующих публично-правовых образований, а также повышения их финансовой стабильности наиболее целесообразным представляется формирование Фондов в субъектах Российской Федерации, в которые соответствуют хотя бы одному из приведенных ниже условий:
1) уровень фактической бюджетной обеспеченности выше среднероссийского уровня;
2) уровень среднедушевых бюджетных доходов превышает среднеросиийский уровень (с учетом либо без учета 10 лидирующих и отстающих по данному показателю субъектов Российской Федерации)
3) доля налога на прибыль организаций в структуре налоговых доходов превышает среднероссийский уровень;
4) предприятия, группы предприятий одной отрасли и (или) образующие единую производственную сеть обеспечивают занятость значительной части экономически активного населения (более 25%);
5) предприятия, группы предприятий одной отрасли и (или) образующие единую производственную сеть обеспечивают значительный для субъекта Российской Федерации объем валовой продукции (более 50%);
6) предприятия, группы предприятий одной отрасли и (или) образующие единую производственную сеть обеспечивают поступление значительного для субъекта Российской Федерации объема налогов, сборов и обязательных платежей в консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации (более 25%);
7) объем ВРП субъекта Российской Федерации превышает среднероссийский в 1,3 раза;
8) объем государственного долга в двух из последних трех лет превышает 30 процентов к объему доходов без учета объема безвозмездных поступлений;
9) существует устойчивое за ряд лет несоответствие сезонности поступления доходов и сезонности расходования средств регионального бюджета;
10) значительное увеличение налоговых и неналоговых доходов вызвано разовым поступлением средств (например, при приватизации государственной собственности, погашении налоговой задолженности, декларировании доходов (прибыли) отдельными физическими (юридическими) лицами в субъекте Российской Федерации);
4. Способы создания фонда
Фонд может формироваться:
1) в составе бюджетных ассигнований (в составе расходной части) бюджета субъекта Российской Федерации и отражаться в ведомственной структуре расходов бюджета. Фонд также может представлять собой часть средств регионального бюджета, подлежащих обособленному учету и управлению;
2) в составе источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации.
Объем Резервного фонда на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) устанавливается законом о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период).
5. Источники создания Фонда
Источниками создания Фонда могут быть:
1) налоговые доходы бюджета субъекта Российской Федерации;
2) неналоговые доходы бюджета субъекта Российской Федерации;
3) безвозмездные поступления в бюджет субъекта Российской Федерации, не имеющие целевого назначения;
4) остатки средств на счетах по учету средств бюджета на начало очередного финансового года, не имеющие целевого назначения;
5) другие источники покрытия дефицита бюджета субъекта Российской Федерации.
Выбор источников создания Фондов зависит от критериев принятия решения о целесообразности создания Фонда. Например, если Фонд создается в случае значительного увеличения неналоговых доходов от приватизации государственной собственности, то источником создания Фонда могут быть неналоговые доходы. Если в структуре доходов бюджета доля налога на прибыль организаций превышает среднероссийское значение, то источником создания Фонда могут быть поступления по налогу на прибыль организаций.
Законом субъекта Российской Федерации могут устанавливаться нормативы отчислений в Фонд от указанных выше источников.
6. Базовая величина Фонда
Для обеспечения финансирования расходов в период сезонных отклонений объема поступлений доходов от объема расходов устанавливается базовая величина Фонда. Рекомендуется законом субъекта Российской Федерации устанавливать базовую величину Фонда в абсолютном размере, рассчитанный исходя из необходимости финансового покрытия в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) заданную субъектом Российской Федерации долю социально - и (или) экономически-значимых расходов в течение определенного периода времени независимо от уровня поступлений доходов в консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации.
Законом субъекта Российской Федерации может устанавливаться требование об обязательности восстановления к концу года базовой величины Фонда.
7. Нормативная величина Фонда
Законом субъекта Российской Федерации может быть установлена нормативная величина Фонда.
Субъектом Российской Федерации могут использоваться различные способы формирования нормативной величины Фонда, в том числе:
1) исходя из возможного (прогнозируемого) падения доходов;
2) исходя из необходимости покрытия определенной доли расходов субъекта Российской Федерации;
3) исходя из необходимости покрытия в очередном финансовом году расчетной го дефицита бюджета субъекта Российской Федерации при наиболее консервативном сценарии развития доходной базы субъекта Российской Федерации.
Субъектом Российской Федерации могут использоваться иные способы формирования нормативной величины Фонда.
Нормативная величина Фонда может быть определена как сумма достаточная для покрытия разрыва между объемом социально- и(или) экономически значимых расходов субъекта Российской Федерации и объемом доходов субъекта Российской Федерации при наиболее консервативном сценарии развития доходной базы субъекта Российской Федерации.
Нормативная величина Фонда на очередной финансовый год может быть определена по формуле:
Н= P х k х f - minД,
где:
Н - нормативная величина Фонда на очередной финансовый год;
Р – социально- и(или) экономически значимые расходы субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год;
k – повышающий коэффициент для социально - и(или) экономически значимых расходов в период спада экономической активности[1], который устанавливается в законе субъекта Российской Федерации, регулирующем порядок формирования и использования средств Фонда. Рекомендуется устанавливать значение коэффициента k большим 1;
f - уровень компенсации. Данный уровень характеризует возможность (желательность) для субъекта Российской Федерации сократить социально - и(или) экономически значимые расходы в период неблагоприятной экономической конъюнктуры. Рекомендуется устанавливать значение коэффициента f близким к единице.
min Д - расчетные минимальные доходы субъекта Российской Федерации определяются по формуле:
min Д = min НП+min НДФЛ+min НИО+min МБ+min Ак+min ННД+min МБТ,
где:
min НП, min НДФЛ, min НИО, min МБ, min Ак, min ННД, min МБТ – минимальные за последние пять лет поступления соответственно по налогу на прибыль организаций, налогу на доходы физических лиц, налогу на имущество организаций, налогам на малый бизнес (единым налогам, взимаемым в связи с применением упрощенной системы налогообложения, и на вмененный доход для отдельных видов деятельности), по акцизам, неналоговым доходам, нецелевым межбюджетным трансфертам из федерального бюджета.
Для определения минимальных поступлений от приведенных выше источников за последние пять лет необходимо привести указанные виды доходов бюджета субъекта Российской Федерации к условиям очередного финансового года, используются индексы потребительских цен:
где:
Дфn-k - фактические поступления субъекта Российской Федерации по соответствующему (из перечисленных выше) виду доходов в (n-k)-ом году;
n – текущий финансовый год[2], 
;
ИПЦ – индекс потребительских цен[3].
8. Максимальная величина Фонда
Законом субъекта Российской Федерации может быть установлен максимальный объем Фонда.
Максимальный объем Фонда устанавливается в целях недопущения концентрации в составе Фонда значительного объема средств, потребность в которых в условиях неблагоприятного развития экономической ситуации для обеспечения сбалансированности бюджета субъекта Российской Федерации может отсутствовать.
Максимальный объем Фонда может быть установлен в виде доли от собственных доходов субъекта Российской Федерации, но не ниже нормативной или базовой величины Фонда.
Базовый, нормативный и максимальный объемы Фонда устанавливаются субъектом Российской Федерации исходя из особенностей экономического развития и структуры экономики.
На следующей схеме представлено соотношение базового, нормативного и максимального объемов Фонда.
9. Отчисление (перечисление) средств бюджета субъекта Российской Федерации в Фонд
Законом субъекта Российской Федерации могут быть определены связанные с поступлением доходов в бюджет субъекта Российской Федерации обстоятельства, возникновение которых является основанием для отчисления (перечисления) средств бюджета в Фонд.
Указанными обстоятельствами являются возникновение незапланированных доходов, а также превышение темпов роста доходов субъекта Российской Федерации в текущем финансовом году установленного параметра роста доходов. Данный параметр зависит от того, какую часть фонда формирует субъект Российской Федерации.
Базовый объем Фонда рекомендуется сформировать даже в условиях низких темпов роста доходов, превышающих уровень инфляции. В случае если на начало очередного финансово года Фонд не был сформирован или его объем был ниже базовой величины Фонда, рекомендуется осуществлять перечисление средств в Фонд для формирования базового объема Фонда по формуле:
ОБi = Дфi – Дфi-1хИПЦi при условии ОБi+Рi-1 ≤ Бi
где:
ОБi – отчисление (перечисление) средств в Фонд для формирования базового объема Фонда в i-ом году;
Дфi - доходы субъекта Российской Федерации, используемые в качестве источников создания Фонда, в i-ом году;
Дфi-1 - доходы субъекта Российской Федерации, используемые в качестве источников создания Фонда, в (i-1)-ом году;
ИПЦi – индекс потребительских цен в i-ом году;
Рi-1 - объем Фонда на начало i-ого года;
Бi – базовая величина Фонда в i-ом году.
Нормативный объем фонда рекомендуется формировать при более благоприятных условиях, если доходы в текущем финансовом году превысили средний уровень за последние несколько лет. Отчисления в для формирования нормативного объема Фонда в текущем финансовом году рекомендуется осуществлять начиная с месяца, когда доходы субъекта Российской Федерации, используемые в качестве источников создания Фонда, превысят средний расчетный уровень доходов субъекта Российской Федерации от указанных источников за последние 5 лет. В случае если на начало очередного финансово года Фонд не был сформирован или его объем был ниже нормативной величины Фонда, рекомендуется осуществлять перечисление средств в Фонд для формирования нормативной величины Фонда по формуле:
ОНi = Дфi – Дср при условии ОНi+Рi-1 ≤ Н,
где:
ОНi - перечисление средств в Фонд для формирования нормативной величины Фонда в i-ом году;
Дфi – доходы субъекта Российской Федерации, используемые в качестве источников создания Фонда, в i-ом году;
Рi-1 - объем Фонда на начало i-ого года;
Н – нормативная величина Фонда в i-ом году.
Дср - средний расчетный уровень доходов субъекта Российской Федерации, используемых в качестве источников создания, за последние 5 лет рассчитывается по следующей формуле:
Дср = (Дфn-5×ИПЦn-4× ИПЦn-3×ИПЦn-2×ИПЦ3n-1+Дфn-4× ИПЦn-3×ИПЦn-2×ИПЦ3n-1+ Дфn-3× ИПЦn-2×ИПЦ3n-1+ Дфn-2× ИПЦ3n-1 + Дфn-1× ИПЦ2n-1) / 5,
Дополнительные отчисления в Фонд (до достижения максимальной величины Фонда) рекомендуется осуществлять, если темп роста доходов в текущем финансовом году (в реальном выражении с поправкой на индекс потребительских цен) от источников формирования Фонда превышает средний темп роста доходов от источников формирования Фонда за последние 5 лет (в реальном выражении с поправкой на индекс потребительских цен), по следующей формуле
ДОi = Дфi – Т x Дфi-1 x d, при условии ДОi+Рi-1 ≤ М
где:
Дфi - доходы в текущем финансовом году;
Т - средний темп роста доходов за последние 5 лет (в реальном выражении с учетом индекса потребительских цен);
d – доля доходов субъекта Российской Федерации, полученных от благоприятной экономической конъюнктуры, отчисляемая в Фонд субъекта Российской Федерации. Значение показателя d устанавливается в законодательстве, регулирующем порядок формирования и использования Фонда. Рекомендуемое значение d – не ниже 50%;
Рi-1 - объем Фонда на начало i-ого года;
М – максимальная величина Фонда в i-ом году.
Средний темп роста доходов за последние 5 лет (в реальном выражении с поправкой на индекс потребительских цен) рассчитывается по следующей формуле:
Т =(Дфi-1 /ИПЦ_накопл/Дфi-5,)1/4
где ИПЦ_накопл – накопленная инфляция за рассматриваемый период, Дфn-5 -– сумма доходов бюджета субъекта Российской Федерации от дохов, используемых в качестве источников формирования Фонда в i-5- ом году;
Накопленная инфляция за рассматриваемый период рассчитывается по формуле:
ИПЦ_накопл = ИПЦi-1×ИПЦi-2×ИПЦi-3×ИПЦi-4
Начиная с месяца, когда доходы субъекта Российской Федерации от доходов, используемых в качестве источников формирования Фонда, превысят расчетный уровень данных доходов субъекта Российской Федерации (расчетный уровень доходов – это сумма доходов, которая была бы получена в текущем году, если бы темп роста доходов в текущем году был бы равен среднему за поселение 5 отчетных лет темпу роста доходов субъекта Российской Федерации), доходы субъекта Российской Федерации от указанных источников начинают перечисляться в Резервный фонд субъекта Российской Федерации в соответствии с выбранным значением показателя d.
При определении условий перечисления средств бюджета в Фонд необходимо учитывать следующее.
Поскольку рост доходов может носить краткосрочный характер, законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрено перечисление средств бюджета в Фонд при условии, если превышение темпов роста доходов установленного параметра имеет место в течение трех-шести месяцев.
Формирование Фонда может осуществляться независимо от темпов поступлений доходов в бюджет субъекта Российской Федерации и предусматривать:
- перечисление части средств бюджета в Фонд в целях формирования его минимального, нормативного и максимального объемов;
- автоматическое перечисление в Фонд определенной части остатков средств бюджета и доходов от управления средствами Фонда;
- перечисление части средств бюджета в Фонд в случае отклонения минимального, нормативного и максимального объема Фонда от заданного значения;
- перечисление в Фонд части доходов бюджета от продажи имущества субъекта Российской Федерации в целях компенсации выпадающих доходов субъекта в очередном финансовом году и плановом периоде.
Законом субъекта Российской Федерации может быть установлено требование, согласно которому объем Фонда подлежит восстановлению в течение определенного периода времени в заданных пределах в случае значительного сокращения его объема. Рекомендуется использовать данную норму при формировании базовой величины Фонда. В условиях падения доходов бюджета субъекта Российской Федерации, действие указанного механизма, препятствующее использованию средств Фонда, должно быть приостановлено.
10. Использование и контроль за использованием средств Фонда
Средства Фонда могут использоваться на финансирование дефицита бюджета субъекта Российской Федерации, а также размещаться на банковских депозитах в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации.
Снижение доходов может носить краткосрочный характер, поэтому в соответствии с законом субъекта Российской Федерации условием использования средств Фонда может быть наличие тенденции к сокращению доходов бюджета субъекта Российской Федерации в течение трех-шести месяцев.
Средства Фонда в части, превышающей нормативный объем, используются на покрытие дефицита бюджета субъекта Российской Федерации по решению законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации. При этом данные средства целесообразно использовать при недоступности или неэффективности привлечения заемных средств.
Средства Фонда в части нормативного и базового объема, рекомендуется использовать исключительно на финансирование первоочередных, социально- и(или экономически значимых расходов в случае, если доходов субъекта Российской Федерации на финансирование данных расходов. Законодательством субъекта Российской Федерации может быть установлена доля нормативной величины Резервного фонда, которая может быть потрачена в течение одного финансового года (например, 50%).
Соответствующим нормативным правовом актом субъекта Российской Федерации могут быть установлены иные критерии использования средств Фонда, неориентированные на уровень поступления доходов в бюджет субъекта Российской Федерации (например, рост безработицы).
Законом субъекта Российской Федерации определяется орган государственной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный за принятие решения об использовании средств Фонда, а также орган государственной власти субъекта Российской Федерации, ответственный за поступление, размещение и использование средств Фонда.
В соответствии с законом субъекта Российской Федерации может быть определен орган государственной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный в сфере контроля за использованием средств Фонда, а также порядок осуществления указанного контроля. Данным законом также могут быть предусмотрены критерии эффективности формирования и использования средств Фонда.
Средства Фонда используются в порядке, установленном для исполнения бюджета субъекта Российской Федерации.
11. Порядок инвестирования средств Фонда
Инвестирование средств Фонда в банковские депозиты. Требования к кредитным организациям, в которых могут размещаться средства Фонда должны соответствовать требованиям, установленным Правительством Российской Федерации к кредитным организациям, в которых могут размещаться средства федерального бюджета на банковские депозиты.
12. Учет и отчетность по операциям со средствами Фонда
1. Учет операций со средствами Резервного фонда осуществляется в порядке, установленном для учета операций со средствами бюджета субъекта Российской Федерации.
2. Операции со средствами Резервного фонда отражаются в отчете об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации.
Законом субъекта Российской Федерации рекомендуется установить требование, согласно которому орган государственной власти субъекта Российской Федерации, ответственный за поступление, размещение и использование средств Фонда, в составе отчетности об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации представляет в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской ежеквартальный и годовой отчет о формировании и использовании средств Фонда, а также ежеквартальный и годовой отчет об управлении средствами Фонда.
3. В соответствии с законом субъекта Российской Федерации может быть установлено требование о публикации сведений о величине активов Фонда на начало отчетного месяца, зачислении средств в указанный Фонд, их размещении и использовании в отчетном месяце, в том числе в сети Интернет органом государственной власти субъекта Российской Федерации, ответственным за поступление, размещение и использование средств Фонда.
[1] Примечание: в период спада экономической активности могут вырасти расходы на обязательное медицинское страхование неработающего населения (из-за роста безработицы и снижения взносов работодателей), расходы на обслуживание государственного долга (ставки по кредитам могут существенно вырасти), расходы на снижение напряженности на рынке труда.
[2] Примечание: n+1 – очередной финансовый год, на который устанавливается нормативная величина Фонда.
[3] Примечание Индекс потребительских цен в очередном финансовом году и в текущем финансовом году может рассчитываться двумя способами:
1) индекс потребительских цен в очередном финансовом году и в текущем финансовом году принимаются равными индексу потребительских цен в последнем отчетном периоде;
2) индекс потребительских цен в очередном (текущем) финансовом году принимается равным прогнозному значению, используемому при подготовке проекта закона о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной (текущий) финансовый год.
