«Некоторые проблемы реализации прав несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей»
Виталий Александрович Ширяев, доцент кафедры гражданского права и гражданского процесса Института международного права и экономики имени , кандидат юридических наук
Защита прав детей, оставшихся без попечения родителей, является наиважнейшей обязанностью публичной власти. Среди прочих прав, которыми наделена данная категория граждан, следует выделить право на льготное внеочередное получение жилья.
В сфере реализации этих прав наблюдаются определенные проблемы, возникающие в процессе правоприменения и связанные с несовершенством законодательства.
Автор рассматривает данные проблемы исходя из широкого понимания права, которое позволяет проанализировать условия реализации прав граждан.
Ценность права состоит в способности обеспечить реальную, а не номинальную защиту граждан. Официальное, в том числе судебное правоприменение, является наиболее важным этапом реализации права. В силу несовершенства закона, качества правосудия гражданин не всегда может воспользоваться принадлежащим ему правом, однако это не означает, что данного права у него нет. Такие проблемы приобретают особую остроту, когда речь идет о правах социально незащищенной группы граждан, в частности детей, оставшихся без попечения родителей. Изучение этих проблем возможно с позиции зависимости права от условий его осуществления, реализации. При этом необходимо основываться на различии права и закона, признании первичности права по отношению к государству (его правотворческой деятельности), понимании права как меры свободы равных субъектов. Реализация права в таком аспекте представляет все какие-либо возможные формы выражения права. В этом смысле осуществление права выводится за рамки традиционных представлений и не сводится к заключительному этапу действия права – правоприменительной деятельности различных субъектов.
Данный широкий подход указывает на четыре формы осуществления права: воплощение права в законе (нормативных актах); воплощение права в актах официального правоприменения; воплощение права в деятельности, связанной с толкованием правовых норм (особенно в актах судебного толкования); воплощение права в различных правовых действиях разнообразных субъектов права. Каждая из этих форм отражает определенный этап (стадию) движения (осуществления) права, охватывая все виды правовой деятельности – правотворческую, правоприменительную, а также связанную с осуществлением правовых предписаний. Соответственно, имея представление об условиях осуществления права на каждом этапе и особенностях взаимодействия между формами осуществления права, можно системно, учитывая возможности каждой формы осуществления права, повысить эффективность действия права. Анализ существующих проблем позволяет на конечной стадии осуществления права в целом судить о состоянии всего государственно-правового механизма и выработать системный комплекс мер для решения этих проблем.
Закон достаточно четко прописывает права детей, оставшихся без попечения родителей. В том числе, законодательство предусматривает конкретные основания предоставления жилья данной категории граждан. Реализация этих важных прав напрямую зависит от того, как закон определяет понятие субъектов данных прав, а именно детей, оставшихся без попечения родителей, и лиц из их числа.
Статья 57 (п. 2 ч. 2) Жилищного кодекса Российской Федерации определяет право детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа при прекращении опеки (попечительства) на внеочередное предоставление жилого помещения.
В соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 1996 г. «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»[1] несовершеннолетние, оставшиеся без попечения родителей, и лица из их числа имеют право на дополнительные социальные гарантии (ст. 4).
Различные дополнительные социальные гарантии и льготы для детей, оставшихся без попечения родителей, и лицам из их числа установлены Законом г. Москвы от 30 ноября 2005 г. № 61 «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в городе Москве»[2]. В настоящем Законе используются понятия, определенные Федеральным законом «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (ст.1 Закона г. Москвы от 30 ноября 2005 г. № 61).
В частности, ст. 13 указанного Закона г. Москвы устанавливает дополнительные гарантии права на жилище: детям, оставшимся без попечения родителей, и лицам из их числа, достигшим 18 лет. Указанным лицам должно вне очереди однократно предоставляться благоустроенное жилое помещение при наличии хотя бы одного из трех обстоятельств, в числе которых следующее: город Москва является местом жительства лиц, у которых дети, оставшиеся без попечения родителей, находились на воспитании под опекой (попечительством) на основании решения органа опеки г. Москвы (п. 3 ч. 1 ст. 13 Закона г. Москвы от 01.01.01 г. № 61).
Закон не дает прямого, четкого, достаточно широкого с точки зрения защиты прав всех детей, фактически оставшихся без попечения родителей, определения данной категории граждан. По этой причине на практике возникают сложности на этапе судебной защиты их прав.
Существуют различные формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей.
В частности, в соответствии со ст. ст. 35,36 Гражданского кодекса Российской Федерации, ст. ст. 123, 145, 146, 148 Семейного кодекса Российской Федерации, ст. 11 Федерального закона от 24 апреля 2008 г. «Об опеке и попечительстве»[3] несовершеннолетним, оставшимся без попечения родителей, назначается попечитель. Если исходить из неофициального толкования, то, по нашему мнению, не имеет значения, по какой неуважительной причине дети остались без попечения родителей. Из нормативного содержания указанных статей следует, что попечитель назначается несовершеннолетнему, оставленному родителями, оказавшемуся лишенным помощи со стороны родителей. При этом, по нашему мнению, неважно по какой причине родители не заботятся о ребенке, и не имеет значения, лишены ли родители прав на момент назначения попечителя. Также не имеет значения факт обращения кого-либо в суд с заявлением о лишении родительских прав. В интересах ребенка, оставшегося без попечения родителей (по вине родителей), с заявлением о лишении их родительских прав должен обратиться орган опеки или попечитель. Но факт неисполнения ими своих обязанностей по обращению в суд не может влиять на социальные льготы, права ребенка, оставшегося без попечения родителей. Для признания права данной категории граждан на жилье не имеют значения и следующие обстоятельства: как долго, с какого момента, и в течение какого периода времени несовершеннолетний находился без попечения родителей. По нашему мнению, для признания права на жилье неважен и факт нахождения несовершеннолетних в специальных учреждениях для детей, оставшихся без попечения родителей, т. е. достаточно наличия факта их нахождения под попечительством по решению органа опеки.
Исходя из общих принципов семейного права, защиты прав ребенка, при решении вопросов, связанных с предоставлением жилья детям, которые остались без попечения родителей, достаточно установить факт нахождения ребенка без попечения родителей. Ребенка могут приютить знакомые, родственники нерадивых родителей, но они не всегда обращаются в органы опеки и суд за защитой его прав. При этом у них не возникает никаких юридических прав и обязанностей по обеспечению этого ребенка, в том числе жильем. Права ребенка, оставшегося без попечения родителей, не должны зависеть от факта выявления его положения органами опеки, и, соответственно, от того, был ли он устроен органами опеки в детский дом.
Сложилась порочная, на наш взгляд, правоприменительная практика, когда жилье предоставляется только тем несовершеннолетним, оставшимся без попечения родителей, которые были помещены в специализированные детские учреждения (детские дома). Ребенок, достигший совершеннолетия, должен иметь право самостоятельно обратиться в публичные органы власти и суд с требованием обеспечить его жильем на льготных условиях во внеочередном порядке, если он не имеет своего жилья (право на иное жилье у него отсутствует) и если до своего совершеннолетия он фактически остался без попечения родителей.
Анализ действующего законодательства в этой сфере приводится в Обзоре практики рассмотрения судами дел по заявлениям прокуроров в защиту жилищных прав несовершеннолетних детей, подпадающих под категорию лиц, которые имеют право на дополнительную социальную защиту в соответствии со ст. 1 Федерального закона «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей».[4]
По нашему мнению, на основе данного анализа можно сделать вывод о том, что неуважительная причина, по которой дети остались без попечения родителей, не имеет значения, а важен лишь сам факт оставления несовершеннолетнего без попечения родителей до его совершеннолетия. Не имеет значения и то, что представители несовершеннолетнего не обращались в суд за защитой его прав.
Как указано в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2010 г.[5] (в разделе «Вопросы, возникающие из социальных и трудовых правоотношений»), при применении части 4 ст. 261 Трудового кодекса Российской Федерации важен сам факт нахождения несовершеннолетнего без попечения родителей, и даже не имеет значения юридическое оформление работником отношений по попечительству над таким ребенком:
«Что же касается лиц, воспитывающих детей без матери, указанных в ч. 4 ст. 261 ТК РФ возраста то ограничение на расторжение трудового договора с ними работодателем не связывается данной нормой с соблюдением каких-либо условий, в частности с наличием родственных отношений с ребенком или какими-либо конкретными обстоятельствами отсутствия материнского воспитания. Поэтому рассматриваемая гарантия должна предоставляться работникам, осуществляющим лично и непосредственно фактическое воспитание детей, например в случае, если мать ребенка умерла, объявлена умершей, лишена родительских прав, ограничена в родительских правах, признана безвестно отсутствующей, недееспособной (ограниченно дееспособной), по состоянию здоровья не может лично воспитывать и содержать ребенка, длительно отсутствует, отбывает наказание в учреждениях, исполняющих наказание в виде лишения свободы, находится в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, уклоняется от воспитания детей или от защиты их прав и интересов или отказалась взять своего ребенка из воспитательного, лечебного учреждения, учреждения социальной защиты населения и других аналогичных учреждений, в иных ситуациях.
Таким образом, исходя из рассматриваемых положений ч. 4 ст. 261 ТК РФ в целях повышения уровня социальной и правовой защиты и поддержания стабильности трудовых отношений поименованных в ней лиц с семейными обязанностями не допускается расторжение трудового договора по инициативе работодателя (за перечисленными в данной статье исключениями), наряду с работающими женщинами, имеющими детей в возрасте до 3 лет, также с работниками, воспитывающими детей этого возраста без матери в указанных выше случаях, - вне зависимости от того, являются ли они единственными воспитателями таких детей, и, кроме того, с работниками, являющимися единственными воспитателями детей, в том числе родных или усыновленных, оставшихся без материнского и (или) отцовского попечения в соответствующих случаях, в возрасте старше 3 лет, но не достигших 14 лет (детей-инвалидов - восемнадцати лет)».
Таким образом, судебная практика Верховного Суда Российской Федерации по трудовым делам ориентирована на всемерную защиту прав несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей, а также прав лиц, взявших на себя заботу над такими детьми.
К сожалению, отсутствует всесторонняя позитивная судебная практика по конкретным делам об обеспечении жильем детей, оставшихся без попечения родителей и своевременно не выявленных органами опеки, либо детей, оставшихся без попечения родителей и устроенных органами опеки вне специализированных детских учреждений. В Москве, в частности, данной категории детей отказывают в жилье, если на момент своего совершеннолетия они не находятся в детском доме. При рассмотрении таких дел суды выясняют причины, по которым ребенок остался без попечения, срок нахождения ребенка как без попечения родителей, так и у попечителя, факт оформления попечительства и др. В результате, ребенок, фактически оставшийся без попечения родителей, может не получить жилье и оказывается брошенным на произвол судьбы, что реально происходит в нашей стране.
Наладить позитивную судебную практику сложнее, чем внести изменения в закон. В частности, мы предлагаем дополнить главу 18 Семейного кодекса Российской Федерации нормой, которая бы содержала четкое определение понятия «дети, оставшиеся без попечения родителей». За основу можно взять норму ст. 1 Федерального закона «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей». Таковыми необходимо признавать несовершеннолетних лиц, фактически оставшихся без попечения родителей по различным причинам. Перечень таких причин должен быть примерным, а не исчерпывающим, включать в себя обстоятельства, указывающие на то, что ребенок фактически находится без попечения родителей, в том числе случаи, предусмотренные в ст.121 Семейного кодекса Российской Федерации, которая устанавливает лишь обязанность органов опеки выявлять детей, оставшихся без попечения родителей.
Предлагаемая норма должна содержать четкое указание, согласно которому не имеют значения следующие обстоятельства: причина (неуважительная или уважительная), по которой ребенок остался без попечения родителей; лишены родители прав или они ограничены в правах; срок нахождения ребенка без попечения родителей; выявлен ли органами опеки факт нахождения ребенка без попечения родителей до достижения совершеннолетия, и устроен ли ребенок каким-то образом органом опеки до совершеннолетия (за исключением усыновления, которое приравнено к кровному родству). Кроме того, в законе, как нам представляется, необходимо четко определить порядок признания ребенка оставшимся без попечения родителей.
[1] СЗ РФ.1996. № 52. Ст. 5880.
[2] Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2005. № 71.
[3] СЗ РФ.2008 . № 17. Ст. 1755.
[4] Бюллетень ВС РФ. 2008. № 10.
[5] Утвержден постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 16 июня 2010 г. // Бюллетень ВС РФ. 2010. № 9.
