Н. А. ЗАВАРНОВ, аспирант
НЕКОТОРЫЕ ТЕНДЕНЦИИ КОНСТИТУЦИОННОГО РАЗВИТИЯ РЕСПУБЛИКИ КЕНИИ
Национально-освободительное движение за политическую независимость Кении в своем развитии прошло ряд исторических этапов. Процесс борьбы за становление национальной государственности осложнялся вмешательством английских колонизаторов, стремившихся направить политическую жизнь Кении по заранее подготовленному руслу. Характерно, что со времени назначения первого кенийца депутатом в законодательный совет (парламент) в 1944 г. и до получения независимости в декабре 1963 г. колониальные власти предоставили Кении шесть конституций (в 1948, 1952, 1954, 1957, 1960 и 1962 гг.),1 которые отличались одна от другой тем, что число депутатов-кенийцев в парламенте постепенно увеличивалось. Так, в 1948 г. кенийцы имели четыре депутатских места, по конституции 1952 г. число их возросло до шести, а в 1954 г. африканцы были представлены уже восьмью депутатами.2
Несмотря на трудности, которые стояли перед национально-освободительным движением в Кении, борьба, в том числе и вооруженная, заставила колонизаторов предоставить африканцам по «конституции Сэндиса» 1963 г. право формирования правительства в случае победы на выборах.
Всеобщие выборы в парламент в мае 1963 г. позволили «Национальному союзу африканцев Кении» (КАНУ) получить абсолютное большинство в нижней палате (палате представителей) и сформировать первое африканское национальное правительство.3 В июне 1963 г., Кении был предоставлен статус самоуправляющейся территории. В стране еще оставался английский генерал-губернатор, который назначал и смещал премьер-министра и министров кабинета, ведал вопросами обороны, внутренней безопасности и внешних сношений. Этот период конституционного развития в Кении известен как «операция великого разделения». Было создано семь регионов (столица Найроби выделялась в особый район), каждый из которых обладал правом принимать собственные законы, имел свои полицейские силы и автономную гражданскую администрацию.4
Несмотря на усилия колонизаторов и согласованную с ними позицию «Демократического союза африканцев Кении» (КАДУ), «балканизация» Кении не удалась, и 12 декабря 1963 г. страна получила статус доминиона. В соответствии с приказом английской королевы в Совете № 000 от 4 декабря 1963 г. в Кении была введена новая конституция.5 Она несколько усиливала роль центрального правительства: была отменена самостоятельность регионов в принятии законов, установлены единая централизованная гражданская администрация, судебная и полицейская системы.
Основным противоречием между КАНУ и КАДУ в области государственного строительства в этот период стал вопрос о взаимоотношениях между центральными и местными органами власти. Позиция КАНУ была изложена на заседании Национального собрания 14 августа 1964 г. премьер-министром, который предложил следующие принципы государственного устройства страны. Кения — президентская республика, где президент одновременно является главой исполнительной власти, но правительство подотчетно парламенту. Президент — это лидер парламентского большинства, и как глава правительства и государства он назначает министров кабинета из числа членов парламента. Центральное правительство контролирует деятельность провинциальных властей в области образования, сельского хозяйства, здравоохранения, экономического и социального развития, а также использования земель. Центральное правительство ведает всеми вопросами административного аппарата в провинциях, контролирует полицию, издает законы и распоряжения, устанавливает налоги и т. п.6
Попытки КАДУ создать независимые органы власти в провинциях потерпели неудачу. Поэтому накануне провозглашения страны республикой лидер КАДУ Рональд Нгала объявил о роспуске своей партии, и Кения стала президентской республикой с однопартийной системой. Ныне действующая конституция Кении7 в 1964—1965 гг. подверглась значительным изменениям. Так, из 247 статей конституции было изменено или вовсе отменено 100.
Кения — президентская республика, где функции главы государства и премьер-министра осуществляются одним лицом. Президент избирается простым большинством голосов нижней палаты парламента (палата представителей) при тайном голосовании сроком на пять лет (ст. ЗЗа). В соответствии с п. 4 ст. ЗЗа президентом может быть гражданин Кении в возрасте от 35 лет, зарегистрированный в качестве избирателя в палату представителей.
Особенностью президентской власти является то, что глава государства формирует правительство только из числа членов Национального собрания. Таким образом, совместимость мандата есть необходимое условие, с которым обязан считаться президент (п. 2 ст. 75). Принцип совместимости мандата предполагает ответственность правительства и его главы перед парламентом (п. 3 ст. 76). Однако как лидер большинства в парламенте президент проводит в жизнь политические установки правящей партии и ответствен перед партийной фракцией, куда входит весь состав центрального исполнительного совета КАНУ.
Однопартийная система позволила КАНУ до 1966 г. сохранять равновесие сил между президентом и парламентом. Характерно, что с появлением в апреле 1966 г. оппозиционной партии «Союза народов Кении» (СНК) КАНУ немедленно приступил к изменению действующей конституции с тем, чтобы усилить власть президента. Находясь формально под контролем парламента, президент, однако, может закрыть его сессию или распустить парламент в любое время (пп. 1, 2 ст. 65).
Парламентский контроль за деятельностью правительства и вынесение резолюции недоверия предусмотрены п. 2а ст. 65 и п. 3 ст. 76. Однако эта парламентская мера в отношении исполнительной власти может не только привести к отставке правительства, но и роспуску парламента, так как президент, получив уведомление о резолюции недоверия, в трехдневный срок либо отказывается от должности, либо распускает парламент. Резолюция недоверия может явиться со стороны парламента актом самоубийства. Таким образом, парламент и правительство взаимозависимы. Президентское правительство жизнеспособно до тех пор, пока его поддерживает парламент, и в свою очередь парламент действует, пока глава правительства — президент — находит это возможным. Право президента распустить парламент оказывает существенное влияние на процесс волеизъявления депутатов при голосовании, поскольку для того, чтобы вновь стать членом парламента, необходима поддержка партии и деньги, так как избирательный залог на выборах в парламент равен 1000 шиллингам. Так, в апреле 1966 г. 10 депутатов Национального собрания, узнав, что в случае голосования за оппозицию и ухода из КАНУ они потеряют места в парламенте, отказались от своего намерения критиковать КАНУ и вновь присоединились к партии президента.8
Если в законодательной деятельности президент может столкнуться с критикой своих предложений со стороны членов Национального собрания, то в сфере исполнительной власти его права неограниченны. На все высшие гражданские и военные должности назначения производит глава государства. Более того, никто, в том числе и вице-президент, не имеет права покинуть пределы страны без ведома президента (ст. 82). Весь государственный аппарат — армия, полиция и суд — непосредственно подчинен президенту.
Функциями правительства, как сказано в п. 2 ст. 76, является «помощь и консультация президента при осуществлении управления Кенией». Аналогичное положение содержится в конституции Индии (ст. 53), но в Индии это положение лишь декларировано, так как исполнительной властью наделен премьер-министр. В Кении указание о том, что президент управляет страной, находит свое подтверждение в. повседневной практике. Конституции Руанды (ст. 62), Сенегала (ст. 43), Туниса (ст. 43), Того (ст. 25), Чада (ст. 8) и ряда других африканских государств, так же как и конституция Кении, предусматривают особую роль президента в управлении страной, состоящую в том, что кабинет министров — высший орган исполнительной власти — выступает как совещательный орган при президенте. Президент играет основную роль в деле формирования и проведения внутренней и внешней политики страны.
Правительство Кении состоит из президента, вице-президента, министров и их помощников. Наряду с этим имеется кабинет, т. е. более узкий орган исполнительной власти, в который входят президент, вице-президент и министры. Вместе с тем президент может принять единолично любое решение. Основным органом исполнительной власти в Кении является канцелярия президента и постоянные секретари, которые наблюдают за деятельностью министерств и ведомств. Функция руководства каким-либо министерством может быть возложена и на вице-президента. В этом случае непосредственную деятельность ведомства возглавляет один или несколько постоянных секретарей (ст. ст. 83а, 84). Институт постоянных секретарей — это правительство в правительстве, которое проводит в жизнь решения кабинета и президента. Двойное подчинение постоянного секретаря министру и президенту дает возможность последнему иметь своих доверенных лиц в государственном аппарате.
Вице-президент Кении не избирается, а назначается из числа министров кабинета президентом, и его функции целиком зависят от президента (ст. 74). Отсутствие точных прерогатив вице-президента Кении следует отнести к особенностям внутрипартийной борьбы и процессов, происходящих внутри КАНУ, где стремление к вождизму определяет многие действия его лидеров.9
Президент является главнокомандующим вооруженными силами. Без обращения в парламент он может объявить в стране чрезвычайное положение сроком на 21 день (п. 3 ст. 29). Он назначает и отзывает послов, имеет право помилования и не несет ни перед кем, ни уголовной, ни гражданской ответственности. Вопрос избрания нового президента возникает по истечении срока полномочий, при роспуске парламента, в случае отказа от должности или смерти президента, а также в результате признания выборов недействительными. В случае неспособности президента исполнять свои обязанности кабинет выносит специальную резолюцию и через председателя (спикера) палаты представителей передает ее на рассмотрение главному судье, решение которого окончательно (ст. ЗЗ е). Власть президента Кении огромна, и конституция не предусматривает положений или условий, ограничивающих ее. В Кении по сравнению с президентскими республиками других стран Африки избрание президента парламентом не оказывает влияния на его полномочия. Конституция не содержит указаний относительно переизбрания на второй срок нынешнего президента, который имеет титул мзее (великий вождь) и вечный партийный билет КАНУ.10
Выступая 26 июля 1963 г. перед представителями парламентской ассоциации стран Британского Содружества, премьер-министр Кении подчеркнул, что для его страны характерна парламентская система государственного устройства. Он заявил, однако, что форма английского парламентаризма для Кении неприемлема, так как кенийский парламент не только орган, принимающий законы, но и «место для дискуссий».11 Следует заметить, что в процессе государственного развития в настоящее время функции кенийского парламента свелись к формальному обсуждению и безусловному принятию законопроектов, предлагаемых правительством. Наряду с этим возросла роль парламентской фракции КАНУ, которая, как заявил президент, является «сторожевым псом интересов партии в парламенте».12 Руководство КАНУ в силу особенностей внутриполитической обстановки в стране придает большое значение своим позициям в парламенте, несмотря на то, что Кения — президентская республика.
Парламент состоит из президента и национального собрания (ст. 34). Первоначально парламент был двухпалатным: верхняя — сенат (41 депутат) и нижняя — палата представителей (130 депутатов, включая особо избираемых депутатов). Палата представителей избирается на пять лет путем всеобщих и прямых выборов при тайном голосовании. Однако 22 декабря 1966 г. в конституцию были внесены изменения, в соответствии с которыми верхняя палата — сенат — упразднялась. Причиной этого явились серьезные противоречия, возникшие в КАНУ по поводу путей развития независимой Кении. Так, говоря о политике КАНУ и причинах ухода из этой партии, депутат Каггиа на заседании парламента 28 апреля 1966 г. заявил, что правительство забыло свои обещания, данные избирателям, и отошло от принципов политики, которую провозглашало в период выборов.13
Созданная 17 марта 1966 г. партия «Союз народа Кении» была зарегистрирована лишь спустя два месяца после образования. Это свидетельствует о боязни руководства КАНУ иметь гласных противников своего режима. Результаты «малых всеобщих выборов»14 показали, что на выборах в палату представителей КАНУ собрал 72 584 голоса и получил 13 мест; на выборах в сенат — 57816 голосов и 8 мест, в то время как СНК на выборах в палату представителей собрал 86334 голоса и получил 7 мест, а на выборах в сенат — 78287 голосов и получил 2 места.15 Общее число голосов, поданных за СНК,— 164621, за КАНУ—130400, т. е. оппозиция собрала на 34321 голос больше, чем правящая партия. Учитывая результаты выборов, КАНУ принял меры по укреплению своего пошатнувшегося господства.
В конце декабря 1966 г. центральная избирательная комиссия, действуя на основании акта об избирательных округах, приняла решение о разделении Кении на 175 избирательных округов. В своих прежних границах было оставлено только 25 округов, остальные 150 получили новые границы. Вновь созданные округа значительно меньше по территории и населению. При этом избирательной комиссией фактически было произведено изменение ст. 49 конституции, в соответствии с которым число депутатских мест в парламенте увеличилось со 170 до 187 и потребовались довыборы 17 депутатов,16 а Национальное собрание без обсуждения приняло очередную поправку к конституции. Кроме того, 22 декабря 1966 г. палата представителей приняла поправку к конституции № 4 о ликвидации сената и продлила полномочия нынешнего состава парламента до 7 июня 1970 г.
История Кении свидетельствует, что партийное и национальное единство всегда дополняли друг друга, и поэтому первая реакция КАНУ на возникновение СНК проявилась, с одной стороны, в попытке изоляции новой партии от масс, с другой — в усилении власти президента за счет парламента. В то же время инициаторы конституционных изменений оставили в силе ст. 39, которая предусматривает институт особо избираемых депутатов, впервые появившийся в Кении по «конституции Маклеода» в 1960 г., когда колонизаторы пытались создать в законодательном совете группу «сговорчивых» депутатов от африканского населения. По действующей конституции такие депутаты избираются членами парламента на своем первом заседании и число их равно 1/10 от общего числа парламентариев (п. 1 ст. 39).
Право законодательной инициативы в парламенте принадлежит любому члену парламента. Законопроект проходит три традиционных чтения, принятых в странах «Вестминстерской системы». В соответствии с правилами процедуры между каждым чтением законопроекта должно пройти 14 дней для того, чтобы парламентарии могли взвесить все «за» и «против» по поводу той или иной статьи законопроекта. Однако на заседании 27 апреля 1966 г. кенийский парламент принял в течение одного дня конституционную поправку № 2, по которой 13 депутатов-оппозиционеров были лишены мандатов. Несмотря на протесты и заявления членов парламента о нарушении конституционных сроков, обсуждение законопроекта прошло за один день как в палате представителей, так и в сенате. Таким образом, парламент является не столько «местом для дискуссий», сколько органом, который используется КАНУ для придания своим партийным решениям формы общенациональных законов, именуемых актами парламента. Законопроекты и предложения, внесенные на рассмотрение парламента, принимаются простым большинством голосов. В случае если голоса разделились поровну, законопроект вообще снимается с обсуждения и подлежит исключению из повестки дня данной сессии (ст. 56). Законопроекты, принятые парламентом, вступают в силу после их подписания президентом и опубликования в официальном правительственном вестнике «Кениа Газетт».
Много особенностей имеет избирательное право Кении. Наряду с возрастным в стране существуют имущественный ценз и ценз оседлости, что в условиях Кении резко сокращает избирательный корпус. Возрастной ценз как для активного, (так и для пассивного избирательного права установлен в 21 год.17 При наличии однопартийной системы и высокого возрастного ценза избирательный корпус является стабильным, что сказывается на результатах голосования. В условиях Кении до образования оппозиционной партии правящая партия КАНУ могла заранее предвидеть итоги выборов.
Ценз оседлости предусматривает регистрацию в качестве избирателя только в том случае, если гражданин Кении за год до подачи заявления о регистрации проживал или работал в данном избирательном округе не менее пяти месяцев. В условиях Кении этот ценз оказывает большое влияние на избирательный корпус, так как основную массу сельскохозяйственных рабочих составляют сезонные, постоянно кочующие по стране в поисках работы. С учетом особенностей кенийского населения в конституции содержится оговорка, согласно которой право голоса сохраняется, если гражданин не проживает в данном избирательном округе, но владеет землей или жилым строением.
Пассивным избирательным правом по выборам в Национальное собрание обладают кенийские граждане, достигшие 21 года, проживающие постоянно в избирательном округе в течение 5 месяцев, владеющие землей или имеющие жилой дом в этом округе (ч. II приложения № 5 к конституции). Кроме того, существует ценз грамотности, в соответствии с которым депутатом может быть лишь тот, кто умеет читать и писать по-английски, так как это официальный язык кенийского государства (п. 1 ст. 40).
Наличие избирательного залога создает трудности для лиц, желающих баллотироваться на выборах, и по существу является дополнительным имущественным цензом.
Чтобы подчеркнуть независимость, объективность и беспристрастие депутата, в кенийском избирательном праве имеется правило, согласно которому государственный служащий не может быть избран в представительный орган (п. 1 «f», «d» ст. 41). Практически эта независимость кандидата в депутаты проявляется в том, что в период баллотировки кандидат увольняется с государственной службы, но если он проваливается на выборах, то продолжает работать на старом месте.
В конституции Кении есть значительное количество норм, закрепляющих право африканцев на жизнь (ст. 15), личную свободу (ст. 16), защиту против рабства и принудительного труда (ст. 17) и другие права и свободы. В условиях современной Африки нет конституций, которые не провозглашали бы такие права граждан, — это явление, общее для всех молодых независимых стран. Однако в провозглашении политических свобод в Кении существуют, как сказано в законе, «разумно необходимые» условия, при которых действие статей конституции о политических правах прекращается. Этими условиями могут быть интересы обороны, государственной безопасности, общественной морали, народного здоровья, защиты репутации и т. д.
Наряду с откровенной декларативностью конституционных прав и свобод, при которой гарантии обеспечения этих прав относительны, п. 8 ст. 21, вступивший в силу с 1 июня 1966 г. и просуществовавший только неделю, заслуживает особого внимания. Он гласил, что «никто не может быть осужден за совершение преступления, если писаным законом не определен состав этого преступления и не установлено наказание за его совершение».
Положительным моментом в конституции является и то, что принудительное осуществление постановлений о гарантиях прав и свобод в случае их нарушений, т. е. норм, содержащихся в ст. ст. 14—27, возложено на Высокий Суд Республики. В то же время практика применения конституции показывает, что ее нормы подвергаются радикальным изменениям всякий раз, когда политическая обстановка в стране приобретает остроту внутригосударственного кризиса. Так, вслед за появлением в стране Союза народа Кении последовали изменения норм о правах и свободах. Национальное собрание на своем заседании 3 июня 1966 г. приняло конституционную поправку № 3, которая предусматривает изменения п. 1 ст. 27 и ст. 29. Необходимость этих изменений была обоснована стремлением «обеспечить безопасность общественного развития» и создать условия, при которых меры по осуществлению безопасности находились бы в руках президента. Эта поправка — «Закон об обеспечении общественной безопасности», вступивший в силу 7 июня 1966 г. Он отменил п. 8 ст. 21 и наделил президента правом заключать в тюрьму любое лицо; ограничивать действия любого гражданина, его свободу передвижения по стране и т. п.; вводить цензуру, ограничивать информацию или налагать на нее арест; запрещать собрания, митинги, процессии и т. п. действия, которые, с точки зрения президента, могут нарушить общественную безопасность.
Все это президент может сделать путем простой публикации приказа в «Кениа Газетт». На основании этого закона 9 августа 1966 г. полиция в Найроби, Кисуму и Тика арестовала и заключила в тюрьму двух генеральных секретарей профсоюзных объединений (африканских служащих нефтеобрабатывающих предприятий) Питера Оока и Очола Маканьего, личного секретаря Огинги Одинги Олованди Колуола, председателя исполкома молодежных секций СНК , активиста СНК Ариги и Омоло и ряд других лиц, чья деятельность казалась опасной для благополучия правящей партии КАНУ.18
В современном кенийском обществе наметились глубокие изменения и процессы дифференциации социально-классовых интересов. Вместо родоплеменных связей, отрицающих классовое единство, в настоящее время постоянно возрастает организованность и сплоченность трудового народа Кении. Наряду с этим в кенийском - обществе происходит формирование местной национальной буржуазии, интеллигенции, чиновничества и военщины.
На фоне классовой поляризации в стране видны вполне определенные тенденции конституционных изменений, которые направлены на усиление исполнительной власти за счет законодательной.
При сохранении внешней формы организации высших органов власти, принятых в парламентарных республиках, в Кении отчетливо наметилась тенденция закрепления принципов режима личной власти. Таким образом, динамика изменений действующей конституции Кении оказывает существенное влияние на форму правления, что следует отнести к числу особенностей этой молодой независимой страны.
1 Октроированные конституции назывались именами министров колоний Великобритании: «конституция Гриффитса», «конституция Литтлтона», «конституция Леннокс — Бойда» и т. д.
2 В 1954 г. африканское население Кении составляло около 6572 тыс.; европейцев, главным образом англичан, в Кении в то же время было 52 тыс., но в законодательном совете из 60 мест только 8 принадлежало кенийцам.
3 КАНУ получил 83 места из 124 в палате представителей и 20 мест из 38 — в сенате. На выборах в местные органы самоуправления КАНУ имел 97 мест. В то же время КАДУ получил соответственно 41, 18 и 51 место. Подробнее по этому вопросу см.: The New Kenya, vol. Ill (1963), No 6, Special Issue.
4 «Africa Diary», vol. Ill (1963), No 13, p. 1063.
5 «The Kenya Gazette», 1963, 10 December, Supplement No 105.
6 См.: The Prime Minister of Kenya’s Speeches 1963—1964. Nairobi, 1964, p. 27.
7 Конституции государств Африки, т. II. М., Изд. «Прогресс», 1966, стр. 237.
8The National Assembly Official Report. Nairobi, 1966, 28 April.
9 С целью контроля за армией через людей, близких к президенту, на пост министра обороны в 1966 г. был назначен Нжороги Мунгай, личный врач Дж. Кениаты.
10 East African Standard, 1966, 10 December, p. 11.
11 The Prime Minister of Kenya's Speeches 1963—1964. Nairobi, 1964, pp. 52—53.
12 Points made by President during the KANU Delegates' Conference llth to 13th March 1966. Nairobi, p. 10.
13 Official Report of House of Representatives. Nairobi, 1966, 28 April, p. 2055.
14 В соответствии с поправкой № 2 от 01.01.01 г. всякий член парламента, вышедший из КАНУ, теряет депутатский мандат. В связи с тем, что из КАНУ в апреле 1966 г. ушли 13 членов парламента и образовали оппозиционную партию, в июле были проведены «малые всеобщие выборы».
15 Labour Monthly, vol. 48 (1966), No 8, London, p. 366.
16 East African Standard, 1966, 12 December, p. 1.
17 Следует отметить разрыв между гражданской и политической дееспособностью граждан Кении. Так, гражданская дееспособность наступает у кенийцев с 18 лет (п. 1 ст. 16); в армии разрешается служить также с 18 лет; с 12 лет закон разрешает работать в сельском хозяйстве, но голосовать можно только по достижении 21 года (см.: East African Standard, 1966, 30 December, p. 21).
18«The Kenya Gazette», vol. LXIII (1966), No 4, p. 936; «Africa Diary», vol. VI (1966), No 37, p. 3028.
Рекомендована
кафедрой теории и истории государства и права
Университета Дружбы народов
им. Патриса Лумумбы
