Приложение 3
МОДЕЛЬ АУДИТА
Направление:
Соответствие деятельности образовательного учреждения Российскому законодательству
Структура модели
1. Объект и предмет Аудита.
2. Цели и задачи Аудита.
3. Нормативные правовые основания Аудита.
4. Содержание Аудита.
5. Источники Аудита.
6. Процедуры и методы сбора информации.
7. Субъекты, осуществляющие сбор информации по предмету Аудита.
8. Структура и содержание заключения по результатам Аудита.
1. Объект и предмет Аудита:
Объект Аудита: образовательный процесс, реализуемый в общеобразовательном учреждении.
Предмет Аудита: нормативные правовые и распорядительные документы, регламентирующие образовательный процесс в образовательном учреждении.
2. Цели Аудита: выявление уровня соответствия образовательного процесса в ОУ нормам действующего законодательства РФ, направленного на реализацию конституционного права граждан на образование и конституционных принципов общедоступности и бесплатности образования, в том числе наличия в ОУ необходимых условий, обеспечивающих возможность каждому обучающемуся реализовать свои конституционные права.
Изучение практики применения ОУ норм действующего законодательства при осуществлении образовательного позволяет выявить причины, в силу которых отдельные нормы права не действуют, либо действуют неэффективно и не обеспечивают правовую защиту прав и законных интересов участников образовательного процесса, затрудняют их реализацию. Кроме того, аудит позволит выявить типичные и системные ошибки применения ОУ норм действующего законодательства, результатом которых может явиться нарушение прав и законных интересов участников образовательного процесса, в том числе причины, способствующие их совершению.
Сообразно понимаемому таким образом предмету, в ходе изучения локальных правовых актов учреждения и деятельности ОУ в части реализации действующего в сфере образования законодательства, основной акцент делается на выявление возможных нарушений. Особое внимание уделяется наиболее распространенным нарушениям, умаляющих гарантированные конституцией права обучающихся, ущемляющих их законные интересы, создающих препятствия на пути реализации ими своих конституционных прав. К указанным нарушениям относятся:
- отказ в приеме детей в образовательное учреждение общего образования по дискриминационным условиям (место жительство, наличие постоянной, либо временной регистрации по месту проживания, пол, состояние здоровья, уровень успеваемости, ограничение ОУ форм получения образования, предусмотренных действующим законодательством, национальная принадлежность и др.);
- замена бесплатных образовательных услуг платными, нарушение правил оказания платных образовательных услуг, взимание платы за учебные курсы, предусмотренные основными образовательными программами и государственными образовательными стандартами и потому финансируемыми за счет бюджета, уклонение ОУ от обеспечения бесплатными учебниками категории учащихся, которым в соответствии с законодательством должно осуществляться их предоставление;
- ограничение прав обучающихся образовательных учреждений закрепленных локальными нормативными правовыми актами ОУ;
- установление нормативными актами ОУ условий, затрудняющих процесс реализации обучающимися своих конституционных прав на образование (режим работы образовательных учреждений, отсутствие условий для обучения лиц с ограниченными возможностями здоровья, недостаточная прозрачность процедуры получения образовательных услуг, требование документов, не предусмотренных федеральным законодательством или законодательством субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами);
- нарушения порядка документального оформления результатов текущей и итоговой аттестации, неправильное оформление документов об образовании государственного образца, выдача документов об образовании государственного образца лицам, обучавшимся по неаккредитованным образовательным программам;
- нарушения образовательными учреждениями и должностными лицами прав граждан на получение в ОУ информации по вопросам образования, возможности поступления в конкретное образовательное учреждение, условий обучения, наличия у образовательного учреждения лицензии на права ведения образовательной деятельности и права выдачи документов об образовании государственного образца о соответствующем уровне образования.
В ходе выявления нарушений ОУ норм действующего законодательства они исследуются в конкретной связи со всеми факторами, определяющими реализацию ОУ образовательной деятельности таким образом, чтобы можно было понять не только суть и содержание исследуемых нарушений, но и системные ошибки в комплексной деятельности ОУ, способствующие их возникновению.
Полученная в ходе аудита информация о соответствии образовательного процесса регламентирующим его нормативным правовым актам и практике применения ОУ законодательства может способствовать целенаправленному и системному совершенствованию качества образовательного процесса. Кроме того, аудит способствует принятию учреждением эффективно действующих локальных актов, направленных на всестороннюю реализацию обучающимися своих конституционных прав на образование, совершенствованию в ОУ правового регулирования отношений участников образовательного процесса, устранению нарушений в ходе реализации образовательной деятельности.
Задачи экспертизы:
1.1. Получение достоверной информации о:
ü качестве нормативного правового обеспечения образовательного процесса в ОУ, действующих локальных актов, имеющихся в правотворческой деятельности учреждения, пробелах и иных несовершенствах, препятствующих развитию и совершенствованию отношений в сфере образования, затрудняющих эффективное функционирование ОУ;
ü состоянии правового регулирования образовательных отношений между участниками образовательного процесса, эффективности действия локальных нормативных актов ОУ;
ü выполнении образовательным учреждением контрольных нормативов, установленных министерством образования Новосибирской области (Приказ департамента образования администрации НСО ), и условий ведения образовательной деятельности; предусмотренных лицензией.
1.2. Выявление основных видов нарушений действующего законодательства, допускаемых субъектами образовательных отношений, а также причин, способствующих их возникновению.
1.3. Консультирование руководителей образовательных учреждений по вопросам выполнения контрольных нормативов, установленных министерством образования Новосибирской области и условий осуществления образовательной деятельности, предусмотренных лицензией.
3. Нормативные правовые основания Аудита
Основными нормативными правовыми источниками, определяющими предмет экспертизы, являются следующие акты:
Конституция Российской Федерации;
Конвенция о правах ребенка;
Закон Российской Федерации 10.07.1992 N 3266-1 "Об образовании";
Федеральные законы: от 01.01.2001 N 194-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с установлением обязательного общего образования", от 01.01.2001 N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации", от 01.01.2001 N 4528-1 "О беженцах", от 01.01.2001 N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" от 01.01.2001 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части норм, устанавливающих составы административных правонарушений, совершаемых участниками образовательных отношений (ст. 5.57; 19.30);
Типовые положения: об общеобразовательных учреждениях;
Закон Новосибирской области от 01.01.2001 N 111-ОЗ "О защите прав детей в Новосибирской области" (ст. 8, 9, 10);
Закон Новосибирской области от 01.01.2001 N 308-ОЗ «О регулировании отношений в сфере образования на территории Новосибирской области»;
Постановление мэрии города Новосибирска от 01.01.2001 N 80 "Об утверждении Правил приема граждан в муниципальные общеобразовательные учреждения на территории города Новосибирска";
Распоряжение мэрии города Новосибирска от 01.01.2001 N 1175-р "О реализации законодательства по обеспечению государственных гарантий прав несовершеннолетних в муниципальных общеобразовательных учреждениях города Новосибирска";
Иные нормативные правовые акты по вопросам образования, принятые Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, а также федеральными органами исполнительной власти (Министерством образования и науки Российской Федерации и д. р.) и другие федеральные и региональные нормативные правовые акты.
Значительную помощь в выявлении типовых нарушений действующего законодательства, допускаемых в сфере образования, могут оказать приказы и письма Рособрнауки, в том числе:
- письмо Рособрнадзора -514/07-01 «О характерных нарушениях законодательства Российской Федерации в области образования по результатам инспекционных проверок, обращениям граждан в 2005 году»;
- письмо Рособрнадзора от 24.01. 2007 № 01-26/05-01 «О принятии мер по устранению нарушений прав детей с отклонениями в развитии в сфере образования».
4. Содержание экспертизы
В ходе экспертизы устанавливается:
- наличие Устава, лицензии и свидетельства об аккредитации образовательного учреждения, соответствии их содержания действующему законодательству и профильной деятельности учреждения, соблюдение срока действия лицензии;
- для филиала учреждения - наличие и достоверность положения о филиале, сведений о его размещении, сведений, указанных в лицензии, фактическим данным;
- наличие правоустанавливающих документов подтверждающих право учреждения на владение, пользование и (или) распоряжение недвижимым и движимым имуществом, необходимой учебно-материальной базой;
- наличие образовательной программы ОУ, соответствие основных образовательных программ реализуемым государственным образовательным стандартам (ГОС 2004, ФГОС);
- наличие заключений Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и государственной противопожарной службы о пригодности используемых зданий и помещений для осуществления образовательного процесса;
- соответствие фактических условий проведения образовательного процесса контрольным нормативам и предусмотренным лицензией условиям:
а) ведение образовательной деятельности по образовательным программам, направлениям, уровням и в сроки, установленные лицензией;
б) предельная численность контингента обучающихся (воспитанников);
в) обеспеченность обучающихся учебной литературой и оборудованием;
г) кадровое обеспечение образовательного процесса в соответствии с учебным планом, образовательной программой учреждения, квалификация педагогических работников и условия их привлечения к трудовой деятельности;
д) соответствие условий осуществления образовательного процесса требованиям и критериям, предъявляемым к образовательным учреждениям определенного типа и вида;
- соответствие содержания локальных актов действующему законодательству и Уставу учреждения;
- соответствие деятельности ОУ Уставу и локальным актам ОУ в части:
а) приема и отчисление обучающихся;
б) перевода обучающихся с одной образовательной ступени на другую, с образовательной программы одной направленности на образовательную программу другой направленности;
в) допуска обучающихся к итоговой аттестации;
г) наличия и порядка предоставления платных (в том числе – образовательных) услуг;
д) режима работы образовательного учреждения;
е) условий и порядка предоставления образовательных услуг для обучения лиц с ограниченными возможностями здоровья;
ж) прозрачности процедуры предоставления образовательных услуг;
е) организации и проведения итоговой аттестации выпускников второй и третьей ступеней образования; документального сопровождения процедур итоговой аттестации.
- порядок согласования и утверждения локальных актов ОУ.
Программа аудиторской проверки составляется на основе заявки и плана-задания образовательного учреждения.
5. Источники Аудита.
Аудиторская проверка проводится на основании изучения следующих документов:
ü учредительные документы ОУ, локальные акты ОУ, документы, определенные Положением о лицензировании образовательной деятельности;
ü распорядительные документы учреждения (приказы, распоряжения и др.) устанавливающие численность обучающихся, с учетом формы получения образования;
ü контракты, трудовые договоры и соглашения, определяющие количественный состав, документы, подтверждающие профессиональный уровень подготовки педагогических работников и их штатную принадлежность;
ü формы статотчетности за предшествующий год;
ü лицензия на право ведения образовательной деятельности и приложения к ней;
ü свидетельство об аккредитации;
ü договор с учредителем;
ü предписания органов контроля и надзора в области образования;
- предписания контрольно-надзорных органов об устранении выявленных нарушений, включая сроки их устранения;
- материалы прокурорских проверок состояния соблюдения законности образовательным учреждением, должностными лицами;
- решения компетентных органов о приостановлении действия лицензии полностью или в части ведения образовательной деятельности по отдельным программам или приостановления действия или лишения свидетельства о государственной аккредитации по всем или отдельным образовательным программам;
- решения общих собраний родителей (законных представителей) обучающихся либо общих собраний обучающихся по вопросам нарушений законодательства об образовании, направленные в адрес государственных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления;
- жалобы и иные обращения граждан в органы государственной власти и органы местного самоуправления по вопросам нарушения их прав в сфере образования, другим нарушениям законодательства об образовании.
Кроме того, у руководителя образовательного учреждения могут быть запрошены необходимые пояснения по вопросам, возникающим при проведении аудита.
Важным источником получения информации о практике реализации законодательства об образовании являются данные опроса обучающихся, иных участников образовательных отношений или должностных лиц, полученные, с помощью стандартной анкеты или стандартного интервью.
6. Процедуры и методы сбора информации.
- Получение письменных источников (документов) либо стандартных анкет, заполненных участниками образовательных отношений ОУ в ходе анкетирования или интервьюирования.
- Анализ источников[1] с целью выявления фактов нарушения, нормативных правовых актов и практики их исполнения в ОУ.
- Фиксация выявленных фактов.
- Анализ выявленных нарушений, установление связей и зависимостей выявленных фактов с другими тесно связанными с ними образовательными явлениями и процессами, объяснение причин возникновения.
- Обобщение выявленных фактов нарушений, несоответствий, общих тенденций, характеризующих практику реализации законодательства об образовании на уровне ОУ.
- Формулирование предложений по совершенствованию нормативных локальных актов ОУ и практики исполнения законодательства в конкретных отношениях.
-Подготовка текста экспертного заключения.
Методы:
- метод экспертизы;
- методы юридического толкования действующих в сфере образования правовых норм, в целях уяснения сути содержания локальных правовых актов ОУ и установление их соответствия (не соответствия) нормам права, имеющим большую юридическую силу;
- методы анализа (критики) письменных источников, документов, позволяющие отличать достоверные сведения по предмету аудита от сведений, недостаточно достоверных либо вовсе сомнительных;
- методы анкетирования, позволяющие получать достоверные сведения об оценках, мнениях участников образовательном процессе, их правовых установках и оценках существующих в ОУ нормах поведения, правах, обязанностях и практики их реализации;
- методы непосредственного наблюдения, включения эксперта в конкретные основной (образовательный) процессы образовательных учреждений;
- методы экспертного опроса участников образовательных отношений по вопросам, исполнения законодательства в области образования;
- метод сравнительного анализа, обеспечивающий получение достоверных сведений о наличии сходных или отличительных признаков у исследуемых явлений, процессов.
7. Субъекты, осуществляющие Аудит
Организация и исполнение работ по Аудиту соответствия деятельности ОУ Российскому законодательству в области образования осуществляется ГКУ НСО Новосибирский институт мониторинга и развития образования с привлечением специально подготовленных экспертов - юристов.
8. Структура и содержание заключения по результатам Аудита.
Заключение по результатам аудита соблюдения законодательства об образовании и практики его исполнения в ОУ имеет основной целью информирование руководителей ОУ
ü о соответствии образовательной деятельности ОУ нормам законодательства;
ü о субъективных и объективных факторах (причинах), препятствующих исполнению норм действующего законодательства в рамках реализации образовательного процесса;
ü о конкретных фактах наиболее грубых нарушений федерального законодательства в области образования;
ü о комплексных мероприятиях, которые необходимо осуществить в целях устранения выявленных в ходе Экспертизы нарушений (их причин) действующего законодательства;
Заключение может состоять из следующих частей:
1. Введение - определяет цели и задачи аудита, значение неукоснительного исполнения соответствующих норм Конституции РФ и федерального законодательства в сфере образования.
2. Глава I – раскрывает основные результаты аудита деятельности ОУ по обеспечению соблюдения и исполнения федерального законодательства в сфере образования, в том числе сильные и слабые стороны деятельности ОУ.
4. Глава II - излагает типичные нарушения прав обучающихся в области образования, нарушения законодательства Российской Федерации об образовании.
5. Глава III - содержит предложения по совершенствованию локальной нормативной правовой документации ОУ в части исполнения федерального законодательства в сфере образования и управленческой деятельности.
Содержание заключения отражает результаты проведенной экспертизы, в качестве приложения - материалы анкет и опросов, публикаций в прессе, результаты контрольно-надзорной деятельности уполномоченных органов исполнительной власти в сфере образования и иных достоверных сведений об объекте и предмете аудита.
[1] В процессе анализа письменных источников необходимо уделять первостепенное внимание установлению подлинности письменных источников.
