, ,
МЦСЭИ «Леонтьевский центр», Санкт-Петербург
РОЛЬ СУБВЕНЦИЙ В РОССИЙСКОЙ СИСТЕМЕ
БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА
Субвенции в российской системе бюджетного федерализма являются одним из четырех основных видов межбюджетных трансфертов (наряду с дотациями, субсидиями и иными трансфертами). В соответствии со статьей 133 Бюджетного кодекса РФ[1] субвенции из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ предоставляются в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов РФ и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении переданных на нижестоящий уровень бюджетной системы полномочий Российской Федерации. Таким образом, субвенции используются в качестве инструмента для финансирования делегированных полномочий[2]. В российской практике, в отличие от ряда других федеративных государств (Канада, Германия, Австрия), делегирование полномочий федерального центра регионам получило широкое распространение. С 2005 по 2010 гг. доля субвенций в межбюджетных трансфертах увеличилась с 14% до 20%. В 2010-2015 гг. субвенции составляли в среднем около 20% от общего объема межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ. В 2016-2018 гг. также не планируется сокращать долю субвенций, она будет колебаться в диапазоне 20-22%[3]. Наиболее значимыми являются субвенции на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан, на осуществление полномочий по обеспечению жильем отдельных категорий граждан (в особенности, ветеранов ВОВ), на социальные выплаты безработным гражданам и на оказание государственной социальной помощи, в 2009-2013 гг. они составляли около 80% от общей суммы субвенций.
По мнению исследователей ИЭП им. Гайдара, сохранение значительной доли субвенций в общей структуре межбюджетных трансфертов может представлять существенный риск для повышения качества управления государственными финансами из-за трудностей с финансированием делегированных полномочий и отсутствия у регионов и муниципалитетов стимулов к эффективному исполнению «чужих» полномочий[4].
Для федерального центра субвенции выступают в качестве инструмента контроля над региональными властями и метода страхования политических рисков: возможность снять с себя ответственность при неполной реализации полномочий на региональном уровне бюджетной системы[5]. Для регионов субвенции - предмет торга и конкуренции за финансовые ресурсы. В результате субвенции превращаются в инструмент гибкого перераспределения ответственности.
Основной целью данной работы является определение роли субвенций в российской системе бюджетного федерализма. При этом особенностью настоящего исследования является то, что субвенции анализируются не только как единый массив в общей структуре межбюджетных трансфертов, но и как совокупность неоднородных (гетерогенных) трансфертов, обеспечивающих выполнение различных делегированных полномочий.
Для решения поставленной исследовательской задачи проводится анализ сложившейся системы субвенций, их динамики, структуры и трендов развития. Особое внимание уделяется изучению отдельных значимых субвенций, перечисленных выше, с точки зрения их финансового обеспечения, методик расчета и динамики во времени.
В рассматриваемый период наблюдается сохранение количества делегированных полномочий при уменьшении количества субвенций (с введением единой субвенции в 2014 г. и переводом некоторых субвенций в раздел «иные трансферты» в 2007-2009 гг.), но при увеличении их финансирования по отношению к другим трансфертам. Результаты анализа состава, структуры позволяет типологизировать субвенции по различным критериям. К таким критериям относятся:
· объем финансирования;
· ориентация и целеполагание;
· устойчивость финансирования;
· длительность существования;
· полнота исполнения (по отношению к плану);
· сложность методик расчета;
· частота изменений методик расчета;
· комплексность (множественность оснований).
Например, субвенция на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан является значительной по объему финансирования (в 2005-2006 гг. она составляла около 60% от общей суммы субвенций, в 2012-2014 гг. – около 40%), ориентированной на поддержание стабильной социально-экономической обстановки в регионе, с устойчивым финансированием, но не всегда полным исполнением по отношению к плану, со сложной и часто изменяющейся методикой расчета, комплексной по своей сущности. В работе аналогичным образом типологизируются все значимые субвенции региональным бюджетам в период с 2005 по 2014 гг.
Типологизация и анализ отдельных видов субвенций позволяют сделать вывод о гетерогенности системы субвенций и определить степень значимости конкретных субвенций в российской системе бюджетного федерализма.
Важным изменением в системе межбюджетных трансфертов стала введенная в 2014 г. единая субвенция на реализацию делегированных полномочий федерального центра в области образования, здравоохранения, в отношении федеральных объектов культурного наследия, в области охраны и использования охотничьих ресурсов, охраны водных, биологических ресурсов и объектов животного мира. С одной стороны, единая субвенция как форма дискреционности создает возможность гибкого перераспределения средств с учетом конкретных условий, повышения эффективности использования ресурсов, но, с другой стороны, увеличивается риск недофинансирования, снижения транспарентности и контроля за исполнением полномочий.
Изучение системы субвенций позволяет сделать вывод о том, что отдельные группы субвенций целесообразны на уровне региона, но в целом сложившаяся система субвенций является в значительной степени инструментом контроля федерального центра над региональными властями.
[1] В работе авторы фокусируются на взаимоотношениях между федеральным центром и субъектами РФ по поводу осуществления делегированных полномочий.
[2] Подробнее о роли делегированных полномочий, нефинансируемых мандатов и межбюджетных трансфертов в российской системе федерализма см. Da Silva, M. et. al. (2009). Intergovernmental Reforms in the Russian Federation. Washington, D. C.: The World Bank.
[3] (2015). О подходах к формированию межбюджетных отношений на 2016 – 2018 годы. Департамент межбюджетных отношений Министерства финансов РФ. (http://www. minfin. ru/common/upload/library/2015/07/main/Eroshkina_LA. pdf)
[4] , , (2012). Проблемы межбюджетных отношений в России. Научные труды Института экономической политики им. № 000Р.
[5] О политическом значении межбюджетных трансфертов в России см. Libman, A., Feld, L. (2013). Strategic Tax Collection and Fiscal Decentralization: The Case of Russia. German Economic Review 14(4): 449–482, а также Yakovlev, A., Marques I., Nazrullaeva E. (2011). From Competition to Dominance: Political Determinants of Federal Transfers in the Russian Federation, Higher School of Economics Working Paper No. BRP 12/EC/2011.
