1.2.
МЕТОДИКА АНАЛИЗА ПРОЦЕССА ИСПОЛНЕНИЯ ФУНКЦИИ И ОПТИМИЗАЦИИ (РЕИНЖИНИРИНГА) АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРОЦЕССОВ
Оглавление
Нормативные ссылки. 2
Определения. 4
Обозначения и сокращения. 8
Введение. 9
1.... Реестр методов анализа процесса исполнения функции и оптимизации (реинжиниринга) административных процессов. 10
2.... Анализ добавленной стоимости. 12
3.... Анализ длительности цикла. 13
4.... Анализ модели административного процесса. 14
5.... Статистические методы.. 17
5.1. Контрольный листок. 17
5.2. Временной ряд. 18
5.3. Гистограмма. 19
5.4. Диаграмма рассеяния. 20
5.5. Контрольная карта. 20
Заключение. 22
Список использованных источников. 23
Нормативные ссылки
При выполнении проекта и разработке настоящего документа были использованы следующие нормативные документы:
Конституция РФ. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 1993. 25 дек.
Федеральный закон -ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" // Собрание законодательства РФ. 2010. № 31. Ст. 4179.
Федеральный закон -ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" (с послед. изм.) // Собрание законодательства РФ. 2006. № 31. Ст. 3448.
Федеральный закон -ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" (с послед. изм.) // Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
Указ Президента РФ "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" (с послед. изм.) // Собрание законодательства РФ. 2008. № 20. Ст.2290.
Указ Президента РФ "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (с послед. изм.) // Собрание законодательства РФ. 2004. № 11. Ст. 945.
Постановление Правительства РФ "О Порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)" (с послед. изм.) // Собрание законодательства РФ. 2005. № 47. Ст.4933.
Постановление Правительства РФ "О федеральной целевой программе "Электронная Россия (2002 - 2010 годы)" (с послед. изм.) // Собрание законодательства РФ. 2002. № 5. Ст. 531.
Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах, утвержденная распоряжением Правительства РФ -р (с послед. изм.) // Собрание законодательства РФ. 2005. № 46. Ст. 4720.
Определения
Термин | Определение термина |
Административная процедура | Совокупность действий и требуемых для их выполнения ресурсов по осуществлению элементарного действия в процессе выполнения функций (осуществления услуг) в рамках административного регламента, имеющая «вход» и «выход», значимый для последующих процедур, необходимый для получения заданного результата исполнения государственной (муниципальной) функции |
Вход | Событие (юридический факт), документы и (или) иная информация, являющиеся основанием для начала реализации композитной услуги/ комплексного процесса/ государственной (муниципальной) функции/ административной процедуры |
Выход | Событие (юридический факт), документы и (или) иная информация, являющиеся конечным результатом композитной услуги/ комплексного процесса; необходимым получателю, либо заданным результатом государственной (муниципальной) функции/ административной процедуры |
Государственная (муниципальная) функция (услуга) | Деятельность органа государственной власти, органа местного самоуправления или уполномоченной организации по реализации или обеспечению реализации властных полномочий, закрепленных в законодательных актах, состоящая из выполнения структурированной последовательности административных процедур, имеющая «вход» и «выход», направленная на достижение определенного результата |
Жизненная ситуация | Возникшая потребность заявителя в государственной (муниципальной) услуге |
Заявитель | Физическое лицо, юридическое лицо (за исключением государственных органов и их территориальных органов, органов управления государственных внебюджетных фондов, органов местного самоуправления), общественная организация или их уполномоченные представители, обратившиеся в орган, предоставляющий государственные (муниципальные) услуги (функции по предоставлению государственных (муниципальных) услуг), либо в уполномоченную организацию, с запросом о предоставлении государственной (муниципальной) услуги, выраженным в устной, письменной или электронной форме |
Ключевой показатель | Количественный или качественный индикатор, характеризующий результативность или эффективность процесса выполнения государственной (муниципальной) функции |
Комплексный процесс | Набор логически не связанных государственных (муниципальных) функций, требующий участия различных органов (уполномоченных организаций), по реализации властных полномочий в определенной сфере деятельности на всех этапах: от возникновения потребности получателя в услуге до получения им заданного конечного результата (результатов) |
Композитная услуга | Совокупность логически связанных государственных (муниципальных) функций, требующая участия различных органов (уполномоченных организаций), по реализации властных полномочий в определенной сфере деятельности на всех этапах: от возникновения потребности получателя в услуге до получения им заданного конечного результата (результатов) |
Модель «как есть» | Модель композитной услуги/ комплексного процесса/ государственной (муниципальной) функции/ административной процедуры, построенная на основе видения существующей технологии проведения работ |
Модель «как должно быть» | Модель композитной услуги/ комплексного процесса/ государственной (муниципальной) функции/ административной процедуры, построенная на основе видения перспективной структуры процесса и удовлетворяющая требованиям по целевым значениям показателей эффективности |
Ответственный исполнитель | Орган исполнительной власти, орган местного самоуправления, уполномоченная организации, за которыми нормативными правовыми актами (уставом) закреплено полномочие по реализации государственной (муниципальной) функции |
Получатель (потребитель) | Гражданин Российской Федерации, иностранный гражданин, лицо без гражданства (физическое лицо), организация (юридическое лицо либо общественная организация), орган государственной власти, орган местного управления, имеющие право на получение результата композитной услуги, комплексного процесса, государственной (муниципальной) функции |
Процедура контроля | Вспомогательная административная процедура, целью которой является контроль соответствия результатов основной административной процедуры (направленной непосредственно на выполнение государственной (муниципальной) функции) сформулированным требованиям к ее результату. |
Уполномоченная организация | Учреждение, созданное с целью осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления, или иная организация, за которой государственными органами признаны (подтверждены) особые полномочия |
Обозначения и сокращения
ГАС ОГФУ, Система | — | Государственная аналитическая система оптимизации государственных (муниципальных) функций и услуг |
ИТ | — | Информационные технологии |
ОИВ | — | Орган(ы) исполнительной власти |
ОМС | — | Орган(ы) местного самоуправления |
Введение
Система ГАС ОГФУ предназначена, в первую очередь, для оптимизации процессов выполнения государственных (муниципальных) функций. Оптимизации любых процессов предшествует анализ их текущего состояния. В настоящее время существует множество различных методов анализа процессов. Ключевой задачей разработки методического обеспечения в части анализа процессов исполнения государственных (муниципальных) функций является определение методов анализа, которые будут применяться для целей проекта «Создание аналитической системы оптимизации государственных (муниципальных) функций и услуг как инструмента совершенствования государственного управления и местного самоуправления».
Настоящая методика структурирована, исходя из рекомендуемых к применению методов анализа процессов выполнения государственных (муниципальных) функций, и содержит следующие ключевые разделы.
1. Реестр методов анализа процесса исполнения функции и оптимизации (реинжиниринга) административных процессов.
2. Анализ добавленной стоимости.
3. Анализ длительности цикла.
4. Анализ модели административного процесса.
5. Статистические методы.
2. Реестр методов анализа процесса исполнения функции и оптимизации (реинжиниринга) административных процессов
Оптимизация любых процессов (в т. ч., процессов выполнения государственных (муниципальных) функций) проводится на основе анализа их текущего состояния. В рамках выполнения работ по созданию ГАС ОГФУ, предлагается использовать следующие группы методов анализа процессов выполнения государственных (муниципальных) функций.
1. Анализ добавленной стоимости.
2. Анализ длительности цикла административного процесса.
3. Анализ модели административного процесса.
4. Статистические методы.
Далее, в настоящей методике приведен перечень и краткое описание наиболее эффективных по статистике методов анализа административных процессов, планируемых к применению в рамках решения задач, связанных с оптимизацией государственных (муниципальных) услуг. В ходе выполнения работ по созданию ГАС ОГФУ, данный перечень может быть расширен.
Таблица 1. Реестр методов анализа
№ | Группа | Наименование метода |
1. | Анализ добавленной стоимости | - |
2. | Анализ длительности цикла административного процесса | - |
3. | Анализ модели административного процесса | - |
4. | Статистические методы | Контрольный листок |
Временной ряд | ||
Гистограмма | ||
Диаграмма рассеяния | ||
Контрольная карта |
3. Анализ добавленной стоимости
Метод анализа добавленной стоимости позволяет определить, какие шаги процесса выполнения государственной (муниципальной) функции (административные процедуры или административные действия) не являются необходимыми, поскольку не добавляют никакой стоимости (например, переделка документов, исправление ошибок, проверка комплекта документов, поданного заявителем, по одним и тем же параметрам разными исполнителями).
Шаги административного процесса могут добавлять как реальную стоимость, так и организационную стоимость. Шаги, которые добавляют реальную стоимость, – те шаги, которые сказываются на окончательном результате процесса выполнения государственной (муниципальной) функции, и напрямую связаны с удовлетворением потребностей заявителя. В качестве наиболее яркого примера таких шагов можно привести первую и последнюю административные процедуры процесса выполнения государственной (муниципальной) функции.
Шагами, добавляющими организационную стоимость, являются те, которые необходимо выполнять в ходе взаимодействия ответственного исполнителя государственной (муниципальной) функции и ее соисполнителей. Эти шаги не добавляют никакой реальной стоимости с точки зрения заявителя (например, хранение информации, проверка комплекта документов, поданного заявителем).
Проведение анализа добавленной стоимости позволяет найти потенциал оптимизации административного процесса с точки зрения улучшения интегральных показателей стоимости и времени выполнения государственной (муниципальной) функции (см. документ «Методика оптимизации процессов»).
4. Анализ длительности цикла
Суть анализа длительности цикла заключается в сравнении суммарного времени выполнения шагов (административных процедур или административных действий) с длительностью всего процесса выполнения государственной (муниципальной) функции.
По данным статистики, зачастую только 5-10% времени выполнения любого процесса занято непосредственно его реализацией. Остальное время приходится на задержки, пока документы находятся у кого-то на подписи и прочее.
Существует несколько способов уменьшить полную длительность цикла, сохраняя длительность каждой административной процедуры и административного действия на прежнем уровне и, тем самым, увеличивая долю полезного времени.
· Некоторые административные процедуры и действия можно выполнять параллельно с другими, если раньше они выполнялись последовательно.
· Некоторые административные процедуры и действия можно объединить в одном месте и одном времени, уменьшив тем самым задержки.
· Улучшение внутриведомственного и межведомственного взаимодействия может уменьшить задержки документов на подписи. Возможными механизмами улучшения такого взаимодействия являются организация электронного документооборота как внутри одного ведомства, так и между различными ведомствами, а также большее внимание ответственного исполнителя к процессам координации действий в рамках процесса выполнения государственной (муниципальной) функции.
5. Анализ модели административного процесса
Модель процесса выполнения государственной (муниципальной) функции представляет собой графическое изображение последовательных административных процедур, а также их информационного и ресурсного окружения и может быть полезной для понимания того, как различные административные процедуры соотносятся друг с другом[1]. При изучении моделей административных процессов можно часто обнаружить скрытые ловушки, которые служат потенциальными источниками снижения эффективности.
В рамках применения данного метода, экспертная группа по оптимизации государственных (муниципальных) услуг должна выполнить следующую последовательность действий:
1. построить последовательную схему административных процедур функции, которая действительно выполняется;
2. построить последовательную схему административных процедур функции, которая должна выполняться, если все будет работать правильно;
3. сравнить две схемы, чтобы найти, чем они отличаются, и таким образом найти точки, в которых возникают «узкие места».
Ключевым этапом применения метода анализа модели является построение схемы «как будет, если все будет работать правильно» (шаг 2). При переходе от модели «как есть» к модели «как будет, если все будет работать правильно», помимо своих экспертных знаний, могут руководствоваться следующим алгоритмом (см. рис. 1).
1. Провести анализ государственной (муниципальной) функции с точки зрения наличия основных признаков процесса: ответственный исполнитель, границы входа и выхода (входной комплект документов, документ/ комплект документов – результат выполнения функции), взаимосвязи со смежными функциями (входящими в состав той же композитной услуги или того же комплексного процесса), наличие встроенных процедур контроля, наличие регулирующей выполнение функции нормативной правовой базы.
2. Провести анализ административных процедур, составляющих процесс исполнения функции по следующим аспектам: наличие ответственного исполнителя, наличие входа и выхода.
3. Провести анализ логической последовательности выполнения административных процедур.
Отсутствие любого из вышеперечисленных признаков должно являться основанием для пересмотра процесса выполнения государственной (муниципальной) функции.
Рис. 1 Общий подход к анализу схемы функции
6. Статистические методы
6.1. Контрольный листок
Контрольный листок (см. Рис. 2) позволяет ответить на вопрос: «Как часто случается определенное событие?». С него начинается превращение мнений и предположений в факты. Построение контрольного листка включает в себя следующие шаги, предусматривающие необходимость:
· установить как можно точнее, какое событие будет наблюдаться, каждый должен следить за одной и той же вещью (таким событием может быть, например, поступление от заявителя жалобы на качество обслуживания, обращение заявителя за разъяснениями по условиям предоставления определенной государственной (муниципальной) услуги);
· договориться о периоде, в течение которого будут собираться данные, он может колебаться от часов до недель;
· построить форму, которая будет ясной и легкой для заполнения, в форме должны быть четко обозначены графы и колонки, должно быть достаточно места для внесения данных;
· собирать данные планомерно и аккуратно, ничего не искажая.
Рис. 2 Контрольный литок
6.2. Временной ряд
Временной ряд (линейный график) (см. 
Рис. 3) применяется, когда требуется самым простым способом представить ход изменения наблюдаемых данных (в нашем случае, показателей эффективности процесса выполнения государственной (муниципальной) функции) за определенный период времени. Временной ряд предназначен для наглядного представления данных, он очень прост в построении и использовании. Точки наносятся на график в том порядке, в каком они были собраны. Поскольку точки обозначают изменение того или иного показателя административного процесса во времени, то очень существенна последовательность данных.
Опасность в использовании временного ряда заключается в тенденции считать важным любое изменение данных во времени. Временной ряд, как и другие виды графической техники, следует использовать, чтобы сосредоточить внимание на действительно существенных изменениях в системе. Одно из наиболее эффективных применений временного ряда заключается в выявлении существенных тенденций или изменений средней величины показателей процесса исполнения государственной (муниципальной) функции.
Рис. 3 Временной ряд
6.3. Гистограмма
Гистограмма (см. Рис. 4) применяется, когда требуется исследовать и представить распределение данных о числе единиц в каждой категории с помощью столбикового графика. Например, можно оценить скорость обработки ОИВ (ОМС) обращений граждан в разрезе их количества.
Рис. 4 Гистограмма
6.4. Диаграмма рассеяния
Диаграмма рассеяния (разброса) применяется, когда требуется представить, что происходит с одной из переменных величин, если другая переменная изменяется, проверить предположение о взаимосвязи двух переменных величин, проверить соответствие плановых и фактических показателей. Диаграмма рассеяния используется для изучения возможной связи между двумя переменными величинами. С помощью данной диаграммы можно, например, оценить зависимость между количеством должностных лиц, принимающих документы заявителей, и средним временем обработки обращения.
6.5. Контрольная карта
Контрольная карта (см. Рис. 5) применяется, когда требуется установить, сколько колебаний в процессе вызывается случайными изменениями, и сколько вызвано чрезвычайным обстоятельствам или отдельным действиям, чтобы определить, поддается ли процесс статистическому регулированию. Контрольная карта представляет собой временной ряд со статистически определенными верхней и нижней границами, нанесенными по обе стороны от средней линии процесса. Целями применения контрольных карт могут быть: выявление неуправляемого процесса; контроль над управляемым процессом; оценивание возможностей процесса. Например, с помощью контрольной карты можно оценить выполнение должностным лицом норматива по обслуживанию заявителей.
Рис. 5 Контрольная карта
Заключение
Методика анализа процесса исполнения функции и оптимизации (реинжиниринга) административных процессов разработана на основании Государственного контракта № ГК-157-ОФ/Д01 от 7.11.2011 на выполнение работы по созданию и внедрению второй очереди аналитической системы оптимизации государственных (муниципальных) функций и услуг в рамках оптимизации порядка исполнения государственных функций и услуг для целей их перевода в электронный вид.
В ходе проведения работ получены следующие основные результаты:
· разработан реестр методов анализа процесса исполнения функции и оптимизации (реинжиниринга) административных процессов;
· разработаны рекомендации по области применения каждого из методов анализа процесса исполнения функции и оптимизации (реинжиниринга) административных процессов.
Цели разработки методики анализа процесса исполнения функции и оптимизации (реинжиниринга) административных процессов достигнуты в полном объёме.
Методика анализа процесса исполнения функции и оптимизации (реинжиниринга) административных процессов может быть использована для определения требований к подсистеме моделирования и оптимизации Государственной аналитической системы оптимизации государственных (муниципальных) функций и услуг, а также может стать основой для разработки эксплуатационной документации для соответствующих категорий пользователей системы ГАС ОГФУ.
Список использованных источников
При выполнении проекта и разработке настоящего документа были использованы сведения из следующих опубликованных источников:
Харрингтон Дж., Эсселинг Кс., ван Оптимизация бизнес-процессов. Документирование, анализ, управление, оптимизация. – М.: Азбука, БМикро, 2002.
Бизнес-процессы. Инструменты совершенствования. – М.: Стандарты и качество, 2004.
, Елиферов подход к управлению. Моделирование бизнес-процессов. Практический менеджмент. – 6-е изд. – М.: РИА «Стандарты и качество», 2008.
Филатова и процедуры в сфере реализации государственного контроля (надзора) / Под ред. . Саратов, 2009.
Лазарев процедуры в сфере взаимоотношений граждан и их организаций с органами исполнительной власти Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002.
Рубцов понятия «бизнес-процесс» // Менеджмент в России и за рубежом. – 2001. - №6.
Бизнес-процессы: будни оптимизации // Директор ИС. – 2003. - №4.
[1] Подробное описание моделей приведено в документе «Методика моделирования процессов»
