ЮНЕП и международно-правовая защита морской среды

, ,

ЮНЕП и международно-правовая защита морской среды

В статье анализируются история создания Программы ООН по окружающей среде (ЮНЕП), ее правовой статус, организационная структура, полномочия руководящих органов и основные направления деятельности. Делается вывод о том, что наиболее масштабным и значимым проектом ЮНЕП следует считать Программу региональных морей, осуществляемую с 1974 г., которая охватывает в настоящее время более 140 государств и 18 регионов. В хронологической последовательности рассматриваются международно-правовые акты и стратегии, принятые в рамках этого проекта в отношении наиболее крупных регионов, входящих в Программу региональных морей ЮНЕП. Подчеркивается, что региональный подход позволяет ЮНЕП сконцентрировать внимание на специфических высокоприоритетных для государств отдельного региона проблемах и тем самым помочь этим странам более полно мобилизовать свои ресурсы для борьбы с загрязнением морской среды и устойчивого управления прибрежными экосистемами. Кроме того, он в перспективе должен создать базу для рассмотрения экологических проблем Мирового океана в целом, в глобальном масштабе.

Ключевые слова: ЮНЕП, ФАО, Программа региональных морей, Международная Экологическая Администрация, АСЕАН, регион Средиземноморья, Обширный Карибский регион, Конвенция OSPAR.

Kopylov M.N., Kopylov S.M., Mohammad S.A.

UNEP and the international legal protection of the marine environment

The article analyzes the history of the creation of the UN Environment Programme (UNEP), its legal status, organizational structure, powers of governing bodies and key activities. It is concluded that the Regional Seas Programme, launched in 1974, which now covers more than 140 states and 18 regions should be considered as the most ambitious and significant project of UNEP. International legal instruments and strategies adopted in this project for the largest regions included in the UNEP Regional Seas Programme are considered in chronological order. It is emphasized that a regional approach enables UNEP to focus on specific high priority problems of a particular region and thus help the states to mobilize their resources in a better way to combat marine pollution and to ensure sustainable management of coastal ecosystems. In addition, this approach should provide in the perspective a basis for addressing environmental problems of the world ocean as a whole, on a global scale.

Keywords: UNEP, FAO, the Regional Seas Programme, International Ecological Administration, ASEAN, the Mediterranean region, the wider Caribbean region, Convention OSPAR.

Сначала несколько слов о самой Программе ООН по окружающей среде (ЮНЕП). Она была учреждена резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 2997 (ХХVII) «Организационные и финансовые мероприятия по международному сотрудничеству в области окружающей среды» от 15 декабря 1972 г.

Обсуждение вопросов, связанных со статусом и функциями предполагаемого международного органа (или организации) началось сразу после принятия резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 2398 (ХХIII) от 3 декабря 1968 г., в которой содержалось решение о созыве в 1972 г. Стокгольмской конференции по проблемам окружающей человека среды. Высказывались различные точки зрения относительно характера и правового положения такого органа или организации. При этом никто тогда не выступил за создание еще одного специализированного учреждения ООН, который бы занимался исключительно сферой природоохранения и природопользования. У одних это было связано с общим негативным отношением к деятельности специализированных учреждений ООН в целом, и они выражали большие сомнения относительно способности международной организации такого рода эффективно решать экологические проблемы на глобальном уровне[1]. Другие считали, что уже имеющиеся специализированные учреждения ООН, такие как ВМО, ВОЗ, ИМО, ФАО, МОТ и другие, в рамках своей уставной компетенции достаточно внимания уделяют проблемам окружающей среды, и что создание новой международной организации со статусом специализированного учреждения поставит ее в один ряд с уже существующими и не сможет обеспечить ей ведущую роль в налаживании необходимого уровня и степени координации усилий государств в экологической области[2]. Третьи вообще полагали, что отсутствовали какие-либо объективные предпосылки для создания универсальной международной организации, так как суждения об экологической опасности носят преувеличенный характер, а с имеющимися трудностями вполне можно справиться с помощью региональных организационных структур.

Большой поддержкой среди ученых и правительств пользовалась идея учреждения новой комиссии по проблемам окружающей среды в рамках ЭКОСОС ООН. При этом основной акцент делался на широкие полномочия, которыми по Уставу ООН обладает ЭКОСОС и которые в том числе охватывают и сферу экологии. Противники такого решения вопроса указывали на то, что в рамках ЭКОСОС уже функционировали 7 комиссий и что создание еще одной принизит значение взаимодействия государств в экологической сфере. По их мнению, ЭКОСОС вообще не в состоянии осуществлять деятельность по формированию политики в той или иной области и рассматривается, в частности, развивающимися странами как орган, защищающий интересы промышленно развитых государств[3]. Кроме того, формирование штата сотрудников ЭКОСОС через Департамент ООН по экономическим и социальным вопросам, как они считали, нанесет вред идее создания независимого персонала для содействия решению экологических проблем.

В качестве возможной альтернативы этой идее выдвигалось предложение о создании специального комитета Генеральной Ассамблеи ООН или специального подразделения в рамках Секретариата ООН.

Наконец, вносились проекты создания специальной международной организации с ограниченным числом членов вне системы ООН, которая обладала бы контрольными и принудительными функциями. Так, Дж. Кеннан высказывался за учреждение такой организации из основных промышленно развитых и способствующих загрязнению окружающей среды стран северного полушария[4]. Однако этот и подобные ему другие проекты не получили поддержки в связи с тем, что подавляющее большинство государств, и, прежде всего, все развивающиеся страны, для которых проблема охраны окружающей среды является ничуть не менее важной, чем для промышленно развитых государств, оказывались бы в этом случае лишенными возможности участвовать в международном природоохранном сотрудничестве и влиять на принимаемые такой организацией решения.

В итоге предпочтение было отдано все-таки ООН как организации, наделенной ее государствами-членами практически универсальной международной правосубъектностью. В ее составе на основании ст. 22 Устава была учреждена ЮНЕП со статусом вспомогательного органа Генеральной Ассамблеи.

Структура и компетенция ЮНЕП были определены в уже упоминавшейся Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 2997 (XXVII). Эта резолюция определила объем компетенции и направления деятельности четырех главных органов Программы: Совета управляющих, Секретариата, Фонда по окружающей среде и Совета по координации в области окружающей среды. В 1977 г. решением Генеральной Ассамблеи ООН Совет по координации был упразднен и его функции были переданы Административному комитету ООН по координации.

Главным органом ЮНЕП является Совет управляющих. Он единственный в структуре Программы состоит из представителей суверенных государств. Следовательно, его решения обладают особой силой, так как отражают согласованную волю государств-участников международного сотрудничества в области охраны окружающей среды. Совет состоит из 58 членов, избираемых Генеральной Ассамблеей на трехлетний срок на основе принятого в системе ООН принципа справедливого географического представительства, что обеспечивает учет интересов различных групп стран при принятии Советом своих решений. Места в Совете распределены следующим образом: 16 для представителей африканских государств, 13 - для азиатских, 10 - для латиноамериканских, 6 - для восточноевропейских, 13 - для западно-европейских и иных государств.

На Совет управляющих возложены следующие функции и обязанности:

- осуществление содействия международному сотрудничеству в области окружающей среды и предоставление по мере необходимости рекомендаций относительно проводимой с этой целью политики;

- осуществление общего руководства политикой по направлению и координации программ в области окружающей среды в рамках системы ООН;

- постоянное проведение обзоров состояния окружающей среды, с тем чтобы возникающие в области окружающей среды проблемы, которые имеют важное международное значение, соответствующим образом рассматривались правительствами.

Свои доклады Совет управляющих направляет Генеральной Ассамблее ООН через ЭКОСОС, что дает возможность последнему сопровождать их своими замечаниями в части, касающейся координации и связи политики и программ в области окружающей среды в рамках системы ООН с общей политикой и первоочередными задачами в экономической и социальной областях.

Секретариат является исполнительным органом ЮНЕП. В соответствии с уже упоминавшейся резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 2997 (ХХVII), Секретариат призван стать центром по проведению мероприятий в области окружающей среды и координации такой деятельности в рамках системы ООН. В его функции входит также управление Фондом окружающей среды.

Секретариат был образован в 1973 г. в составе двух предметно-отраслевых подразделений – Бюро программы и Бюро фонда. Главой Секретариата является Исполнительный Директор, избираемый Генеральной Ассамблеей на четырехлетний срок по рекомендации Генерального Секретаря ООН.

Фонд по окружающей среде был создан 1 января 1973 г. с целью дополнительного финансирования программ в области охраны окружающей среды. Управление Фондом поручено Исполнительному Директору ЮНЕП.

Фонд является основным источником финансирования ЮНЕП (наряду с регулярным бюджетом ООН, целевым фондом и параллельными взносами). Он формируется из добровольных взносов стран-членов ООН, стимулирует и поддерживает выполнение тех или иных проектов в области охраны окружающей среды, но не финансирует какой-либо из них полностью. Средства Фонда расходуются в соответствии с рекомендациями Совета управляющих ЮНЕП и на основании Программы Фонда.

Как отмечалось в отечественной юридической литературе: «Тех, кто первоначально ожидал, что ЮНЕП очистит от загрязнения природное пространство Земли или предоставит финансовые средства для того, чтобы это сделали другие, неизбежно ждало разочарование. С самого начала имелось в виду создать небольшой фонд, который был бы способен выполнять лишь роль катализатора»[5].

Такое концептуальное видение задач Фонда и его места в международном природоохранном сотрудничестве изначально не предполагало возможности полного финансирования с его помощью экологических программ и проектов. К этому можно добавить еще и тот факт, что в течение 1980-х гг. 95% денежных средств поступало от 15 стран, а 5% - еще от 60. Половина государств-членов ООН вообще не участвовала в финансировании ЮНЕП.

Говоря о правовом статусе ЮНЕП, некоторые авторы, как, например, , на наш взгляд, увлекаясь, квалифицируют ее как международную организацию. Он прямо утверждает, что «признание Программы ООН по окружающей среде международной организацией фактически можно считать всеобщим»[6]. Такой вывод, даже с учетом оговорок, которые делает сам , не вполне обоснован, так как он неизбежно ставит ЮНЕП на один уровень, например, с универсальными международными межправительственными организациями как субъект международного права, что не соответствует выработанным доктриной и практикой признакам международной организации. Встречающиеся же иногда оценки ЮНЕП типа «специальная группа учреждений», «центральное учреждение», «крупная самостоятельная единица в системе ООН», «институционный механизм», «международный механизм» и т. п. носят скорее описательный характер и не отвечают на вопрос о правовом положении ЮНЕП по существу.

ЮНЕП обладает постоянными органами, находящимися между собой в определенной иерархии, относительно постоянным составом членов, автономией в финансовых вопросах, внутренними правилами работы органов (Правила процедуры Совета управляющих). Всё это - признаки международной организации. Вместе с тем, учредительным актом ЮНЕП является не межправительственное соглашение, а резолюция Генеральной Ассамблеи ООН. Договорная правоспособность ЮНЕП производна от правоспособности ООН, является реализацией последней. Поэтому субъектом международного права ЮНЕП быть не может. А стало быть, не может и выступать в качестве международной организации. Современный правовой статус ЮНЕП не претерпел никаких изменений по сравнению с 1972 г. – Программа по прежнему остается вспомогательным органом Генеральной Ассамблеи ООН.

Не вдаваясь в существо доктринальных воззрений на возможные перспективы преобразования ЮНЕП в полноценную международную межправительственную экологическую организацию под условным названием Международная Экологическая Администрация (МЭА)[7], здесь лишь заметим, что для повышения весомости ЮНЕП был изобретен специальный термин «каталитическая роль» как новая разновидность функции управления, возникшая как результат приспособления организационной структуры системы ООН к глобальной проблематике. О том, что никакого управления здесь нет, а имеет место самая обычная координация, свидетельствует следующее определение данной функции: «в условиях, когда в деятельности по той или иной глобальной проблеме потенциально может и должно участвовать большое число различных учреждений ООН, центральная координирующая инстанция системы должна стремиться не столько брать на себя выполнение обшей рабочей программы, сколько выступать в роли инициатора проектов, оперативное выполнение которых следует передавать соответствующим по своему профилю подразделениям общей системы ООН»[8].

Девизом ЮНЕП является «Environment for Development» («Окружающая среда для развития»). Программа способствует решению тех проблем, которые государство не в состоянии решить самостоятельно, независимо от других членов мирового сообщества. В основе планирования и осуществления ее деятельности лежит т. н. трехуровневый подход: на первом уровне - накопление и представление в виде ежегодных докладов информации по конкретным проблемам окружающей среды и тем мероприятиям, которые осуществляются в данной сфере; на втором уровне - формулирование задач и стратегии проведения программных мероприятий в глобальном масштабе, в масштабе отдельных государств, международных межправительственных и неправительственных организаций, иных заинтересованных учреждений и организаций, а также определение исполнителей и методологической основы разработки конкретных проектов; на третьем уровне – частичное или полное (в случае небольших проектов) финансовое покрытие одобренных программных мероприятий из средств Фонда по окружающей среде.

Первоначально ЮНЕП осуществляла свою деятельность в следующих шести предметных областях: населенные пункты и здравоохранение; экосистемы суши; окружающая среда и развитие; океаны; энергия; стихийные бедствия. В 1977 г. список предметных областей был увеличен до 27.

Наконец, после разработки ЮНЕП в 1982 г. Общесистемной среднесрочной программы по окружающей среде в деятельности Программы четко обозначились следующие 10 направлений: атмосфера; океаны; водные ресурсы (кроме океанических); литосфера; наземная биота и биопродуктивные системы; население и населенные пункты; здравоохранение; энергия; промышленный и другие аспекты экономического развития; мир, безопасность и окружающая среда.

В своем докладе «Глобальная экологическая перспектива», представленном на специальной сессии Генеральной Ассамблеи ООН в 1997 г., ЮНЕП следующим образом определила первоочередные области действий мирового сообщества для принятия безотлагательных согласованных мер, направленных на то, чтобы сократить, а в перспективе повернуть вспять существующие в мире негативные экологические тенденции: энергоэффективность и возобновляемые энергетические ресурсы, надлежащие и экологически безопасные технологии, глобальные действия в области оценки водных ресурсов, стандартные данные о качестве окружающей среды и комплексные оценки.

При этом, согласно Найробийской декларации 1997 г. о роли и мандате ЮНЕП, Программе отводится роль «ведущего глобального природоохранного органа, определяющего глобальную экологическую повестку дня, содействующего согласованному осуществлению экологического компонента устойчивого развития в рамках системы ООН, и являющегося авторитетным защитником интересов глобальной окружающей среды».

ЮНЕП развивала свою деятельность по всем названным направлениям, и на некоторых из них были достигнуты определенные успехи. Среди них наиболее масштабным и значимым проектом следует считать Программу региональных морей, осуществляемую с 1974 г., которая охватывает в настоящее время более 140 государств и 18 регионов: Антарктику, Арктику, регион Балтийского моря, Черное море, регион Средиземного моря, обширный Карибский регион, Каспийское море, Восточно-африканский регион, регион Северо-Восточной Атлантики, регион Северо-Восточной части Тихого океана, регион Северо-Западной части Тихого океана, Тихоокеанский регион, регион Красного моря и Персидского залива, регион Арабского залива, регион Юго-Восточной части Тихого океана, регион Западной и Центральной Африки, регион Восточной Азии, регион Южной Азии. В 13 из этих регионов Программа осуществляется под эгидой ЮНЕП, а в 5 (Антарктика, Арктика, Балтийское и Каспийское моря, регион Северо-Восточной Атлантики) – в партнерстве с ЮНЕП.

Первым регионом, оказавшимся вовлеченным в орбиту Программы региональных морей ЮНЕП явился регион Средиземного моря. В отношении него План действий был выработан в 1975 г., и уже в 1976 г. в Барселоне (Испания) ЮНЕП созвала конференцию средиземноморских стран по проблемам защиты Средиземного моря, на которой были приняты три региональных международных соглашения: Конвенция по защите Средиземного моря от загрязнения (вступила в силу 12 февраля 1978 г.), Протокол по предупреждению загрязнения Средиземного моря сбросами с морских и воздушных судов (вступил в силу 12 февраля 1978 г.) и Протокол, касающийся сотрудничества в борьбе с загрязнением Средиземного моря нефтью и другими вредными веществами в чрезвычайных ситуациях (вступил в силу 12 февраля 1978г.). 17 мая 1980 г. в Афинах (Греция) средиземноморскими государствами был подписан Протокол о защите Средиземного моря от загрязнения с наземных источников (вступил в силу 17 июня 1983 г.), который имеет исключительно важное значение для региона, поскольку загрязнение из наземных источников составляет 80% от общего объема загрязнения Средиземного моря. Наконец, 3 апреля 1982 г. был принят Протокол, касающийся особо охраняемых районов Средиземного моря (вступил в силу 23 марта 1986 г.). В дальнейшем все указанные международные документы были заменены на новые, и к ним добавились еще 2 протокола.

10 июня 1995 г. принимается новый План действий по защите морской среды устойчивому развитию прибрежных зон Средиземного моря. На смену Конвенции 1976 г. приходит Конвенция по защите морской среды и прибрежных районов Средиземного моря 1995 г. (вступила в силу 9 июля 2004г.). Протокол по предупреждению загрязнения Средиземного моря сбросами с морских и воздушных судов 1976 г. был дополнен 10 июня 1995 г. и переименован в Протокол по предупреждению и устранению загрязнения Средиземного моря сбросами с морских и воздушных судов или в результате их сжигания в море (в силу не вступил). 25 января 2002 г. был принят Протокол, касающийся сотрудничества в предотвращении загрязнения с судов и в борьбе с загрязнением Средиземного моря в чрезвычайных ситуациях (вступил в силу 17 марта 2004 г.), который заменил Протокол, касающийся сотрудничества в борьбе с загрязнением Средиземного моря нефтью и другими вредными веществами в чрезвычайных ситуациях 1976 г. Протокол о защите Средиземного моря от загрязнения с наземных источников 1980 г. был дополнен 7 марта 1996 г. и получил название Протокол по защите Средиземного моря от загрязнения с наземных источников и осуществляемой на суше деятельности (в силу не вступил). Протокол, касающийся особо охраняемых районов Средиземного моря, 1982 г. был заменен на Протокол, касающийся особо охраняемых районов и биологического разнообразия в Средиземном море, от 01.01.01 г. (вступил в силу 12 декабря 1999 г.).

Наконец, в 1990-е гг. по региону Средиземного моря были приняты 2 новых протокола, не имевшие себе аналогов здесь в прошлом: в 1994 г. - Протокол по защите Средиземного моря от загрязнения в результате разведки и разработки континентального шельфа, морского дна и их недр (в силу не вступил), а в 1996 г. – Протокол по предупреждению загрязнения Средиземного моря в результате трансграничного перемещения опасных отходов и их удаления (в силу не вступил).

На следующий год после принятия Плана действия для региона Средиземного моря в 1976 г. был разработан План действий по сохранению морской среды и прибрежных районов Красного моря и Персидского залива. В 1995 г. этот документ был пересмотрен, а в 1999 г. начал осуществляться новый Стратегический План действий. Базовая конвенция по данному региону – Региональная конвенция о сохранении морской среды Красного моря и Персидского залива – была принята в 1982 г. (вступила в силу 20 августа 1985 г.). Помимо указанной Конвенции, в регионе Красного моря и Персидского залива действует также Протокол, касающийся регионального сотрудничества в борьбе с загрязнением нефтью и иными вредными веществами в чрезвычайных ситуациях, 1982 г. (вступил в силу в 1985 г.).

Основной целью Стратегической Программы действий для региона Красного моря и Персидского залива является создание основы для долгосрочного сохранения уникальных мест обитания и содействие устойчивому управлению возобновляемых морских ресурсов.

Следующий по хронологии План действий – по защите морской среды и прибрежных районов Бахрейна, Ирана, Ирака, Кувейта, Омана, Катара, Саудовской Аравии и ОАЭ – был принят 24 апреля 1978 г. в Кувейте (отсюда и название – Кувейтский План действий) и касался морских пространств, омывающих берега 8 государств, входящих в Региональную организацию защиты морской среды (ROPME). В этот же день помимо Плана действий государствами региона были приняты 2 международных договора: Кувейтская региональная конвенция о сотрудничестве в области защиты морской среды от загрязнения (вступила в силу 1 июля 1979 г.) и Протокол, касающийся сотрудничества в борьбе с загрязнением нефтью и другими вредными веществами в чрезвычайных ситуациях (вступил в силу 1 июля 1979 г.). В дальнейшем государствами ROPME были приняты еще 3 протокола: Протокол, касающийся загрязнения моря в результате разведки и разработки континентального шельфа (Кувейт, 1989 г., вступил в силу 17 февраля 1990 г.), Протокол по защите морской среды от загрязнения из наземных источников (Кувейт, 1990 г., вступил в силу 2 января 1993 г.) и Протокол о контроле за трансграничным перемещением морем опасных и иных отходов и их удалением (Тегеран, 1998 г., в силу не вступил). С 1982 г. в ROPME функционирует Центр взаимопомощи в чрезвычайных ситуациях на море.

ЮНЕП в отношении Кувейтского Плана действий функции управления не осуществляет.

Наиболее продуктивным, с точки зрения разработки и принятия Планов действий, оказался 1981 г. В этом году такие документы были приняты сразу по четырем регионам: Обширному Карибскому региону, региону юго-восточной части Тихого океана, региону морей Восточной Азии и региону Западной и Центральной Африки.

План действий для Обширного Карибского региона был принят на конференции в Картахене 22 государствами. В 1983 г. государства региона заключили Конвенцию об охране и развитии морской среды Обширного Карибского региона (вступила в силу 11 октября 1986 г.) и подписали Протокол, касающийся сотрудничества в борьбе с разливами нефти, который до принятия соответствующего приложения должен был временно применяться и в отношении разливов вредных веществ, иных, чем нефть. Наконец, в 1990 г. принимается Протокол, касающийся особо охраняемого района и дикой природы (вступил в силу 18 июня 2000 г.), а в 1999 г. – Протокол, касающийся загрязнения с наземных источников и осуществляемой на суше деятельности (в силу не вступил).

План действий для региона юго-восточной части Тихого океана был принят в Лиме в 1981 г. одновременно с Конвенцией по защите морской среды и прибрежных районов в юго-восточной части Тихого океана (вступила в силу в 1986 г.) и с Соглашением о региональном сотрудничестве в борьбе с загрязнением юго-восточной части Тихого океана углеводородами и иными вредными веществами в чрезвычайных ситуациях (в 1983 г. к этому Соглашению был принят Дополнительный протокол).

В 1983 г. принимается Протокол по защите юго-восточной части Тихого океана от загрязнения из наземных источников (вступил в силу в 1986 г.), в 1989 г. – Протокол о сохранении и управлении охраняемых морских и прибрежных районов юго-восточной части Тихого океана (вступил в силу в 1994 г.) и Протокол по защите юго-восточной части Тихого океана от радиоактивного загрязнения (вступил в силу в 1995 г.). В настоящее время на рассмотрении государств региона находятся: Протокол об оценке воздействия на морскую среду и прибрежные районы юго-восточной части Тихого океана и Протокол о запрещении трансграничного перемещения опасных отходов и их удаления в юго-восточной части Тихого океана.

Наконец, в 1992 г. принимается Протокол по региональной программе изучения феномена течения Эль-Ниньо в юго-восточной части Тихого океана. Напомним, что тёплое океанское течение Эль-Ниньо, которое время от времени возникает вдоль берегов Эквадора и Перу в конце декабря, вызывает резкое изменение погодных условий во всех частях света и особенно влияет на количество осадков, выпадающих на большей части восточного побережья Австралии.

План действий по защите и развитию морской среды и прибрежных районов в регионе Восточной Азии был одобрен в 1981 г. и первоначально являлся субрегиональным (его приняли 5 государств-членов АСЕАН, к которым в 1994 г. добавились еще 5 стран). В отличие от других регионов, по региону морей Восточной Азии не принято специальной конвенции. Вместо нее План действий способствует соблюдению действующих международных экологических договоров и базируется на доброй воле государств-членов.

В 1987 г. были приняты долгосрочные стратегии на период с 1987 по 1996 гг. к Плану действий в регионе морей Восточной Азии. В 1994 г. принимается долгосрочная стратегия Координирующего органа Программы морей Восточной Азии на период с 1994 по 2009 гг. Наконец, в 1999 г. - долгосрочный план «Видение и План – системный подход».

План действий по региону Западной и Центральной Африки был принят в 1981 г. (вступил в силу 5 августа 1984 г.) в Абиджане одновременно с Конвенцией о сотрудничестве в защите и развитии морской и прибрежной среды региона Западной и Центральной Африки (вступила в силу 5 августа 1984 г.) и Протоколом, касающимся сотрудничества в борьбе с загрязнением в чрезвычайных ситуациях (вступил в силу 5 августа 1984 г.).

План действий для региона Восточной Африки был принят в 1985 г. (вступил в силу в 1986 г., ратифицирован всеми десятью странами региона). В том же году была принята Найробийская конвенция о защите, управлении и развитии морской и прибрежной среды региона Восточной Африки (вступила в силу в 1996 г.). В развитие Конвенции были приняты: Протокол, касающийся охраняемых районов и дикой фауны и флоры в регионе Восточной Африки, 1985 г. (вступил в силу 30 мая 1996 г.) и Протокол, касающийся сотрудничества в борьбе с морским загрязнением в чрезвычайных ситуациях в регионе Восточной Африки, 1985 г. (вступил в силу 30 мая 1996 г.).

Разработка международно-правовых инструментов для региона южной части Тихого океана началась в 1986 г., когда были приняты Конвенция по защите природных ресурсов и окружающей среды региона южной части Тихого океана (вступила в силу 22 августа 1990 г.) и 2 протокола: Протокол о предотвращении загрязнения региона южной части Тихого океана в результате захоронения (вступил в силу в 1990 г.) и Протокол, касающийся сотрудничества в борьбе с чрезвычайным загрязнением в регионе южной части Тихого океана (вступил в силу в 1990 г.). В 2001-2004 гг. в регионе осуществлялся принятый в 2000 г. в Апии (Самоа) План действий по управлению окружающей средой в регионе тихоокеанских островов.

Начало 1990-х гг. ознаменовалось активностью ЮНЕП сразу в трех регионах Мирового океана: в регионе Северо-Восточной Атлантики, в регионе Балтийского моря и в регионе Черного моря.

Конвенция по защите морской среды северо-восточной части Атлантического океана была принята 21-22 сентября 1992 г. (вступила в силу 25 марта 1998 г.) и часто именуется Конвенция OSPAR. Она пришла на смену Конвенции по предупреждению загрязнения морской среды в результате захоронения опасных веществ с морских и воздушных судов (Осло, 1972 г.) и Парижской конвенции по предотвращению загрязнения морской среды из наземных источников (1974 г.).

Конвенция 1992 г. базируется на следующих принципах: предосторожности, загрязнитель платит, наилучших доступных технологий, наилучшей экологической практики. Учрежденная на основании Конвенции Комиссия объединила усилия 15 государств региона, Европейского Союза и наблюдателей от 27 неправительственных организаций.

В 1998 и 1999 гг. Комиссия приняла долгосрочную стратегию работы по следующим пяти направлениям: защита и сохранение экосистем и биологического разнообразия, опасные вещества, радиоактивные вещества, эвтрофикация, экологические цели и механизмы управления для деятельности в море. Вместе с Программой совместной оценки воздействия и мониторинга данная Стратегия образовала основу для осуществления Плана действий на период с 1998 по 2003 гг.

Что касается региона Балтийского моря, то здесь в 1992 г. в Хельсинки была принята Конвенция по защите морской среды района Балтийского моря (вступила в силу 17 января 2000 г.). Она пришла на смену заключенной в 1974 г. Конвенции по защите морской среды района Балтийского моря.

В том же 1992 г. была принята Совместная всеобъемлющая программа действий в Балтийском море. В 2004 г. принимается обновленная Стратегия по опасным веществам, а в 2001 г. – Копенгагенская декларация, призванная обеспечить безопасность мореплавания и безотлагательный ответ на национальном и международном уровне на инциденты, связанные с морским загрязнением. Наконец, Совещание министров государств-участников Хельсинской конвенции в 2003 г. принимает решение, согласно которому любое действие в рамках Конвенции 1992 г. должно базироваться на экосистемном подходе к управлению антропогенной деятельностью.

В отношении Черноморского региона на международной конференции причерноморских государств в Бухаресте в 1992 г. была принята Конвенция по защите Черного моря от загрязнения (вступила в силу 15 января 1994 г.). В дальнейшем государствами региона были разработаны и приняты протоколы по специальным вопросам: Протокол по защите морской среды Черного моря от загрязнения из наземных источников 1992 г. (вступил в силу 15 января 1994 г.), Протокол о сотрудничестве в борьбе с загрязнением морской среды Черного моря нефтью и иными вредными веществами в чрезвычайных ситуациях 1992 г. (вступил в силу 15 января 1994 г.), Протокол по защите морской среды Черного моря от загрязнения в результате захоронения 1992 г. (вступил в силу 15 января 1994 г.), Протокол о сохранении биоразнообразия и ландшафтов Черного моря 2003 г.

30-31 октября 1996 г. принимается Стратегический план действий по реабилитации и защите Черного моря. Этот документ обозначил следующие вопросы, подлежащие урегулированию в регионе Черного моря: загрязнение из наземных источников, привнесение инородных (инвазивных) организмов, неадекватное управление ресурсами. Стратегический план действий явился важным шагом к достижению устойчивого развития Черноморского региона.

В июне 2002 г. Стратегический план действий был пересмотрен и дополнен всеми государствами-участниками, что лишний раз подтвердило их обязательства по данному документу.

Приведенные примеры реализации на практике Программы региональных морей ЮНЕП позволяют выявить некоторые закономерности: по каждому региону заключается базовое комплексное международное соглашение по борьбе со всеми известными видами загрязнения из всех известных источников загрязнения и принимаются протоколы, отражающие особенности экологической обстановки в том или ином конкретном регионе. При этом в качестве головного партнера по всем таким соглашениям выступает ФАО, которая за годы своего существования неоднократно демонстрировала свои довольно широкие полномочия в решении различных проблем морепользования[9].

ЮНЕП считает, что такой подход позволяет ей сконцентрировать внимание на специфических высокоприоритетных для государств отдельного региона проблемах и тем самым помочь этим странам более полно мобилизовать свои ресурсы для борьбы с загрязнением морской среды и устойчивого управления прибрежными экосистемами.

В то же время, по замыслу ЮНЕП, такой региональный подход в перспективе должен создать базу для рассмотрения экологических проблем Мирового океана в целом, в глобальном масштабе.

Пристатейный библиографический список

1.  Актуальные проблемы деятельности международных организаций: теория и практика / Под ред. - М., 1982.

2.  Бекяшев рыболовное право. - М., 2007.

3.  ФАО и правовые вопросы охраны живых ресурсов открытого моря. - М.: Пищевая промышленность, 1976.

4.  Колбасов -правовая охрана окружающей среды. - М.: Междунар. отношения, 1982.

5.  Копылов Экологическая Администрация // Закон и право, 1998. - №10. – С. 32 – 36.

6.  ЮНЕП – 35 лет. Сколько ещё? // Московский журнал международного права, 2007. - №2 (66). – С. 153 – 170.

7.  , Солнцев экологическое право на пороге реформ // Московский журнал международного права, 2010. - №1 (77). – С. 110 – 130.

8.  Хромов окружающей среды в деятельности ООН. - М.: Наука, 1984.

9.  Kennan G. To Prevent a World Wasteland: A Proposal// Foreign Affairs, 1970. - Vol.48.

10.  Law, Institutions and the Global Environment. Papers and analysis of the Proceedings of the Conference on Legal and Institutional Responses to Problems of the Global Environment / J. L. Hargrove (ed.). - N. Y., 1972.

Об авторах:

– профессор, доктор юридических наук, профессор кафедры международного права РУДН, академик РАЕН, Российской экологической академии и Международной академии наук экологии и безопасности жизнедеятельности. 117198, . Тел.: [phone], e-mail: Mikhail. *****@***com

– магистр юриспруденции (РУДН), аспирант кафедры международного права РУДН. 117198, . Тел.: [phone], e-mail: *****@***com

Мохаммад Сарвар Анвар – кандидат юридических наук, доцент кафедры теории и практики Института иностранных языков РУДН. 117198, . Тел.: [phone]. e-mail: *****@***ru

[1] См.: Chayes A. International Institutions for the Environment. - In: Law, Institutions and the Global Environment. Papers and analysis of the Proceedings of the Conference on Legal and Institutional Responses to Problems of the Global Environment. / J. L. Hargrove (ed.). - N. Y., 1972. – P. 6.

[2] См.: Skolnikoff ments on Professor Chayes' Paper. - In: Law, Institutions and the Global Environment. Papers and analysis of the Proceedings of the Conference on Legal and Institutional Responses to Problems of the Global Environment. / J. L. Hargrove (ed.). - N. Y., 1972. – P. 27.

[3] См.: Chayes A. Op. cit. – P. 15.

[4] См.: Kennan G. To Prevent a World Wasteland: A Proposal// Foreign Affairs, 1970. - Vol.48. – P. 401.

[5] Хромов окружающей среды в деятельности ООН. - М.: Наука, 1984. – С. 97.

[6] Колбасов -правовая охрана окружающей среды. - М.: Междунар. отношения, 1982. – С. 52.

[7] См. подробнее: Копылов Экологическая Администрация // Закон и право, 1998. - №10. – С. 32 – 36; ЮНЕП – 35 лет. Сколько ещё? // Московский журнал международного права, 2007. - №2 (66). – С. 153 – 170; , Солнцев экологическое право на пороге реформ // Московский журнал международного права, 2010. - №1 (77). С. 110 – 130.

[8] Актуальные проблемы деятельности международных организаций: теория и практика / Под ред. - М., 1982. – С. 294.

[9] См., например: Бекяшев рыболовное право. - М., 2007; ФАО и правовые вопросы охраны живых ресурсов открытого моря. - М.: Пищевая промышленность, 1976.