О совершенствовании «северного» законодательства

Сбалансированное развитие районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей невозможно без реализации наступательной государственной политики, должно носить комплексный характер и быть направлено на повышение благосостояния населения Севера, его коренных народов, государственную поддержку активной социальной политики, реализацию крупных инвестиционных проектов, модернизацию инфраструктуры. Северные регионы Российской Федерации не могут рассматриваться как исключительно сырьевой придаток страны.

Анализ ситуации социально-экономического развития северных регионов Российской Федерации свидетельствует об усилении социальной политики государства в вопросах повышения уровня социального обеспечения северян.

Государственные гарантии и компенсации по возмещению дополнительных материальных и физиологических затрат гражданам в связи с работой и проживанием в экстремальных природно-климатических условиях Севера установлены Законом Российской Федерации от 19 февраля 1993 года № 000-1 «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях» (далее - Закон от 01.01.2001г. № 000-1).

Его действие распространяется на лиц, работающих по найму постоянно или временно в организациях, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, независимо от форм собственности, и лиц, проживающих в указанных районах и местностях.

В случаях, предусмотренных данным Законом, гарантии и компенсации предоставляются неработающим пенсионерам, военнослужащим, уволенным по возрасту или в связи с сокращением Вооруженных Сил Российской Федерации, лицам, обучающимся в высших учебных заведениях, учреждениях начального и среднего профессионального образования, а также членам семей, прибывшим в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности вместе с кормильцем.

НЕ нашли? Не то? Что вы ищете?

Многолетняя правоприменительная практика реализации «северного» Закона обозначила ряд вопросов, требующих урегулирования на федеральном уровне в целях создания целостной системы северных гарантий и компенсаций, адекватной рыночным требованиям.

В 2004 году Федеральным законом "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 01.01.2001г. ) были внесены изменения в Закон Российской Федерации от 01.01.01 года № 000-1.

В ходе работы над Федеральным законом от 01.01.2001г. удалось отстоять принципиальные позиции и защитить интересы Севера и северян. Сохранен основной объем государственных северных гарантий и компенсаций, была решена проблема, не позволявшая в полной мере реализовать Закон от 01.01.2001г. № 000-1 со времени его принятия, - вопрос финансирования. Был разработан механизм совместного финансирования (за счет федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и средств организаций-работодателей) расходов на государственные гарантии и компенсации, предоставляемые северянам, с разграничением расходных полномочий по финансированию каждого вида компенсаций по уровням бюджетной системы Российской Федерации.

Вместе с тем в связи с принятием Федерального закона от 01.01.2001г. претерпел значительные изменения Закон Российской Федерации от 01.01.01 года «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях». Исключено правовое регулирование на федеральном уровне ряда гарантий и компенсаций, предусмотренных ранее для работающих и проживающих на северных территориях, по ряду гарантий изменен механизм реализации.

Так, отменены нормы о выплате молодежи (лицам в возрасте до 30 лет) процентной надбавки к заработной плате в полном размере с первого дня работы в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, если они прожили в указанных районах и местностях не менее пяти лет, об установлении для лиц, обучающихся в учебных заведениях профессионального образования, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, процентной надбавки к стипендии и другие. При этом в принятой редакции закона установлены государственные гарантии и компенсации только для работников федеральных организаций, а порядок и условия предоставления социальных гарантий и компенсаций для работников организаций, финансируемых за счет средств бюджетов субъекта Российской Федерации, местного бюджета, организаций, не относящихся к бюджетной сфере, регулируются законами субъектов Российской Федерации, актами органов местного самоуправления, локальными актами работодателей. В результате, государство не гарантирует предоставление работникам Севера мер компенсаторного и стимулирующего характера за работу в экстремальных природно-климатических условиях, а работодатели считают, что предоставление таких компенсаций как оплата стоимости проезда к месту использования отпуска, оплата стоимости расходов, связанных с переездом к новому месту жительства в связи с заключением или расторжением трудового договора, и другие является их правом, а не обязанностью. Такая позиция работодателей заставляет граждан обращаться в суды, которые удовлетворяют требования северян.

Установленный порядок предоставления государственных гарантий и компенсаций за работу на Севере страны привел к снижению уровня материальной обеспеченности граждан и возникновению дискриминации прав граждан, работающих и проживающих в одних и тех же экстремальных природно-климатических условиях и получающих не одинаковый объем государственных гарантий и компенсаций. Так, предоставление ряда социальных гарантий и компенсаций предусмотрено законами большинства северных субъектов Российской Федерации и нормативными актами органов местного самоуправления, в то же время работники организаций, финансируемых из средств федерального бюджета, оказались лишены таких гарантий и компенсаций. В частности, такая норма как выплата молодежи (лицам в возрасте до 30 лет) процентной надбавки к заработной плате в полном размере с первого дня работы в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, если они прожили в указанных районах и местностях не менее пяти лет, реализуется только в отношении работников организаций, финансируемых из средств бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Аналогичная ситуация складывается с выплатой процентной надбавки к стипендии студентов, обучающихся в учреждениях профессионального образования в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях. Несмотря на то, что, как сообщает Минфин России, ассигнования федерального бюджета рассчитываются с целью компенсации студентам повышенных материальных затрат в связи с проживанием в тяжелых природно-климатических условиях, отсутствие такой нормы в законе не придает уверенности студенту в его предпочтении выбора такого учебного заведения. Вместе с тем, в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года одним из целевых ориентиров развития системы образования является предоставление стипендий, обеспечивающих возможность нуждающимся студентам самостоятельно прожить в регионе обучения.

Правительство Российской Федерации в указанной Концепции отмечает, что предстоит продолжить работу по совершенствованию и развитию системы разграничения полномочий между всеми уровнями власти, для чего необходимо сформировать полноценную правовую и методическую базу для регулирования исполнения переданных полномочий по единым федеральным стандартам и правилам.

Федеральным законом от 01.01.2001г. к полномочиям Правительства Российской Федерации было отнесено установление порядка, размера и условий выплаты компенсации расходов на оплату стоимости проезда к месту отдыха и обратно один раз в два года неработающим пенсионерам, проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, установленной статьей 34 Закона от 01.01.2001г. № 000 - 1. Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 апреля 2005 года № 000 были утверждены Правила компенсации расходов на оплату стоимости проезда пенсионерам, являющимся получателями трудовых пенсий по старости и по инвалидности и проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, к месту отдыха на территории Российской Федерации и обратно. Однако, из-за несовершенства порядка предоставления указанной компенсации данной льготой пользуется незначительная часть пенсионеров. Для получения компенсации пенсионеры вынуждены обращаться в суды, что приводит к значительным неоправданным судебным расходам Пенсионного фонда Российской Федерации.

Федеральным законом от 01.01.2001г. также не было установлено применение районного коэффициента к выплачиваемой за счет средств федерального бюджета введенной ежемесячной денежной выплате (ЕДВ) для льготных категорий граждан, проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях. В то же время расходы федеральных «льготников» на приобретение лекарств, получение жилищно-коммунальных, транспортных и других услуг выше расходов граждан, проживающих в регионах с более благоприятными климатическими условиями.

Необходимость решения вышеизложенных социальных проблем вызвана повышенными материальными и физиологическими затратами граждан, работающих и проживающих на Севере страны. После принятия Федерального закона от 01.01.2001г. в Государственную Думу органами законодательной власти северных субъектов Российской Федерации было внесено более 20-ти законопроектов, предусматривающих закрепление на федеральном уровне ряда государственных гарантий и компенсаций, а также установление порядка и условий их предоставления.

Полагаем, что с целью снижения межрегиональной дифференциации в уровне и качестве социальной среды и доходах населения, а также сближения стандартов жизни между регионами, указанные социальные проблемы требуют решения.

Комитет также обращает внимание на проблему, возникшую в связи с исключением из Трудового кодекса Российской Федерации понятия «минимальный размер оплаты труда», что привело к снижению уровня оплаты труда в связи с включением в минимальный размер оплаты труда районного коэффициента и процентной надбавки за стаж работы в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях.

Считаем позицию Минздравсоцразвития России о включении в величину минимального размера оплаты труда всех видов выплат, установленных работнику в соответствии с трудовым договором, противоречащей нормам трудового законодательства. Подобный подход лишает смысла понятие «минимальный размер оплаты труда», а также ставит работников Севера в неравное положение по сравнению с гражданами, работающими в более благоприятных климатических условиях.

В соответствии со статьей 146 Трудового кодекса Российской Федерации труд работников, занятых на работах в местностях с особыми климатическими условиями, оплачивается в повышенном размере.

В соответствии со статьями 10, 11 Закона от 01.01.2001г. № 000-1 лицам, работающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, к заработной плате выплачиваются районный коэффициент и процентная надбавка за стаж работы в данных районах и местностях.

Федеральным законом от 20 апреля 2007 года «О внесении изменений в Федеральный закон «О минимальном размере оплаты труда» и другие законодательные акты Российской Федерации» часть вторая статьи 129 Трудового кодекса Российской Федерации, формулирующая понятие «минимальный размер оплаты труда», была признана утратившей силу. При этом статьей 5 данного Федерального закона было предусмотрено, что не допускается снижение доплат и надбавок компенсационного характера, в т. ч. за работу в особых климатических условиях.

Таким образом, по убеждению Комитета, в понятие «минимальный размер оплаты труда» не должны включаться «северные» доплаты: районный коэффициент и процентная надбавка за стаж работы.

Указанная правовая коллизия не нашла своего разрешения в генеральном и региональных трехсторонних соглашениях по регулированию социально-трудовых отношений.

В целях устранения нарушений прав граждан, работающих в особых климатических условиях Севера, на получение оплаты труда в полном объеме и обеспечения единообразного применения норм трудового законодательства депутатами-северянами был подготовлен проект федерального закона «О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации», устанавливающий, что в минимальный размер оплаты труда не включаются выплаты за работу в особых климатических условиях.

Требует законодательного совершенствования система мер прямой и косвенной государственной поддержки самовыезда нетрудоспособного населения из районов Севера.

Федеральным законом от 22 августа 2004 года была исключена из Закона от 01.01.2001г. № 000-1 норма, предусматривающая выплату компенсации за счет средств консолидированного бюджета Российской Федерации неработающим пенсионерам, инвалидам, безработным лицам в размере 100 процентов произведенных затрат, связанных с выездом из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей. Вместе с тем, в преамбуле Федерального закона от 01.01.2001г. было установлено, что при переходе к системе социальной защиты граждан, основанной на положениях данного Федерального закона, должно обеспечиваться сохранение и возможное повышение достигнутого уровня социальной защиты граждан, а также реализовываться принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства путем сохранения стабильности правового регулирования.

В соответствии с частью первой статей 3, 4 Закона от 01.01.2001г. № 000-1 в редакции Федерального закона от 01.01.2001г. гарантии и компенсации в части неработающих граждан, получающих трудовую пенсию или пенсию по государственному пенсионному обеспечению за счет средств Пенсионного фонда Российской Федерации и федерального бюджета, являются расходными обязательствами Российской Федерации, устанавливаются данным Законом и финансируются из средств федерального бюджета. Указанную категорию лиц, в основном, составляют граждане, приехавшие на работу на Север по трудовым договорам, заключенным в порядке организованного набора рабочей силы. Государство, которое до перестроечного периода выступало в качестве единого работодателя, гарантировало таким работникам выплату компенсации по возмещению расходов, связанных с переездом к новому месту жительства. В настоящее время эти работники стали пенсионерами и социально незащищенной категорией лиц, т. к. имевшиеся сбережения были обесценены проведенными экономическими реформами, а размер получаемой пенсии порой ниже прожиточного минимума пенсионера, установленного в таком субъекте Российской Федерации, и не позволяет самостоятельно оплатить расходы, связанные с выездом к новому месту жительства в более благоприятные по климатическим условиям регионы страны.

Установление с 1 января 2008 года повышенного размера базовой части трудовой пенсии лицам, проработавшим не менее 15 календарных лет в районах Крайнего Севера либо не менее 20 календарных лет в приравненных к ним местностях и имеющим страховой стаж не менее 25 лет у мужчин и не менее 20 лет у женщин, независимо от места проживания, не решает в полном объеме существующей проблемы. Увеличение размера базовой части трудовой пенсии не распространяется на лиц, имеющих необходимый «северный» и страховой стаж и проживающих в условиях экстремальных природно-климатических условий в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, в которых установлены в централизованном порядке районные коэффициенты в размере соответственно 1,5 и выше, 1,3 и выше. Несмотря на это, нетрудоспособное население не переезжает в более благоприятные по климатическим условиям регионы страны, т. к. при выезде у такой категории пенсионеров размер базовой части трудовой пенсии будет снижен. Такое положение создает негативную демографическую ситуацию в северных субъектах Российской Федерации. В то же время содержание одного пенсионера обходится бюджету северных территорий в 2-3 раза дороже, чем в центральных районах страны.

В целях дальнейшего развития и совершенствования системы государственных гарантий и компенсаций социально-экономического развития районов Севера необходимо выработать качественные критерии, определяющие, что призваны компенсировать предоставляемые северянам гарантии и компенсации и как должен определяться их объем.

В числе первоочередных задач, по мнению Комитета, необходимо законодательно установить федеральный минимальный социальный стандарт, определяющий уровень гарантированной государством социальной защиты населения, проживающего в экстремальных природно-климатических условиях, и реализовать ряд следующих «точечных» мер, носящих адресный характер:

а) скорректировать правовую базу в регулировании социально-трудовых отношений путем внесения изменений в Закон от 01.01.2001г. № 000-1 и в Трудовой кодекс Российской Федерации, предусматривающих:

- изменения в Федеральный Закон «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», устанавливающих, что при валоризации пенсионных прав граждан, проработавших в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях соответственно 15 и 20 календарных лет, следует применить повышенный процент в размере 1,5 за каждый полный год общего трудового стажа, приобретенного до 1991 года;

- восстановление выплаты молодежи (лицам в возрасте до 30 лет) процентной надбавки к заработной плате в полном размере с первого дня работы в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, если они прожили в указанных районах и местностях не менее пяти лет;

- восстановление выплаты процентной надбавки к стипендии для лиц, обучающихся в высших и средних специальных учебных заведениях, в профессионально-технических училищах, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях;

- начисление районных коэффициентов к ежемесячным денежным выплатам (ЕДВ) отдельным льготным категориям граждан: ветеранам войны, инвалидам, "чернобыльцам" и др;

- выплату компенсации стоимости проезда и провоза багажа пенсионеров в пределах территории Российской Федерации один раз в два года, независимо от места назначения;

- выплату неработающим пенсионерам компенсации расходов, связанных с выездом из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, к новому месту жительства;

б) разработать методику определения районного коэффициента, установление размера районного коэффициента к заработной плате, пособиям, стипендиям и компенсациям и порядка его применения для районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей;

в) установить размер процентной надбавки к заработной плате за стаж работы и порядок его применения для районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей.

г) урегулировать условия и порядок установления вахты на Севере страны, ее продолжительности, оплаты труда, а также предоставления мер компенсаторного характера;

д) разработать комплекс правовых мер по содействию внутренней трудовой миграции, включая совершенствование системы предоставления государственной поддержки гражданам и членам их семей, переселяющимся для работы в северные регионы страны, включая субсидирование затрат на переезд и обустройство;

е) продолжить совершенствование пенсионного законодательства для лиц, работающих (работавших) в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, направленного на повышение размера пенсии, в т. ч. предусматривающего повышение пенсионного обеспечения для лиц, работающих на подземных работах, работах с вредными условиями труда и в горячих цехах на Севере страны;

ж) разработать правовые меры прямой и косвенной государственной поддержки самовыезда нетрудоспособного населения из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, направленные на:

- совершенствование законодательства, гарантирующего получение повышенного пенсионного обеспечения, независимо от места жительства пенсионера;

- предоставление компенсации расходов пенсионеров по выезду из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей на другое постоянное место жительства;

з) инициировать заключение соглашения государств-участников СНГ, регламентирующего рынок труда и привлечение иностранной рабочей силы для работы в северных регионах страны;

и) ускорить подготовку новой редакции Соглашения о гарантиях прав граждан государств-участников СНГ в области пенсионного обеспечения (Москва, 13 марта 1992г.) и корректировку Временного соглашения о гарантиях прав граждан, работавших в районах Крайнего Севера и в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера, в области пенсионного обеспечения, заключенного Правительством Российской Федерации и Правительством Украины 15 января 1993 года, с учетом норм международного права и пенсионного законодательства Российской Федерации.

Депутатами Государственной Думы подготовлены проекты федеральных законов по совершенствованию «северного» законодательства. С участием представителей северных субъектов Российской Федерации, ведущих российских научных центров разработан проект федерального закона «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, проживающих и работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях» в новой редакции с внесением изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации.

Подготовлен также проект федерального закона «О районировании Севера Российской Федерации». Впервые в отечественной практике предложено законодательное определение южной границы Севера Российской Федерации на основе научно обоснованной Методики районирования.

Север Российской Федерации без преувеличения имеет стратегическое значение для страны. С его развитием прямо связано решение долгосрочных задач поступательного движения государства, его конкурентоспособность на глобальных рынках.

Север – особый объект государственного регулирования, требующий специальных мер государственной поддержки.

Работа Комитета Государственной Думы по региональной политике и проблемам Севера и Дальнего Востока по выработке эффективных законодательных механизмов реализации социальной политики в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях будет и впредь направлена на решение общенациональной задачи – качественного повышения уровня жизни населения, значимый рост благосостояния граждан.

Комитет Государственной Думы по региональной политике и проблемам Севера и Дальнего Востока

Июнь, 2013г.