Проблемы развития закрытых административно-территориальных образований

Проблемы развития закрытых административно-территориальных образований

, начальник отдела экономического анализа Аналитического управления Аппарата Совета Федерации

, ведущий специалист отдела экономического анализа Аналитического управления Аппарата Совета Федерации

Правовой статус закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО) установлен Законом Российской Федерации от 14 июня 1992 года № 000-1 “О закрытом административно-территориальном образовании”. Принятый еще в 1992 году Закон в условиях экономической и политической нестабильности сыграл важную роль в обеспечении работы предприятий, по роду деятельности которых были созданы ЗАТО, поддержании жизнедеятельности городов, сохранении социальной инфраструктуры. За прошедшие тринадцать лет в закон неоднократно вносились изменения, что было продиктовано требованиями времени.

В соответствии с данным законом, Закрытым административно-территориальным образованием признается имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и другие объекты, для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан.

В настоящий момент по данным Министерства регионального развития в Российской Федерации насчитывается 43 ЗАТО. Из них 10 относится к ведению Федерального агентства по атомной энергии, 27 - Министерства обороны Российской Федерации (в том числе 14 – к Ракетным войскам стратегического назначения, три – к Космическим войскам, восемь – к Военно-морскому флоту), пять –  Федерального агентства по промышленности, один –  Федерального космического агентства (см. Приложение).

В состав ЗАТО в 22 субъектах Российской Федерации входят 25 городов, 36 поселков и 29 населенных пунктов. Общая численность населения, проживающего в них, свыше 1,3 млн. человек.

Правительство Российской Федерации утвердило на 2005 год распределение дотаций бюджетам закрытых административно-территориальных образований в сумме более 331,17 млн. руб. Распоряжение об этом от 17 марта 2005 года было подписано в соответствии со статьей 44 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2005 год". Согласно документу, дотации были выданы на возмещение убытков, связанных с содержанием объектов ЖКХ и социально-культурной сферы, переданных в ведение органов местного самоуправления ЗАТО. Самые большие дотации предусмотрены для ЗАТО “Свободный” в Свердловской области - 107,24 млн. рублей, а также “Озерный” в Тверской области - 75,4 млн. рублей.

Проблема состоит в том, что в связи с особым статусом данных территорий (ограничением права ведения предпринимательской и хозяйственной деятельности), в ЗАТО не сформирована собственная налогооблагаемая база, которая позволила бы исполнять бюджеты в объемах не ниже сложившихся по состоянию на 2005 год.

Министр регионального развития Российской Яковлев на совещании комиссии по вопросам функционирования ЗАТО 14 ноября 2005 года, отметил, что предлагаемая министерством система мер будет подготовлена с учетом предложений Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации, Министерства обороны Российской Федерации, Федерального агентства по атомной энергии и других заинтересованных ведомств, принимавших участие в совещании.1

Предлагаемая система мер представляет собой набор мероприятий организационного характера, предполагающих, в том числе, проведение анализа потенциала развития закрытых административно-территориальных образований и разработку планов действий по каждому из ЗАТО в долгосрочной перспективе в соответствии с их типологией. Одновременно системой мер предлагается реализовать мероприятия, позволяющие значительно снизить нагрузку на бюджеты ЗАТО (например, передача специализированных учреждений здравоохранения в ведение Федерального медико-биологического агентства, разработка документов территориального планирования для всех ЗАТО).

В свою очередь, Министр финансов А. Кудрин, предлагает ввести систему двойного финансирования: Федеральный центр сохранит часть своих финансовых обязательств перед ЗАТО (дотации на бюджетное выравнивание и субвенции по капитальным расходам),. а субъект Федерации возьмет на себя оставшееся финансирование ЗАТО. При этом он считает, что ЗАТО ничего не потеряют в финансовом плане. 2

С принятием федеральных законов № 000 и 122,  а также с внесением изменений в Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации кардинально изменяется система отношений ЗАТО, субъектов Российской Федерации и Федерального центра.

Согласно концепции реформы “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” с 2005 года в России остаются четыре уровня бюджетов – федеральный, субъекта федерации, окружные (район, город), поселенческий. Бюджеты ЗАТО упраздняются и объединяются с бюджетом того субъекта федерации, в котором располагается ЗАТО.

Вполне возможно, что перевод межбюджетных отношений с федерального на региональный уровень приведет к потере эффективного управления территориями с объектами, выполняющими функции по обеспечению обороноспособности страны. Особенно остро этот вопрос затрагивает те субъекты Российской Федерации, на территории которых находятся три и более ЗАТО.

При передаче функций финансирования на региональный уровень возникает большая угроза взрыва социальной напряженности в ЗАТО, повышения несбалансированности бюджетов ЗАТО.

Таким образом, с начала 2006 года в ЗАТО может произойти скачкообразное изменение социально-экономической ситуации, связанное с общим снижением финансирования.

Учитывая, что финансирование ЗАТО в связи с перераспределением полномочий между центром и регионами должно перейти к региональному бюджету возникают вопросы: не останется ли оно без газа и света? Не будет ли сокращено финансирование социальных программ?

Программы социально-экономического развития ЗАТО на 2006-2009 годы начали разрабатываться до вступления в силу соответствующих законодательных актов, и поэтому они не могли предусмотреть всех новых условий формирования бюджетов.

В соответствии со статьей 80 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” с 1 января 2006 года ЗАТО придается статус городского округа, а в соответствии с требованиями статьи 85 Федерального закона до 1 января 2005 года должны быть установлены границы муниципальных образований. Однако границы установлены не у всех муниципальных образований.

Требуют законодательного решения вопросы, связанные с технологией упразднения ЗАТО, поскольку в действующем Законе не предусмотрены соответствующие мероприятия и не определен механизм, обеспечивающий решение социально-экономических проблем, возникающих в процессе упразднения.

Совет Федерации придает большое значение решению проблем ЗАТО. Этому был посвящен специальный “круглый стол” на тему “Проблемы законодательного регулирования функционирования закрытых административно-территориальных образований”, подготовленный и проведенный Комитетом Совета Федерации по вопросам местного самоуправления и Комитетом Совета Федерации по обороне и безопасности. По итогам работы “круглого стола” были выработаны следующие рекомендации:

завершить процесс установления границ ЗАТО; разработать и утвердить программы социально-экономического развития ЗАТО на 2006-2009 годы; незамедлительно решить вопросы разграничения полномочий и обязанностей субъектов Российской Федерации в отношении ЗАТО, находящихся на территории двух субъектов Российской Федерации; предусмотреть дополнительные меры содействия решению вопросов местного значения в тех ЗАТО, которые в силу требований Федерального закона от 6 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" становятся городскими округами, но не имеют необходимой инфраструктуры для решения вопросов местного значения городского округа;

5) законодательно решить вопросы упразднения ЗАТО, чтобы обеспечить максимально безболезненное для населения и инфраструктуры решение данного вопроса, имея ввиду, в частности, необходимость сохранения объемов финансирования, принятия целевой программы социально-экономического развития территории ЗАТО, программ переподготовки, трудоустройства или отселения лиц, проживающих на территории ЗАТО; поддержать законодательную инициативу Комитета Совета Федерации по вопросам местного самоуправления, направленную на решение ряда этих вопросов;

6) ускорить разработку порядка компенсации из федерального бюджета дополнительных расходов и (или) потерь бюджетов ЗАТО, связанных с их статусом, предусмотрев механизм выделения компенсаций, обеспечивающий сохранение повышенного уровня бюджетной обеспеченности ЗАТО, имея ввиду при этом выделение средств, в частности, на компенсацию гражданам социально-психологического дискомфорта, связанного с проживанием на закрытой территории и нахождением вблизи экологически неблагоприятных объектов;

7) сохранить (с последующим увеличением) субвенции из федерального бюджета на отселение граждан из ЗАТО при прекращении связи с градообразующим предприятием, проработать возможность использования для этих целей механизма государственных жилищных сертификатов, распространив их действие не только на военнослужащих;

8) ежегодно в федеральном бюджете предусматривать выделение субвенций ЗАТО на капитальное строительство и капитальный ремонт жилья и ЖКХ на основании программ социально-экономического развития ЗАТО, согласованных с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти;

9) решить вопрос о безвозмездной передаче невостребованных и неиспользованных в интересах Министерства обороны Российской Федерации высвобожденных объектов в ЗАТО, которые могут быть использованы для нужд муниципального образования;

10) принять меры по формированию фонда служебного жилья в ЗАТО Министерства обороны Российской Федерации под штатную численность дислоцированных войск;

11) проработать законодательные возможности установления единообразной модели замещения должности главы ЗАТО по предложению федеральных органов исполнительной власти (по согласованию с ними);

12) учитывая возросшую угрозу террористических актов в отношении стратегических объектов, в ЗАТО принять дополнительные меры по обеспечению физической защиты объектов, представляющих особую опасность, а также внести в Кодекс административных правонарушений Российской Федерации положения, устанавливающие административную ответственность за правонарушения, создающие угрозу безопасного функционирования режимных предприятий;

13) четче предусмотреть ограничения для осуществления иностранных инвестиций на территории ЗАТО и компенсировать эти ограничения прямым инвестированием на хозяйственную деятельность на территории ЗАТО, прежде всего не связанную с основным назначением ЗАТО, из федерального бюджета;

14) создать рабочую группу по подготовке проекта новой редакции закона о ЗАТО, в котором, в частности, предусмотреть: критерии создания и упразднения ЗАТО; порядок утверждения границ ЗАТО; социальные гарантии гражданам, проживающим и работающим в ЗАТО.

Закрытые административно-территориальные образования России

Название	Варианты названий	Субъект федерации	Расположение	Год возникновения	Числ-ть населения на 1.01.2002 (тыс. жит.)	Профиль ЗАТО
1	2	3	4	5	6	7
г. Большой Камень (включая села Камень, Петровка и Суходол)	–	Приморский край	В 130 км к востоку от Владивостока, на берегу залива Петра Великого	1954, город с 1989	41,3	Военное судостроение. База Тихоокеанского флота
пос. Видяево	–	Мурманская обл.	В 80 км от Мурманска, на берегу Ура-Губы	2001 (присвоен статус ЗАТО)	6,6	База подводных лодок Северного флота
г. Вилючинск	Петропавловск- Камчатский-50	Камчатская обл.	На берегу залива Крашенинникова Тихого океана, в 62 км к югу от Петропавловска- Камчатского	1938	33,2	База подводных лодок Тихоокеанского флота
пгт Восход	Новопетровск-2	Московская обл.	В 31 км к западу от г. Истра, в 4 км к югу от ж.-д. станции Новопетровская	Нет данных	3,2	Военная связь
пгт Вулканный	Петропавловск- Камчатский-35	Камчатская обл.	В 40 км от Петропавловска- Камчатского, близ устья Авачи	Нет данных	2,3	Станция космического наблюдения. Управление орбитальными станциями
пгт Горный	Чита-46	Читинская обл.	В 106 км к юго-западу от Читы, на правом берегу Ингоды	Нет данных	9,8	Размещение ракетных войск стратегического назначения
г. Железногорск (включая пос. Подгорный, Додоново, Новый Путь и Тартат, дер. Шивера)	Атомград, Красноярск-26	Красноярский край	В 64 км к северо-востоку от Красноярска, на правом берегу Енисея	1954	103,3	Производство ядерного топлива, разработка и производство космических аппаратов
г. Заозерск	Заозёрный, Североморск-7, Мурманск-150, Западная Лица	Мурманская обл.	В 100 км к северо-западу от Мурманска	1958, город с 1981	18,3	База Северного флота
г. Заречный	Пенза-19	Пензенская обл.	В 12 км к востоку от Пензы, на правом берегу р. Сура	1958	63,6	Разработка и производство ядерных боеприпасов; разработка электронной техники
пгт Звездный	Пермь-76	Пермская обл.	В 34 км к югу от Перми, близ ж.-д. станции Юг	1960	10,0	Размещение ракетных войск стратегического назначения
г. Зеленогорск	Красноярск-45	Красноярский край	В 150 км к востоку от Красноярска, на левом берегу реки Кан	1956	70,6	Производство низкообогащенного ядерного топлива для атомной энергетики
г. Знаменск	Капустин Яр-1	Астраханская обл.	В 336 км к северу от Астрахани, на левом берегу Ахтубы, соседствует с пгт Капустин Яр	1947, город с 1962	37,0	Федеральный ракетно-артиллерийский полигон Капустин Яр
пгт Кедровый	Красноярск-66	Красноярский край	В 70 км к северо-западу от Красноярска, на правом берегу реки Малый Кемчуг	Нет данных	7,7	Размещение ракетных войск стратегического назначения
пгт Комаровский	Домбаровский-3	Оренбургская обл.	На юго-западной окраине г. Ясный	Нет данных	7,7	Размещение ракетных войск стратегического назначения
г. Краснознаменск	Голицыно-2	Московская обл.	В 41 км к западу от Москвы, в 1 км от автомагистрали Москва—Минск и в 7 км от ж.-д. станции Голицыно	50-е годы, город с 1994	30,2	Главный центр по испытаниям космических объектов и управлению ими
г. Лесной (включая пос. Елкино, Таежный, Чащавита и Бушуевка)	Свердловск-45	Свердловская обл.	В 254 км к северу от Екатеринбурга, при впадении р. Бол. Именная в р. Тура на востоке соседствует с городом Нижняя Тура	1947, город с 1954	57,7	Разработка и производство военной техники; разработка и производство ядерных боеприпасов
пгт Локомотивный	Карталы-6, Солнечный	Челябинская обл.	В 7 км к юго-западу от г. Карталы	1999 (год образования ЗАТО)	10,9	Размещение ракетных войск стратегического назначения
г. Межгорье	Объединившиеся поселки Белорецк-15 и Белорецк-16	Башкирия	В 230 км к востоку от Уфы и в 70 км к северо-западу от Белорецка, на левом берегу реки Малый Инзер, у подножия горы Ямантау	1995	18,9	Самое секретное ЗАТО России. Специализация точно не установлена
г. Мирный	Космодром Плесецк	Архангельская обл.	В 180 км к югу от Архангельска, близ ж.-д. станции Плесецкая	1957, город с 1960	29,5	Космодром Плесецк. Запуски военных и гражданских космических аппаратов. Полигон для испытания баллистических ракет
пгт Михайловский	Образован в результате объединения поселков Михайловский и Новооктябрьский	Саратовская обл.	Соседствует с пгт Горный	2003	Нет данных	Уничтожение боевых отравляющих веществ
пгт Молодежный	Наро-Фоминск-5	Московская обл.	В 10 км к юго-западу от Наро-Фоминска	Нет данных	2,9	Размещение ракетных войск стратегического назначения
г. Новоуральск (включая пос. Мурзинка, с. Тарасково, дер. Пальники, Починок и Елани)	Свердловск-44	Свердловская обл.	В 67 км к северо-западу от Екатеринбурга, на левом берегу Нейвы, соседствует с пгт Верх-Нейвинский	1941, город с 1954	98,7	Атомная промышленность, производство ядерного топлива, разработка и производство ядерных боеприпасов
пгт Озерный	Бологое-4	Тверская обл.	К юго-западу от Бологого, на границе Тверской и Новгородской областей	Нет данных	13,3	Размещение ракетных войск стратегического назначения
г. Озерск (включая пос. Новогорный, Татыш, Метлино и Бежеляк, дер. Селезни и Новая Теча)	Челябинск-65	Челябинская обл.	В 13 км к северо-востоку от города Кыштым, на берегу озера Иртяш	1945	88,2	Ядерное оружие, ядерная энергетика. Исследования в области радиационной медицины
г. Островной (включая пос. Дроздовка, Качаловка, Лумбовка, Корабельное, Святой Нос, Мыс-Черный, Маяк-Городецкий, Терско-Орловский Маяк)	Мурманск-140, Гремиха, Иоканьга	Мурманская обл.	В 360 км к юго-востоку от Мурманска, в Святоносском заливе Баренцева моря, близ устья реки Иоканьга	1981	12,4	База подводных лодок Северного флота
пгт Первомайский	Юрья-2	Кировская обл.	В 70 км к северу от Кирова, в 2 км к северу от пгт Юрья	Нет данных	9,6	Размещение ракетных войск стратегического назначения
г. Полярный (включая пос. Горячие Ручьи и Ретинское, с. Белокаменка)	Александровск- на-Мурмане	Мурманская обл.	В 33 км к северу от Мурманска, на западном берегу Кольского залива	1899, город с 1939	21,1	База Северного флота; судоремонтный завод
пгт Приокск	Ступино-7	Московская обл.	На северо-западной окраине г. Ступино	1977	6,1	Военная связь (ФАПСИ)
г. Радужный	Владимир-30	Владимирская обл.	В 25 км к юго-западу от Владимира, в лесном массиве на правом берегу Клязьмы	1971, город с 1991	18,8	Научно-исследовательский испытательный лазерный центр “Радуга”
г. Саров	Арзамас-16, Кремлёв	Нижегородская обл.	В 194 км к югу от Нижнего Новгорода, в 72 км к югу от Арзамаса, на границе Нижегородской обл. Мордовии	1954 (закрытое поселение — с 1946 г.)	85,7	Федеральный ядерный центр: обогащение и переработка ядерного топлива; разработка и производство ядерных боеприпасов
пгт Светлый	Татищево-5	Саратовская обл.	В 35 км к северо-западу от Саратова, соседствует на востоке с пгт Татищево	Нет данных	12,9	Размещение ракетных войск стратегического назначения
пгт Свободный	Нижний Тагил-39	Свердловская обл.	В 25 км к северо-востоку от Нижнего Тагила, в 15 км к западу от Верхней Салды	Нет данных	16,6	Размещение ракетных войск стратегического назначения
г. Североморск (включая пгт Росляково и Сафоново)	Ваенга	Мурманская обл.	В 25 км к северо-востоку от Мурманска, на восточном берегу Кольского залива	1951	77,8	База Северного флота
г. Северск (включая пос. Самусь и Орловка, дер. Кижирово, Чернильщиково и Семиозерки)	Томск-7	Томская обл.	В 10 км к северу от Томска, на правом берегу Томи	1949, город с 1954	119,6	Атомная промышленность, производство ядерного топлива (Сибирский химический комбинат)
пгт Сибирский	—	Алтайский край	В 25 км к северу от г. Новоалтайск, на р. Повалиха	1980	12,5	Размещение ракетных войск стратегического назначения
ЗАТО Скалистый (включает г. Гаджиево, пос. Кувшинская Салма, Оленья Губа и Сайда-Губа)	Мурманск-130, Ягельная Губа	Мурманская обл.	В 45 км к северу от Мурманска, на берегу Сайда-Губы	1956, город с 1981	19,4	База Северного флота
г. Снежинск (включая пос. Ближний Береговой, дер. Ключи)	Челябинск-70	Челябинская обл.	В 120 км к северу от Челябинска и в 110 км к югу от Екатеринбурга, на берегу озера Синара	1957	49,1	Разработка и производство ядерного оружия, атомная промышленность
г. Снежногорск	Мурманск-60, Вьюжный	Мурманская обл.	В 38 км к северу от Мурманска, близ Оленьей Губы	1972, город с 1980	15,9	База Северного флота; судоремонтный завод “Нерпа”
пгт Солнечный	Ужур-4	Красноярский край	В 5 км к юго-западу от г. Ужур	Нет данных	10,8	Размещение ракетных войск стратегического назначения
пгт Солнечный	—	Тверская обл.	В 5 км к северу от Осташкова, на острове Городомля, окруженном водами озера Селигер	Нет данных	2,5	Разработка и производство гироскопических систем наведения ракет, слежение за космическими объектами
г. Трехгорный	Златоуст-36	Челябинская обл.	В 5 км к югу от города Юрюзань, на реке Юрюзань	1954	31,5	Разработка и производство ядерных боеприпасов; Государственный центр по разработке стратегических ракет подводного старта
пгт Углегорск	Свободный-18	Амурская обл.	В 200 к северу от Благовещенска, в 50 км к северу от г. Свободный, близ ж.-д. станции Ледяная	Нет данных	7,2	Государственный испытательный полигон “Космодром Свободный”
пгт Уральский	Косулино-1	Свердловская обл.	В 35 км к юго-востоку от Екатеринбурга	Нет данных	2,8	Размещение ракетных войск стратегического назначения
г. Фокино (включая пос. Дунай и Путятин)	Тихоокеанский, Шкотово-17	Приморский край	В 157 км к востоку от Владивостока, на берегу залива Петра Великого	1980	39,1	База Тихоокеанского флота
г. Шиханы	Вольск-17	Саратовская обл.	В 15 км к западу от города Вольска	1938, город с 1996	8,4	Центр утилизации химического оружия; прежде — военно-химический полигон. Гос. институт технологии орг. синтеза

Примечание. ЗАТО, курируемые Минатомом, выделены полужирным шрифтом; остальные ЗАТО находятся в ведении Министерства обороны.

О некоторых региональных аспектах реформирования оборонно-промышленного комплекса/ Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. -2005. -№ 31 (283)