ПРЕДЛОЖЕНИЯ
по вопросам реализации поручений
Правительства Российской Федерации
об определении способов компенсации ущерба имуществу граждан
и юридических лиц вследствие стихийных бедствий
I. В Совет при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства (далее – Совет) поступило письмо Министерства финансов Российской Федерации от 30 августа 2012 г. № 05-04-04/9 с просьбой предоставить предложения в отношении форм и способов введения страхования имущества граждан и юридических лиц, в том числе по вопросу о возможности законодательного введения обязательного страхования жилых помещений собственниками этих помещений от ущерба, возникшего в результате пожаров и наводнений.
В основе указанного обращения Министерства финансов Российской Федерации к Совету лежит ряд поручений Правительства Российской Федерации:
- от 19 июля 2012 г. Минфину России, Минэкономразвития России и ФСФР России дополнительно проработать вопрос о создании системы обязательного страхования имущества граждан и организаций от ущерба, возникшего в результате пожаров и наводнений (п. 2 разд. IV протокола № 25 заседания Правительства Российской Федерации);
- от 10 июля 2012 г. № ДМ-П9-16пр. Минфину России, Минэкономразвития России и Минрегиону России дополнительно проработать предложения по развитию института страхования недвижимого имущества, в том числе рассмотреть вопрос о возможности законодательного введения обязательного страхования жилых помещений собственниками этих помещений с учетом социально-экономических последствий данного решения (п. 6 протокола совещания у Председателя Правительства Российской Федерации);
- от 28 июля 2012 г. № ДМ-П9-4524 Минфину России, Минэкономразвития России, Минрегиону России, Минтруду России и Минприроды России проработать вопрос о создании системы обязательного страхования имущества граждан и юридических лиц от ущерба, возникшего в результате стихийных бедствий (п. 12 Перечня поручений Председателя Правительства Российской Федерации по итогам селекторного совещания по вопросу «О ситуации, сложившейся в субъектах Российской Федерации, подвергшихся воздействию аномально высоких температур в 2012 году»).
Несмотря на несовпадение конкретных причин, вызвавших эти поручения Правительства Российской Федерации, и некоторое различие их формулировок, по существу все они связаны с необходимостью решения одной проблемы обеспечения источников компенсации материального ущерба жертвам пожаров, наводнений и других стихийных бедствий.
Аналогичные вопросы уже были предметом обсуждения в Совете. Протоколом заседания Совета № 87 от 15 ноября 2010 г. были утверждены Предложения по реализации аналогичного поручения Президента Российской Федерации Правительству РФ с участием Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства (пункт 3 Перечня поручений Президента РФ по итогам совещания по экономическим вопросам 30 августа 2010 г., утвержденного Президентом РФ 11 сентября 2010 г. № Пр-2685). Совет тогда пришел к выводу о том, что предложение о введении обязательного страхования имущества граждан не может быть поддержано, поскольку противоречит Конституции Российской Федерации и основным началам гражданского законодательства. Такое предложение противоречило бы части 1 статьи 34 Конституции Российской Федерации, согласно которой каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, а также статье 1 Гражданского кодекса Российской Федерации, в частности, закрепленному в ней принципу автономии воли и свободы договора.
В упомянутом письме Минфина России от 30 августа 2012 г. (далее – Письмо Минфина) затрагиваются в той или иной степени все основные стороны этой проблемы и высказан целый ряд заслуживающих серьезного внимания соображений о возможных направлениях и способах ее решения. Отправляясь от этих соображений, Совет считает возможным, дополнительно к своим ранее изложенным соображениям, высказать следующие предложения.
II. В Письме Минфина поставлен вопрос о поиске юридических способов решения проблемы компенсации потерь от гибели имущества граждан и юридических лиц от рисков, связанных со стихийными бедствиями, в частности, от пожаров и наводнений. В связи с этим в первую очередь в Письме Минфина рассматривается вопрос о внесении ряда точечных изменений в главу 48 Гражданского кодекса Российской Федерации («Страхование»).
Совет полагает, что рассмотрение проблемы источников компенсации потерь от гибели (повреждения) имущества граждан и юридических лиц в таком чисто юридическом (нормотворческом) ключе на настоящей стадии существования и развития этой проблемы было бы ошибочным и может привести к поспешным, необоснованным законодательным решениям с негативными последствиями. Совет считает, что эта проблема (в той основной ее части, которая касается граждан и некоторой части организаций) является крупной социально-экономической проблемой, требующей политического решения на основе детального рассмотрения возможных последствий такого решения.
В связи с этим Совет считает необходимым отметить, что обсуждение этой проблемы невозможно и нецелесообразно без комплексного научного анализа, который, помимо юридических вопросов, должен учитывать экономические и социальные аспекты. При проведении такого анализа необходимо оценить, какие риски представляют наиболее серьезную угрозу для обеспечения базовых прав граждан и могут повлечь необходимость оказания помощи потерпевшим за счет бюджетной системы Российской Федерации. Следует учесть статистику стихийных бедствий в различных районах России, принять во внимание факторы, относящиеся к доходам разных категорий российских граждан, стоимости жилья в разных регионах и местностях, которое находится у них в собственности. Необходимо оценить уровень существующей и потенциальной экономической нагрузки на домовладения (налог на имущество, тарифы ЖКХ и пр.) и роста такой нагрузки в результате введения обязательного страхования жилых помещений. Следует учитывать, что введение обязательного страхования жилых помещений с большой долей вероятности вызовет необходимость субсидирования такого страхования для различных категорий малоимущих граждан. Расходы на такое субсидирование необходимо сопоставить с производимыми в настоящее время расходами на выплату компенсации гражданам, пострадавшим от стихийных бедствий.
Отдельного внимания заслуживают негативные социальные последствия, которые может повлечь за собой введение обязательного страхования жилых помещений. На фоне увеличения налогооблагаемой базы по налогу на имущество и роста тарифов ЖКХ необходимость обязательного страхования жилых помещений может быть воспринята как дополнительная финансовая нагрузка на граждан – собственников жилья. К росту социальной напряженности может привести как само введение такого обязательного страхования, так и весьма вероятные сложности, связанные с отказом страховщиков в выплате страхового возмещения или снижением размера такой выплаты.
Согласно пункту 4 статьи 3 Закона РФ «Об организации страхового дела в Российской Федерации» закон, вводящий конкретный вид обязательного страхования, должен предусматривать, помимо прочего, последствия неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательств субъектами страхования. Поскольку к таким последствиям будет относиться и обращение взыскания на имущество граждан, в том числе на сами жилые помещения, являющиеся предметом страхования, это приведет к дополнительному усилению социальной напряженности.
Изложенные соображения позволяют утверждать, что решение проблемы находится не в плоскости внесения изменений в конкретные статьи Гражданского кодекса Российской Федерации, как это намечено в Письме Минфина, а в разработке комплексной концепции ее решения, затрагивающей, помимо правовых, и иные аспекты возможных решений. В рамках этой работы может быть подготовлена, в частности, концепция развития обязательного страхования в Российской Федерации. Такая концепция могла бы определить круг потенциальных рисков, в отношении которых может быть введено обязательное страхование, и приоритетность введения тех или иных видов обязательного страхования. При разработке концепции необходимо учитывать социально-экономические факторы, а также тенденции развития обязательного страхования в зарубежных странах. Введение обязательного страхования на основе разработанной концепции позволило бы сделать обязательное страхование более системным, затрагивающим наиболее значимые риски, и в то же время не связанным с неоправданным нарушением прав и интересов граждан. Важной особенностью такого развития обязательного страхования должно быть четкое разделение страхования на добровольное и обязательное в соответствии со статьей 927 Гражданского кодекса Российской Федерации, соблюдение требований статей 935, 936 Кодекса, статьи 3 Закона Российской Федерации «Об организации страхового дела в Российской Федерации» при введении обязательного страхования.
Вместе с тем, Совет, исходя из возложенных на него Президентом Российской Федерации задач, считает необходимым высказать ряд соображений и предложений концептуального характера о направлениях и способах решения указанной проблемы.
III. Целесообразно прежде всего определить границы проблемы компенсации ущерба от гибели и повреждения имущества граждан и юридических лиц вследствие пожаров, наводнений и других стихийных бедствий.
Во-первых, представляется, что нет необходимости в новых принципиальных правовых решениях этой проблемы в отношении имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, включая соответствующий жилой фонд. Компенсация ущерба, понесенного имуществу одного лица, путем страхования, то есть разложения потерь между значительным кругом лиц, по общему правилу утрачивает эффективность, когда в собственности одного лица сосредотачивается большой объем имущества, подлежащего страхованию. Затраты на страхование всего этого имущества могут значительно превысить размер страховых выплат от гибели части такого имущества. С этим принципом связано установленное в пункте 3 статьи 935 Гражданского кодекса Российской Федерации ограничение обязательного страхования государственной и муниципальной собственности «случаями, предусмотренными законом». В советский период нашей истории этот принцип получил даже определенное международное признание, когда советские судовладельцы (крупные морские пароходства) были в соответствующей конвенции освобождены от обязательного страхования своей ответственности за ущерб от загрязнения нефтью моря и морского побережья.
Для Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований вопрос выбора источников покрытия ущерба, причиненного стихийными бедствиями имуществу юридических лиц, в хозяйственном ведении или оперативном управлении которых находится государственное или муниципальное имущество, имеет, главным образом, экономическое значение, и в зависимости от изменений экономической ситуации этот выбор может меняться. Исключением, возможно, будет особо ценное (по различным показателям) имущество, восстановление которого за счет разумных бюджетных ассигнований невозможно.
Во-вторых, в соответствии с действующим законодательством на государстве не лежит обязанность обеспечить компенсацию ущерба, причиненного пожарами, наводнениями и другими стихийными бедствиями имуществу частных коммерческих организаций. Самостоятельно осуществляя на свой риск деятельность, направленную на систематическое получение прибыли (п. 1 ст. 2 ГК РФ), то есть предпринимательскую деятельность, частные коммерческие организации в принципе несут и риск ущерба от гибели имущества, вовлеченного ими в осуществление такой деятельности. За исключением случаев обязательного страхования, вопрос о выборе на будущее источников компенсации возможного ущерба, нанесенного им гибелью имущества вследствие стихийных бедствий, – вопрос, как правило, экономической целесообразности и возможности и воли собственника.
Исключения из этого принципа могут быть сделаны для случаев, когда вопрос о компенсации указанного ущерба выходит далеко за пределы интересов самого собственника и затрагивает права и интересы общества, значительного круга граждан или безопасности государства. Это могут быть случаи гибели имущества естественных монополий, имущества социально-значимого бизнеса, имущество экономически слабых малого бизнеса и индивидуальных предпринимателей и др. Спектр мер, устанавливаемых государством, чтобы обеспечить компенсацию ущерба в подобных случаях, может быть очень широким – от обязательного страхования имущества в полной сумме страховой стоимости до льготных кредитов на восстановление утраченного имущества, налоговых каникул на период восстановления и погашения кредита и др.
IV. Таким образом, реальные пределы проблемы определения источников компенсации ущерба, вызванного гибелью имущества вследствие пожаров, наводнений и других стихийных бедствий, ограничиваются имуществом граждан и частных (т. е. негосударственных и немуниципальных) некоммерческих организаций.
В отношении них и должны быть, в первую очередь, проанализированы возможные источники компенсации указанного ущерба.
Анализ юридических аспектов затронутой проблемы в этой части показывает, что существуют три основных направления ее решения:
1) введение обязательного страхования гражданами принадлежащего им на праве собственности имущества, в частности, жилых помещений;
2) развитие и совершенствование добровольного (в том числе взаимного) страхования соответствующих рисков;
3) решение проблемы выплаты компенсаций гражданам, пострадавшим в результате стихийных бедствий, за счет инструментов публичного права, в том числе путем перераспределения налоговых поступлений и/или создания особого целевого фонда в бюджете того или иного уровня.
IV.1 Предложение о введении обязательного страхования жилых помещений не может быть поддержано в силу ряда причин принципиального характера.
1. Введение обязательного страхования имущества, принадлежащего гражданам на праве собственности, в том числе жилых помещений, не соответствовало бы Конституции Российской Федерации.
Нормы Конституции Российской Федерации, закрепляющие принцип неприкосновенности частной собственности, право каждого на свободное использование своего имущества, недопустимость произвольного ограничения прав человека, неоднократно были предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ. Так, в Постановлении от 6 июня 2000 г. Конституционный Суд указал:
«Права владения, пользования и распоряжения имуществом и вытекающая из статей 8, 34 и 35 Конституции Российской Федерации свобода договоров участников гражданского оборота, включая определение оснований и порядка их возникновения, изменения и прекращения, а также соответствующий объем защиты и правомерных ограничений, как следует из статей 71 (пункт "в") и 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации, регулируются законом. Причем как сама возможность ограничений, так и их характер должны определяться законодателем не произвольно, а в соответствии с Конституцией Российской Федерации, в частности с ее статьей 55 (часть 3), которая устанавливает, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Ограничения права собственности, имущественных прав, а также свободы договора в гражданско - правовом обороте должны отвечать требованиям справедливости, быть соразмерны конституционно значимым целям защиты соответствующих прав и законных интересов и основываться на законе».
Всякое обязательное страхование является ограничением прав и свобод человека и гражданина, поскольку умаляет его автономию воли, предписывает ему заключить гражданско-правовые договоры на определенных условиях и, что практически наиболее существенно, понести соответствующие расходы в виде уплаты страховой премии. Из содержания статьи 55 Конституции Российской Федерации следует, что при введении любого нового вида обязательного страхования необходимо установить, какие конституционно значимые цели преследует такое обязательное страхование, и определить, соразмерен ли достигаемый результат тому ущербу, который наносится правам и свободам граждан в результате введения обязательного страхования.
Имеющиеся в Российской Федерации виды обязательного страхования сводятся к страхованию ответственности за причинение вреда. Их введение было обусловлено тем, что отдельные категории лиц (страхователей), с учетом особенностей осуществляемой ими деятельности, могут нанести вред каким-либо третьим лицам, причем отсутствуют гарантии полноценного возмещения такого вреда. Это свойственно, например, деятельности по управлению автотранспортными средствами, перевозке пассажиров различными видами транспорта, эксплуатации опасных промышленных объектов. Именно в этих областях введено обязательное страхование ответственности. Общим для всех этих видов обязательного страхования является то, что умаление прав страхователей уравновешивается гарантированностью возмещения вреда на стороне потерпевших.
В отношении жилых помещений, принадлежащих гражданам на праве собственности, существенный элемент возможного причинения вреда другим лицам отсутствует. Как расходы на уплату страховой премии, так и потенциальные страховые выплаты находятся в имущественной сфере одного и того же лица – собственника жилого помещения. Таким образом, ограничение права гражданина на свободное использование его имущества в этих случаях не сопряжено с увеличением степени защиты прав и интересов других лиц, как того требует статья 55 Конституции Российской Федерации.
Тот факт, что введение обязательного страхования жилых помещений позволило бы снизить бюджетные расходы, связанные с выплатой компенсаций пострадавшим, как представляется, не может служить достаточным основанием для ограничения прав всех граждан, являющихся собственниками жилых помещений. В частности, это подтверждается тем, что снижение бюджетных расходов не подпадает ни под одно из возможных целей ограничения прав и свобод граждан, предусмотренных в статье 55 Конституции.
2. Предложение о введении обязательного страхования принадлежащих гражданам жилых помещений противоречит ряду статей Гражданского кодекса Российской Федерации, а также иных законодательных актов в сфере страхования, в которых обязательное страхование урегулировано в соответствии с указанными выше требованиями Конституции Российской Федерации.
В частности, такие противоречия возникнут в отношении пункта 2 статьи 927, статьи 935 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункту 4 статьи 3 Закона Российской Федерации «Об организации страхового дела в Российской Федерации».
3. Имеется огромный разброс в качестве жилья, находящегося в собственности граждан. Существенно различаются условия эксплуатации этого жилья, количество проживающих и другие параметры, влияющие на оценку страхового риска и, следовательно, на размер страховых тарифов. С этим связаны неизбежные сложности с определением универсального порядка расчета страховой суммы и страховых тарифов. Применительно к определению страховой суммы возможны следующие подходы: (а) страхование по рыночной, либо кадастровой стоимости; (б) страхование по балансовой/инвентаризационной стоимости. У обоих подходов имеются серьезные недостатки. Кадастровая оценка жилых помещений на данный момент не завершена и ведется с разной скоростью в разных субъектах России. Инвентаризационная стоимость жилых домов и квартир в большинстве случаев не соответствует рыночной, поэтому ее использование для целей страхования приведет к его неэффективности, отсутствию адекватной защиты страхователей.
Схожие вопросы возникают применительно к расчету страховых тарифов. В то время, как эта задача успешно решается страховщиками при добровольном страховании в индивидуальном порядке, разработка единой «тарифной сетки» для обязательного страхования жилья представляется весьма сложной задачей.
4. В подпунктах «и», «к» пункта 4 статьи 3 Закона Российской Федерации «Об организации страхового дела в Российской Федерации» установлены такие важнейшие элементы конкретного вида обязательного страхования, как контроль за его соблюдением и санкции за нарушение этого обязательства. Следует отметить, что осуществление эффективного контроля за исполнением собственниками жилых помещений обязанности по их страхованию не представляется возможным без несоразмерного ограничения права граждан на неприкосновенность частной жизни, установленного статьей 23 Конституции Российской Федерации. Как упоминалось выше, использование в качестве санкции за несоблюдение обязательства по обязательному страхованию жилья обращения взыскания на имущество граждан, в том числе на сами жилые помещения, способно вызвать дополнительное социальное напряжение в обществе. В то же время отсутствие полноценного контроля и значимых санкций за невыполнение обязательства по обязательному страхованию сделало бы его неэффективным.
5. Необходимо отметить потенциальный риск злоупотреблений со стороны страхователей в случае введения обязательного страхования жилья. Доходы значительного количества российских граждан не позволяют им приобрести современное жилье по рыночной стоимости. В случае введения обязательного страхования жилых помещений можно ожидать, что недобросовестные страхователи предпримут попытки улучшить свои жилищные условия с помощью страхового мошенничества. Такое развитие событий может неблагоприятно сказаться на развитии рынка страхования в целом.
IV.2 С учетом высказанных возражений, относящихся к обязательному страхованию имущества граждан, Совет предлагает совершенствовать законодательство Российской Федерации в части, касающейся развития добровольного страхования жилых помещений и иного недвижимого имущества от рисков гибели и уничтожения в результате пожаров, наводнений и иных стихийных бедствий. Ряд мер, направленных на совершенствование законодательства в этом направлении, изложен в Предложениях по реализации поручения Президента Российской Федерации, утвержденных Протоколом заседания Совета № 87 от 15 ноября 2010 г. Среди них – установление права граждан, осуществляющих добровольное страхование жилых помещений, на налоговый вычет по налогу на доходы физических лиц либо по налогу на имущество. Возможны также и иные способы поощрения и участия государства в программах добровольного страхования жилых помещений. К ним можно отнести частичное субсидирование уплаты гражданами страховых премий, частичное софинансирование страховых выплат, осуществляемых страховщиками по данному виду страхования.
Положительную роль может сыграть информационная работа, направленная на разъяснение преимуществ добровольного страхования жилых помещений. При этом может разъясняться, в том числе, ограниченный характер выплаты компенсаций, что должно побуждать граждан более активно участвовать в добровольном страховании своего имущества.
Представляется, что указанные выше меры могут быть предприняты и для развития взаимного страхования гражданами своего имущества, в том числе жилых помещений. В то же время, с учетом принципиальных возражений против введения обязательного страхования имущества граждан, взаимное страхование такого имущества должно осуществляться на добровольной основе.
Предложение Минфина России о развитии страхования финансовых рисков, по мнению Совета, заслуживает дальнейшего обсуждения. Представляется, однако, что по своей природе страхование гражданами своего имущества относится не к страхованию финансовых рисков, а к страхованию имущества (статья 930 Гражданского кодекса Российской Федерации).
IV.3 Альтернативным способом решения проблемы выплаты государством компенсаций пострадавшим от стихийных бедствий может стать перераспределение поступлений от налога на имущество, уплачиваемого гражданами и организациями, создание государством особого целевого фонда, финансируемого за счет налоговых поступлений, и иные меры публично-правового характера. Подобные меры также могут сопровождаться информационной работой, направленной на разъяснение гражданам процедур получения компенсаций в случаях повреждения или гибели их имущества от стихийных бедствий.
Председатель Совета
