Рассмотрение судами Тверской области гражданских дел по спорам, вытекающим из обязательств казенных и бюджетных учреждений перед гражданами
Уважаемые коллеги!
Тема моего выступления - рассмотрение судами Тверской области гражданских дел по спорам, вытекающим из обязательств казенных и бюджетных учреждений перед гражданами.
Тверским областным судом была изучена практика рассмотрения судами Тверской области указанной категории дел за период с января 2014 г. по июнь 2015 г.
На что хотелось бы обратить Ваше внимание при рассмотрении дел данной категории.
В основном к казенным и бюджетным учреждениям граждане предъявляют иски имущественного характера. Так, работниками учреждений предъявляются иски о взыскании задолженности по заработной плате, премий, командировочных расходов, оплате листков нетрудоспособности; иски о восстановлении на работе, взыскании среднего заработка за время вынужденного прогула и компенсации морального вреда. Гражданами предъявляются иски к лечебным учреждениям о возмещении материального ущерба, причиненного некачественным оказанием медицинских услуг, и компенсации морального вреда. Также гражданами предъявляются иски к учреждениям о возмещении материального ущерба, причиненного в результате дорожно-транспортного происшествия, пожара, залива квартиры, неосновательного обогащения. Осужденными предъявляются иски к исправительным колониям о компенсации морального вреда и взыскании материального ущерба.
По значительной части дел, по которым граждане предъявляют к учреждениям требования, вытекающие из денежных обязательств, из обязательств, связанных с причинением вреда, судами Тверской области формально проводится подготовка гражданских дел к судебному разбирательству, не истребуются учредительные документы юридического лица (Устав, положение и т. д.), к которому предъявляются требования, не устанавливается вид и тип учреждения, к которому предъявляются требования.
Между тем, исходя из характера спора, требований, которые предъявляются к учреждению, вида и типа учреждения, к которому предъявляются требования, зависит правильное установление обстоятельств, имеющих значение для дела, правильное определение круга лиц, участвующих в деле, и правильное применение норм материального права.
Почему так важно устанавливать вид и тип учреждения, к которому предъявляются имущественные требования.
До 01 сентября 2014 г. статья 120 Гражданского кодекса РФ раскрывало понятие учреждения. 01 сентября 2014 г. в Гражданский кодекс РФ были внесены изменения. Сейчас это закреплено в статье 123.21 Гражданского кодекса РФ.
В соответствии с указанными нормами учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.
Учреждение может быть создано гражданином или юридическим лицом (частное учреждение) либо соответственно Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием (государственное или муниципальное учреждение).
В свою очередь государственные и муниципальные учреждения делятся на 3 типа - казенные, бюджетные и автономные.
Общим для всех трех типов учреждений является, прежде всего, то, что они отнесены законодателем к некоммерческим организациям. Имущество учреждений закрепляется за ними на праве оперативного управления, они владеют и пользуются этим имуществом в установленных законом пределах в соответствии с целями своей деятельности, назначением имущества и, если иное не установлено законом, распоряжаются этим имуществом с согласия его собственника.
Учреждения не отвечают по обязательствам собственников своего имущества.
По общему правилу учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами.
Вместе с тем законодатель допускает установление ответственности по обязательствам учреждения и иным имуществом на уровне положений закона.
При недостаточности денежных средств или имущества субсидиарную (дополнительную) ответственность по обязательствам учреждения несет собственник соответствующего имущества.
Объем и порядок несения субсидиарной ответственности зависят от типа учреждения и определяются положениями Гражданского кодекса РФ.
Ответственность казенных учреждений по возникшим обязательствам регулировалась до 01 сентября 2014 г. абзацем четвертым пункта 2 статьи 120 Гражданского кодекса РФ, а с 01 сентября 2014 г. степень ответственности по обязательствам казенных учреждений установлена пунктом 4 статьи 123.22 Гражданского кодекса РФ.
В соответствии с указанными нормами права казенное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При недостаточности указанных денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения несет собственник его имущества.
Таким образом, в обязательствах казенного учреждения участвуют два должника, один из которых является основным, а другой – дополнительным (субсидиарным). При этом субсидиарный должник (собственник имущества казенного учреждения) несет ответственность перед кредитором дополнительно к ответственности основного должника (казенное учреждение).
Обобщение показало, что при рассмотрении дел по искам граждан к казенным учреждениям о взыскании денежных средств суды Тверской области по разному определяют круг лиц, участвующих в деле.
При рассмотрении одних дел данной категории суды привлекают к участию в деле в качестве соответчиков собственников имущества казенных учреждений, при рассмотрении других дел данной категории суды привлекают собственников имущества казенных учреждений к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, на стороне ответчика, либо вообще не привлекают собственников имущества учреждений к участию в деле.
Считаем, что правильной является практика тех судов, которые по искам граждан к казенным учреждениям о взыскании денежных средств привлекают собственников имущества казенных учреждений к участию в деле в качестве соответчиков, поскольку в силу действующего законодательства требования граждан, вытекающие из обязательств казенных учреждений, затрагивают права и интересы собственника имущества казенного учреждения, на которого при отсутствии у казенного учреждения денежных средств может быть возложена субсидиарная ответственность по обязательствам такого учреждения.
Непривлечение к участию в деле собственника имущества казенного учреждения по требованиям граждан к казенным учреждениям о взыскании денежных средств являлось основанием для перехода к рассмотрению дела в суде апелляционной инстанции по правилам производства в суде первой инстанции.
Так, по гражданскому делу по иску ФИО к Федеральному казенному учреждению «Лечебное исправительное учреждение № Управления Федеральной службы исполнения наказаний АДРЕС» о восстановлении на работе, взыскании ежемесячного пособия по уходу за ребенком до полутора лет и компенсации морального вреда судебная коллегия вынесла определение о переходе к рассмотрению дела по правилам производства в суде первой инстанции по следующим основаниям.
Как следует из имеющегося в материалах дела Устава, ответчик Федеральное казенное учреждение «Лечебное исправительное учреждение № Управления Федеральной службы исполнения наказаний АДРЕС» является казенным учреждением, созданным в целях реализации права осужденных на охрану здоровья, получение медицинской помощи, учредителем которого является Российская Федерация. Полномочия собственника федерального имущества, переданного учреждению на праве оперативного управления, осуществляет ФСИН России.
Однако Бологовский городской суд Тверской области, учитывая, что по данному гражданскому делу заявлены в том числе и требования о взыскании денежных средств, руководствуясь статьей 40 Гражданского процессуального кодекса РФ, не вынес на обсуждение сторон вопрос о необходимости привлечения к участию в деле в качестве соответчика собственника имущества казенного учреждения (дело №).
Гражданское дело по иску ФИО к Федеральному казенному учреждению «Исправительная колония № Управления Федеральной службы исполнения наказаний АДРЕС» о взыскании разовой премии в размере ххх руб. и компенсации морального вреда также было рассмотрено судебной коллегией по правилам производства в суде первой инстанции. Апелляционным определением было отменено решение Московского районного суда Тверской области от 16 июня 2015 г., принято новое решение также об отказе в удовлетворении заявленных требований.
Основанием для отмены решения суда первой инстанции послужило нарушение требований процессуального закона, поскольку, как следует из материалов дела, ответчик - Федеральное казенное учреждение «Исправительная колония № Управления Федеральной службы исполнения наказаний АДРЕС» является учреждением уголовно-исполнительной системы, исполняющим уголовные наказания в виде лишения свободы, созданным в форме федерального казенного учреждения, однако собственник имущества казенного учреждения – ФСИН России к участию в деле в качестве соответчика не был привлечен (дело №).
По аналогичному основанию было отменено решение Ржевского городского суда Тверской области от 27 февраля 2014 г. по гражданскому делу по иску ФИО к Федеральному казенному учреждению «Исправительная колония № Управления Федеральной службы исполнения наказаний АДРЕС» о выплате социального пособия (дело №).
Неверное определение круга лиц при рассмотрении гражданских дел по спорам, вытекающим из обязательств казенных учреждений, не является формальным нарушением, поскольку, в случае положительного решения о взыскании денежных средств с казенного учреждения, суд не сможет возложить субсидиарную ответственность по обязательствам казенного учреждения на собственника его имущества, как это прямо предусмотрено положениями Гражданского кодекса РФ.
При рассмотрении по правилам производства в суде первой инстанции гражданского дела по иску Бологовского межрайонного прокурора, предъявленного в защиту прав и интересов ФИО, к ГУ АДРЕС региональное отделение Фонда социального страхования РФ, Федеральному казенному учреждению «Управление финансового обеспечения Министерства обороны РФ АДРЕС» и государственному бюджетному учреждению здравоохранения АДРЕС «АДРЕС центральная районная больница» о взыскании пособия по временной нетрудоспособности в размере ххх руб., судебная коллегия установила, что у ФИО возникло право на получение пособия по временной нетрудоспособности по листкам нетрудоспособности № и № в размере ххх руб., и что все расчеты по начислению и выплате пособий должно осуществить ФКУ «Управление финансового обеспечения Министерства обороны РФ АДРЕС», поскольку работодатель ФИО войсковая часть №, являющаяся структурным подразделением войсковой части №, не обладает финансовой самостоятельностью.
Учитывая субсидиарный характер ответственности собственника имущества казенного учреждения, в определении судебной коллегии указано, что при недостаточности взысканных с ФКУ «Управление финансового обеспечения Министерства обороны РФ АДРЕС» денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам данного казенного учреждения необходимо возложить на Министерство обороны РФ как на собственника имущества казенного учреждения (дело №).
Ответственность бюджетных учреждений по возникшим обязательствам регулировалась до 01 сентября 2014 г. абзацем 6 пункта 2 статьи 120 Гражданского кодекса РФ, а с 01 сентября 2014 г. степень ответственности по обязательствам бюджетных учреждений установлена пунктом 5 статьи 123.22 Гражданского кодекса РФ.
В соответствии с указанными нормами права бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам любым имуществом – как закрепленным собственником, так и приобретенным за счет приносящей доход деятельности.
Бюджетное учреждение не отвечает особо ценным движимым имуществом, закрепленным собственником или приобретенным за счет выделенных собственником средств, а также любым недвижимым имуществом.
До 01 сентября 2014 г. собственник имущества бюджетного учреждения не нес ответственности по обязательствам бюджетного учреждения. С 01 сентября 2014 г. собственник имущества бюджетного учреждения несет субсидиарную ответственность лишь по тем обязательствам учреждения, которые связаны с причинением вреда гражданам. При этом ответственность собственника имущества бюджетного учреждения наступает при недостаточности имущества бюджетного учреждения, на которое может быть обращено взыскание.
Таким образом, в отличие от обязательств казенного учреждения, где участвуют два должника, один из которых является основным, а другой – дополнительным (субсидиарным), собственник имущества бюджетного учреждения не несет ответственности по обязательствам бюджетного учреждения, за исключением обязательств, связанных с причинением вреда гражданам.
С учетом сложившейся практики Тверского областного суда к требованиям, вытекающим из возмещения вреда гражданам, относятся требования о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью, личности, имуществу гражданина, требования о взыскании компенсации морального вреда, в том числе по трудовому спору. Поскольку требования о взыскании среднего заработка за время вынужденного прогула, предусмотренной статьей 236 Трудового кодекса РФ компенсации за нарушение срока причитающихся работнику выплат преследуют своей целью возмещение материального вреда, убытков, причиненных вследствие лишения возможности трудиться и нарушения сроков выплаты заработной платы, то данные требования также относятся к требованиям о возмещении вреда гражданам.
Между тем, требования о взыскании начисленной, но невыплаченной заработной платы, о взыскании недоначисленной заработной платы, командировочных расходов, премий, выходных пособий являются требованиями об оплате труда и не относятся к требованиям о причинении вреда.
Обобщение показало, что при рассмотрении дел по спорам, вытекающим из обязательств бюджетных учреждений, связанных с причинением вреда гражданам, суды не всегда привлекают к участию в деле в качестве соответчиков собственников имущества бюджетного учреждения, на которых может быть возложена субсидиарная ответственность по обязательствам такого учреждения, или привлекают их к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, на стороне ответчика (Жарковский районный суд Тверской области, гражданское дело № по иску ФИО, действующей в интересах несовершеннолетнего ФИО, к муниципальному образовательному учреждению «АДРЕС средняя образовательная школа №» о взыскании материального ущерба и компенсации морального вреда; Пролетарский районный суд г. Твери, гражданское дело № по иску ФИО к государственному бюджетному учреждению «АДРЕС социально-реабилитационный центр для несовершеннолетних (АДРЕС)» о восстановлении на работе, взыскании среднего заработка за время вынужденного прогула, компенсации морального вреда).
Считаем, что правильной является практика тех судов, которые по спорам, вытекающим из обязательств бюджетных учреждений, связанных с причинением вреда гражданам, привлекают собственников имущества бюджетных учреждений к участию в деле в качестве соответчиков.
Непривлечение собственника имущества бюджетного учреждения к участию в деле по требованиям граждан к бюджетным учреждениям, вытекающим из обязательств, связанных с причинением вреда, являлось основанием для перехода к рассмотрению дела судом апелляционной инстанции по правилам производства в суде первой инстанции.
Так, по гражданскому делу по иску ФИО к Федеральному государственному бюджетному учреждению «Оздоровительный комплекс «АДРЕС» Управления делами Президента Российской Федерации о восстановлении на работе, взыскании среднего заработка за время вынужденного прогула и компенсации морального вреда судебная коллегия вынесла определение о переходе к рассмотрению дела по правилам производства в суде первой инстанции в связи с тем, что Управление делами Президента Российской Федерации, наделенное полномочиями собственника имущества Федерального государственного бюджетного учреждения «Оздоровительный комплекс «АДРЕС», не было привлечено к участию в деле в качестве соответчика несмотря на то, что к бюджетному учреждению были предъявлены требования, вытекающие из причинения вреда (дело №).
Гражданское дело по иску ФИО к Государственному бюджетному учреждению здравоохранения «АДРЕС клиническая больница» о признании недействительным (незаконным) приказа, восстановлении на работе, взыскании заработной платы за время вынужденного прогула, компенсации морального вреда и судебных расходов также было рассмотрено судебной коллегией по правилам производства в суде первой инстанции в связи с непривлечением к участию в деле в качестве соответчика собственника имущества бюджетного учреждения – Министерства имущественных и земельных отношений АДРЕС (дело №).
Из материалов, представленных на обобщение, следует, что районные суды Тверской области при рассмотрении дел по искам граждан, предъявленным к казенным или бюджетным учреждениям, привлекают к участию в деле на стороне ответчика лицо, осуществляющее полномочия учредителя учреждений.
Однако не всегда лицо, осуществляющее полномочия учредителя учреждения, осуществляет и полномочия собственника имущества этого учреждения. В связи с чем необходимо тщательно изучать и исследовать уставные документы учреждений в целях правильного определения круга лиц, участвующих в деле, поскольку как указывалось выше, учредитель казенного или бюджетного учреждения в силу действующего гражданского законодательства не несет субсидиарной ответственности перед кредитором.
Например, Устав федерального государственного казенного учреждения «№ отряд Федеральной противопожарной службы АДРЕС». В пункте 1.2 Устава указано, что учредителем учреждения является Российская Федерация. Полномочия учредителя учреждения осуществляет МЧС России. Полномочия собственника федерального имущества осуществляют МЧС России и Федеральное агентство по управлению государственным имуществом.
В рассматриваемом примере МЧС России является как лицом, осуществляющим полномочия учредителя, так и лицом, осуществляющим полномочия собственника имущества учреждения. Но есть еще одно лицо, которое также осуществляет полномочия собственника имущества учреждения, - Федеральное агентство по управлению государственным имуществом.
Таким образом, если к Федеральному государственному казенному учреждению «№ отряд Федеральной противопожарной службы АДРЕС» предъявляются иски граждан о взыскании денежных средств, то к участию в деле в качестве соответчиков необходимо привлекать МЧС России и Федеральное агентство по управлению государственным имуществом, которые осуществляют полномочия собственника имущества казенного учреждения и несут субсидиарную (дополнительную) ответственность по обязательствам казенного учреждения в случае недостаточности у последнего денежных средств.
Еще один пример. Государственное бюджетное учреждение здравоохранения АДРЕС «Областная клиническая больница». Согласно Уставу данного учреждения учредителем учреждения является АДРЕС область. От имени АДРЕС области полномочия учредителя осуществляют Правительство АДРЕС области, Министерство здравоохранения АДРЕС области, орган по управлению государственным имуществом АДРЕС области в рамках их компетенции.
В пункте 18 Устава указано, что имущество учреждения является собственностью АДРЕС области и закрепляется за ним на праве оперативного управления органом по управлению государственным имуществом АДРЕС области. Правомочия собственника от имени АДРЕС области осуществляет орган по управлению государственным имуществом АДРЕС области.
Согласно Постановлению Правительства АДРЕС области ДАТА № основными задачи Министерства имущественных и земельных отношений АДРЕС области являются осуществление полномочий собственника государственного имущества АДРЕС области.
Таким образом, если к Государственному бюджетному учреждению здравоохранения АДРЕС области «Областная клиническая больница» предъявляются иски граждан, связанные с причинением вреда, то к участию в деле в качестве соответчика необходимо привлекать Министерство имущественных и земельных отношений АДРЕС области, поскольку именно данное Министерство осуществляет полномочия собственника имущества бюджетного учреждения.
Как следует из норм пункта 1 статьи 399 и пункта 3 статьи 123.21 Гражданского кодекса РФ субсидиарная ответственность является дополнительной ответственностью и не является ни долевой, ни солидарной.
Согласно статье 123.22 Гражданского кодекса РФ собственник имущества казенного учреждения несет такую ответственность только при недостаточности денежных средств у казенного учреждения (основного должника); собственник имущества бюджетного учреждения несет такую ответственность только при недостаточности денежных средств и (или) имущества у основного должника (бюджетного учреждения).
В процессе обобщения судебной практики было установлено, что суды, принимая решения об удовлетворении исковых требований о взыскании с казенного или бюджетного учреждения денежных средств, не всегда правильно решают вопрос о возложении на собственников имущества учреждений субсидиарной ответственности.
Так, в качестве примера можно привести решение Зубцовского районного суда Тверской области от 01.01.01 г. (дело №), которым разрешены исковые требования ФИО, действующей в своих интересах и интересах несовершеннолетнего ФИО, к муниципальному бюджетному дошкольному образовательному учреждению детский сад «ДАННЫЕ ИЗЪЯТЫ» АДРЕС района АДРЕС области и Администрации АДРЕС района АДРЕС области, осуществляющей полномочия собственника
имущества детского сада «ДАННЫЕ ИЗЪЯТЫ», о взыскании материального ущерба и компенсации морального вреда.
Удовлетворяя заявленные требования, суд в резолютивной части решения указал на взыскание денежных средств с бюджетного учреждения и собственника имущества бюджетного учреждения в субсидиарном порядке, то есть фактически возложил субсидиарную ответственность и на основного должника – детский сад, и на дополнительного – Администрацию района, что делает решение суда неисполнимым.
Заволжский районный суд г. Твери, взыскивая в пользу ФИО, ФИО и ФИО с государственного бюджетного учреждения здравоохранения АДРЕС области «Родильный дом №» расходы на погребение и компенсацию морального вреда, субсидиарную ответственность по обязательствам родильного дома возложил на Министерство имущественных и земельных отношений АДРЕС области, которое осуществляет полномочия собственника имущества бюджетного учреждения. При этом в качестве основания наступления субсидиарной ответственности указал отсутствие или недостаточность денежных средств у бюджетного учреждения. В то время как в силу пункта 5 статьи 123.22 Гражданского кодекса РФ одним из обязательных условий привлечения собственника имущества бюджетного учреждения к субсидиарной ответственности по обязательствам бюджетного учреждения, связанным с причинением вреда гражданам, является недостаточность имущества у этого учреждения, на которое может быть обращено взыскание, а не недостаточность денежных средств (дело №).
Поскольку решение является актом правосудия, окончательно разрешающим дело, его резолютивная часть должна отвечать требованиям полноты и определенности выносимого судебного акта.
В обобщении приведены рекомендуемые формы резолютивных частей решений о взыскании с казенного учреждения в пользу гражданина денежных средств и о взыскании с бюджетного учреждения в пользу гражданина денежных средств в счет возмещения вреда.
В заключение еще раз хотелось бы обратить Ваше внимание на то, что в случае поступления в адрес суда исков граждан, ответчиками по которым указаны казенные или бюджетные учреждения, необходимо истребовать учредительные документы, и в зависимости от вида, типа учреждений и заявленных истцом требований правильно определить круг лиц, участвующих в деле, и разрешить спор по существу.
Судья Тверского
областного суда
