город Бишкек, 18 августа 2016 г.
Гражданский союз «За реформы и результат»
Позиция
относительно Комплекса мер по реформе системы правоохранительных органов
Лето 2016 года ознаменовалось появлением в Кыргызстане ряда решений в сфере реформирования правоохранительного блока. 4 июля 2016 года Совет обороны Кыргызской Республики обсудил вопросы переустройства государственных органов, осуществляющих правоохранительные функции, был принят Комплекс мер по реформе в системе правоохранительных органов Кыргызской Республики. В последствии данный документ был утвержден Президентом. Созданы различные рабочие группы: при Совете обороны, при Аппарате Правительства и при Правительстве. Последняя включает широкий состав членов и предназначена для разработки пакета нормативных правовых актов, регулирующих деятельность органов внутренних дел. Ввиду важности новых процессов, а также во избежание повторения прежнего негативного опыта, Гражданский союз «За реформы и результат» разработал позиции и рекомендации по Комплексу мер. Они будут направлены для рассмотрения в Жогорку Кенеш, Правительство, Совет обороны и другим заинтересованным сторонам. Рекомендации связаны прежде всего с милицией. В скором времени Гражданский союз также представит цельную модель милиции/полиции Кыргызстана. Выражаем открытость к обсуждению предложений.
I. Общие вопросы
1. Переход инициативы реформирования органов внутренних дел и в целом правоохранительной системы к политическому руководству страны важен для запуска кардинальных преобразований. В качестве причин неудач предыдущих попыток реформирования союз «За реформы и результат» называл управление этими процессами сугубо со стороны Министерства внутренних дел. Теперь многое зависит от плана мероприятий, который должен быть разработан рабочей группой Совета обороны, пакета нормативных правовых актов, который должен быть представлен рабочей группой при Правительстве, а также учета предложений граждан и их интеграции. Необходимо также выработать механизмы контроля и оценки выполнения мер, из-за отсутствия которых до последнего времени не была осуществлена большая часть реформаторских инициатив. Должна появиться система персональной ответственности должностных лиц за качественное выполнение тех или иных задач в рамках реформы. Соответственно, необходимо заранее определить индикаторы выполнения тех или иных компонентов реформы, а их недостижение должно приводить к кадровым последствиям. Появляется риск, что в связи с возможным референдумом по изменению Конституции, предстоящими в ноябре 2016 года выборами в местные кенеши и выборами Президента в 2017 году, курс реформ в правоохранительном блоке может быть вновь отодвинут на второй план. Поэтому с повестки дня также не сходит наличие неподдельной политической воли для претворения преобразований.
2. Гражданский союз «За реформы и результат» предлагает в полной мере осуществить парламентский контроль за реализацией Комплекса мер. Данная рекомендация может быть осуществлена не только через представленность нескольких депутатов в рабочих группах при Совете обороны и Правительстве, но и непосредственно силами Комитета по правопорядку и борьбе с преступностью. Также рекомендуется ввести практику регулярной отчетности Правительства о ходе реализации мер перед Жогорку Кенешем для дачи оценки.
3. Комплекс мер отличается большей детализацией по сравнению с другими аналогичными программными документами, такими как «Меры по реформированию ОВД», которые были приняты Правительством КР 30 апреля 2013 г. Эта особенность нового документа оставляет меньше возможностей для уклонения от выполнения запланированных мер исполнителями, как случалось прежде. В тоже время остается актуальной легализация данного пакета мер решением Правительства, которое обладает полномочиями утверждать концепции и программы[1].
4. Внимание заслуживает предлагаемое в Комплексе мер четкое разграничения сфер ответственности между правоохранительными силовыми структурами. Включая сосредоточение полномочий по расследованию всех преступлений экономического характера только в ГСБЭП, ликвидация следственного управления в Таможенной службе и т. д. Вызывает интерес создание Национальной экспертной службы, что будет способствовать независимости экспертизы, а также сосредоточению ресурсов в этой структуре. Необходимо отметить важность передачи функций формирования уголовной статистики из МВД в органы прокуратуры, что ранее предлагалось Гражданским союзом «За реформы и результат» (2014 г.). Эта мера может способствовать объективному анализу данных и осуществлению прокуратурой надзорных функций. Перспективно также решение вывести Академию МВД из подчинения министерства и создать на ее базе Академию правоохранительных органов. Важно, что она будет предоставлять возможность обучения выпускникам гражданских вузов, в случае их зачисления в кадры ОВД. Данное решение может способствовать демилитаризации органов внутренних дел и концентрации финансовых и человеческих ресурсов в одном учебном заведении для подготовки кадров в правоохранительной системе. Помимо других специальных образовательных модулей, Гражданский союз «За реформы и результат» рекомендует усилить обучение по правам человека, социальному партнерству, работе с жертвами преступлений и основам психологии.
5. Настораживает тот факт, что решение Совета обороны и Указ Президента заблаговременно не прошли общественное обсуждение, т. е. общество не смогло повлиять на содержание данных документов. Вместе с тем, история показала, что выработка подобных решений в сугубо чиновничьих кабинетах, приводит к их недолговечности. Поэтому Гражданский союз «За реформы и результат» призывает к тому, чтобы вся деятельность, направленная на комплексное реформирование правоохранительного блока, была открытой для гражданского общества, экспертов и личного состава правоохранительных органов.
6. Вызывают серьезные опасения попытки увязать реформу правоохранительной системы с изменением отдельных конституционных положений, например, связанных с полномочиями органов прокуратуры. Как видно из последовавших после решения Совета обороны событий, идея пересмотра Основного закона обрела волнообразный характер и затронула другие его положения.
II. Система управления и кадровая политика в МВД
Согласно Комплексу мер, будут ликвидированы существующие управления МВД и созданы шесть независимых служб: служба общественной безопасности; криминальная милиция; служба по противодействию экстремизму и незаконной миграции; служба по борьбе с незаконным оборотом наркотиков; следственная служба; служба внутренних расследований. Под независимостью подразумевается «наличие здоровой конкуренции, системы сдержек и противовесов, а также относительная независимость данных служб друг от друга». Поясняется, что назначение и увольнение руководителей служб будет регулироваться законами, исключающими необоснованное политическое влияние и вмешательство в кадровые вопросы. Модернизированное МВД и его функциональное предназначение не будут ассоциироваться с милицией. Новый институт МВД будет органом, отвечающим за внутреннюю безопасность страны путем разработки и реализации соответствующей политики безопасности.
Однако в Комплексе мер ничего не сказано о том, что руководство и аппарат МВД будут состоять из гражданских лиц, не раскрыта степень их невмешательства в оперативную и следственную работу подразделений. С учетом того, что аппарат МВД возможно будет выполнять координирующую функцию между службами, их независимость ставится под сомнение. Следовательно, ставится под сомнение возможность реализации принципов демилитаризации и деполитизации ОВД.
Стоит отметить, что создание при МВД подразделений, обладающих высокой степенью автономности, было одним из основополагающих предложений Гражданского союза «За реформы и результат», изложенных в «Альтернативной концепции реформы МВД» (2012 г.)[2].
В Комплексе мер заложена возможность сокращения управленческого аппарата МВД и перераспределения штатных единиц со штабных и бюрократических функций на оперативно-следственные функции. Также возможен перевод сотрудников, выполняющих штабные задачи с аттестационных должностей на вольнонаемный состав. Совет обороны предложил Правительству при оптимизации штатной численности перераспределение штатных единиц в пользу районных подразделений.
В Комплексе мер декларируется конкурсный порядок набора сотрудников ОВД и их назначение по контракту.
Для создания эффективной системы управления и кадровой политики в МВД и национальной полиции Гражданский союз «За реформы и результат» рекомендует:
· законодательно закрепить за аппаратом МВД статус гражданского органа, вырабатывающего политику в сфере правопорядка и осуществляющего контроль за ее реализацией. Аппарат МВД должен отслеживать эффективность работы подразделений, а также, через службу внутренних расследований осуществлять контроль за соблюдением законности и прав человека. Установить ограничения на вмешательство аппарата МВД в оперативную и следственную работу служб, на кадровые назначения в ОВД. Закрепить за всеми сотрудниками аппарата министерства статус гражданских государственных служащих. Таким образом, удастся частично добиться демилитаризации и деполитизации ведомства.
· рассмотреть возможность создания единой национальной полиции, которая будет подотчетна МВД, но обладать определенной автономией. Ее структурными подразделениями станут все службы за исключением службы внутренних расследований. Деятельность национальной полиции, ее структура, компетенция министра внутренних дел и главы полиции, разграничение их полномочий, правовой статус сотрудников полиции и другие вопросы должны основываться на законе.
· установить практику назначения руководителя национальной полиции, его/ее заместителей и руководителей служб исключительно через конкурсный порядок. Обеспечить участие представителей гражданского общества в конкурсных комиссиях. Обеспечить не менее 3-х летний срок пребывания в должности руководителей, назначенных через конкурс, который может быть приостановлен в связи с доказанными нарушениями в результате внутреннего служебного расследования.
· служба общественной безопасности и служба криминальной полиции должны иметь два разделено функционирующих друг от друга личных состава. Обе службы будут частью национальной полиции. Руководители территориальных подразделений общественной безопасности должны быть подотчетны своему руководству и органам МСУ на своей территории.
· все сотрудники аппарата министерства и служб должны пройти через конкурсный набор. Особенно это касается службы внутренних расследований, службы по борьбе с незаконным оборотом наркотиков.
· законодательно установить два вида конкурсного набора – открытый, который будет относиться преимущественно к гражданским государственным служащим аппарата министерства и службы внутренних расследований, а также к впервые поступающим на службу сотрудникам ОВД (патрульной полиции); внутренний – из числа действующих сотрудников правоохранительного органа. Внутренний конкурс включает учет предыдущих достижений и нарушений в работе.
· предлагается использовать патрульную полицию в качестве «кузницы кадров» для Эта модель предполагает, что впервые поступающие на службу в национальную полицию должны начинать карьеру с «патруля». В случае эффективной работы они смогут через внутренний конкурс продвигаться по службе, в том числе в другие подразделения. Такая модель не должна касаться аппарата МВД и службы внутренних расследований.
· контрактная форма прохождения службы требует выработки ясных оснований, а также порядка продления и непродления контракта с сотрудником, с возможностью апелляции на решение, с которым он/она не согласен.
· включить меры, направленные на расширение представленности женщин и этнических меньшинств в ОВД.
III. Борьба с противоправными действиями сотрудников ОВД
В Комплексе мер уделено внимание способам борьбы с противоправными действиями сотрудников правоохранительных органов через развитие служб внутренних расследований, создание межведомственной дисциплинарной комиссии при Генеральной прокуратуре и др. Сотрудники обязаны сообщать о противоправном поведении коллег. Предполагается создание специализированного Реестра уволенных, привлеченных к уголовной, административной и дисциплинарной ответственности сотрудников правоохранительных органов.
В целях развития независимых форм контроля за действиями сотрудников ОВД, Гражданский союз «За реформы и результат» предлагает следующие рекомендации:
· законодательное закрепление статуса и полномочий службы внутренних расследований МВД, во избежание ее ликвидации и реорганизации в будущем единоличным решением руководства.
· кадровая политика службы внутренних расследований должна вестись независимо от других подразделений ОВД в целях предотвращения автоматического перетекания личного состава и следование сотрудников службы ведомственным милицейским интересам. По этой же причине предлагается отказаться от реализации заложенной в Комплексе мер нормы, согласно которой сотрудник данной службы сможет в порядке ротации по прошествии 3-х лет переходить на должности в правоохранительном органе.
· установить формы гражданского контроля за деятельностью службы, в том числе посредством заслушивания отчета с предоставлением оценки со стороны Общественного совета МВД.
· установить практику ежегодной публичной отчетности о деятельности службы внутренних расследований, в том числе с разбором расследованных противоправных случаев.
· законодательно определить основания для увольнения в связи с утратой доверия, таким образом, чтобы избежать субъективизма в кадровых решениях, либо вовсе отказаться от данной нормы. Без детализации в законе норма об утрате доверия может привести к произвольным кадровым решения, а также несет коррупционные возможности.
IV. Профилактика правонарушений и социальное партнерство в обеспечении общественной безопасности
В Комплексе мер практически не отражены вопросы, связанные с усилением работы по профилактике правонарушений и социальному партнерству для обеспечения правопорядка. В Комплексе мер есть декларативные цели перехода в режим профилактики и превенции, а также заложена необходимость внедрения критериев оценки, которые позволят перейти на превентивную плоскость и профилактику правонарушений. Другие меры там отсутствуют. Следовательно, остается нетронутой старая реактивная модель обеспечения правопорядка, в которой все задачи лежат на плечах милиции. И это несмотря на успешные примеры установления социального партнерства (собезопасности) в пилотных территориях в рамках различных проектов.
В целях внедрения новых подходов в профилактике правонарушений и развитии социального партнерства между населением, ОВД и органами МСУ, Гражданский союз «За реформы и результат» рекомендует отразить следующие механизмы:
· отразить в законодательстве механизмы совместного планирования мер по обеспечению общественной безопасности и профилактике правонарушений на местном уровне, благодаря чему будут созданы условия для взаимодействия между органами МСУ, ОВД и общественностью для решения приоритетных проблем в сообществах.
· отразить в законодательстве степень ответственности и механизмы периодической отчетности органов МСУ о деятельности по профилактике правонарушений и обеспечению безопасности, а также включить критерии оценки эффективности работы в этом направлении.
· отразить в законодательстве механизмы периодической отчетности ОВД (службы общественной безопасности) перед местными кенешами о деятельности по профилактике правонарушений и обеспечению безопасности.
· отразить в законодательстве общие принципы внешней оценки деятельности ОВД и влияние результатов на кадровые и управленческие решения в милиции. Детализировать в постановлении Правительства критерии оценки деятельности ОВД и наружных служб, в том числе через оценку эффективности реализации совместных планов обеспечения общественной безопасности и профилактики правонарушений.
· закрепить выполнение задач по выработке мер по профилактике правонарушений за отдельным структурным подразделением МВД, состоящим из гражданских лиц.
V. Открытость и подотчетность органов внутренних дел перед населением
Достижение открытости органов внутренних дел запросам со стороны общества является важным результатом реформы, ее целью, ради которой она во многих странах затевалась. Благодаря этому происходит переориентация полицейской деятельности с преимущественно карательных функций на служение интересам граждан. Кроме того, это путь к достижению доверия населения, без которого правоохранительные органы не могут быть эффективными в выполнении своих задач. Под подотчетностью таким образом понимается не только публичное предоставление отчетов, но и способность органов внутренних дел брать на себя обязательства, налагаемые жителями и нести за их выполнение ответственность. В Комплексе мер данное требование раскрыто в задаче «повышение уровня открытости правоохранительных органов, доступности общественного контроля», но детально не приводятся способы ее реализации.
По этой причине Гражданский союз «За реформы и результат» предлагает ряд рекомендаций, направленных на достижение открытости и общественной подотчетности органов внутренних дел.
· реализовать второй этап внедрения комплексной оценки деятельности нормативное правовое закрепление механизмов влияния результатов внешней оценки (население, общественные объединения и МСУ) на кадровые и управленческие решения. Рекомендуется также определить за органами МСУ функцию оценки деятельности службы общественной безопасности. Еще одним подходом в проведении внешней оценки должно стать изучение мнения жертв преступлений о качестве работы ОВД.
· наделить органы МСУ правом по результатам оценки и ежегодной отчетности рекомендовать к увольнению руководителей территориальных подразделений службы общественной безопасности, инспекторов по делам несовершеннолетних и участковых уполномоченных милиции. В этом случае, служба внутренних расследований проводит проверку обозначенных выше фактов, результаты озвучиваются публично и на их основе принимается кадровое решение.
· пересмотреть перечень секретных сведений о деятельности ОВД, открыв доступ к данным о штатной численности и финансировании. Это позволит обеспечить гражданский контроль и проведение независимого функционального анализа.
[1] Закон КР «О Правительстве КР»
[2][2] В «Альтернативной концепции реформы МВД» использовалось название «департамент»
