Децентрализация в Кыргызской республике

Асанакунов Болотбек,

Исполнительный директор Ассоциации городов

Кыргызской Республики

децентрализация в Кыргызской Республике

Децентрализация государственного управления является важной составной частью процессов общественного преобразования, которые происходят в Кыргызской Республике. За последние годы приняты ряд законов по местному самоуправлению: «О местном самоуправлении и местной государственной администрации»(12.01.2002г.), «О статусе депутатов местных кенешей» (13.01.2000г.), «О коммунальной собственности на имущество» (15.03.2002г), «О финансово-экономических основах местного самоуправления» (25.09.2003г.). В новой редакции Конституции Кыргызской Республики (18.02.2003г.) усилена роль местного самоуправления, Указом Президента Кыргызской Республики утверждена Национальная Стратегия «Децентрализации государственного управления и развитие местного самоуправления в Кыргызской Республике до 2010 года».

В результате этого, а также происходящие процессы в децентрализации государственной власти в нашей республике способствовали тому, что многие функции стали передаваться на местный уровень власти или на уровень органов местного самоуправления. Однако, накопленный опыт реформирования местного управления на местах показал, что предпринятые действия государственных органов власти явились достаточно формальным подходом, когда передача функций и полномочий не подкрепляется передачей финансовых средств, или же переданы были формально, так как сами органы, осуществляющие функции управления не претерпели изменений и сохранились в соответствующих региональных органах управления.

Как известно, децентрализация приближает органы государственного управления к народу, создавая условия для демократизации управления и повышения его эффективности и практические пути децентрализации в определенной степени зависят от специфики конкретной страны и в очень большой степени - от сроков и условий.

В строгой интерпретации термин "децентрализация" относится скорее к процессу - политическому делегированию вла­сти. Следует отметить, что в Кыргызстане административная власть на местах находится в руках глав - акимов (областных и районных) по поручению цен­трального правительства. Несмотря на то, что избираемый населением местный кенеш существует и на уровне района и на уровне области, он обладает незначительным контролем над полномочиями акима. Существующая система, следо­вательно, больше характеризуется административной децентрализацией, а не политическим делегированием власти. Это вполне закономерно по причине того, что до сего времени несмотря на наличие достаточной законодательной и правовой базы, больше преобладают стереотипы централизованного государственного управления.

"Политическая децентрализация" (в отличие от "административной") означает передачу права принятия решений нижестоящим органам управления и гражданам или их выборным представителям. Осуществление этого автономного права принятия решений представляет собой акт местного самоуправления. Главным уровнем политической децентрализации обычно является про­межуточный уровни управления. Международный опыт говорит в пользу создания двух или трехзвенной системы местного управления. В рамках такой системы самоуправления можно сослаться на Национальную Стратегию Децентрализации и развития местного самоуправления до 2010 года, утвержденную Указом Президента Кыргызской Республики от 17 декабря 2002 года, в котором зафиксирована конкретная задача уже в ближайшее время перехода с четырехзвенного уровня государственной власти на трехзвенное и ее дальнейшая оптимизация.

Задачи децентрализации

Основная задача направленных на децентрализацию реформ заключается в том, чтобы создать децентрализованные местные органы власти, которые были бы в состоянии обеспечивать демократическое и эффективное управление на местном уровне, содействующие повышению активности местного населения и формированию современной рыночной экономики, поскольку в силу этих причин основными целями децентрализации является дерегулирование и разгосударствление органов государственной власти.

Учитывая, что прежняя система твердо держала в своих руках всю структуру государственных органов сверху донизу, используя при этом существующие на местах органы власти в качестве своих "местных органов", именно передача полномочий выборным. местным органам власти, осуществляющим "местное самоуправление", вносит решающий вклад в ликвидацию бывших централизованных структур. В последнем Послании Президента Кыргызской Республики народу Кыргызстана подчеркивается о том, что принятая Национальная Стратегия Децентрализации и развитие местного самоуправления до 2010 года призвана кардинально изменить ситуацию в республике, поставить местное самоуправление в основу демократической общественной системы.

Реализация Национальной Стратегии будет способствовать также в снижении уровня бедности, укрепления системы народовластия, консолидация гражданского общества и повышение человеческого потенциала. В целях реализации стратегии Правительством Республики было принято соответствующее Постановление, которым утверждены План основных мероприятий и состав Координационного Совета по его реализации.

В рамках реализации данной стратегии предстоит выполнить мероприятия по таким направлениям как формирования эффективной правовой базы местного самоуправления, четкого разграничения функций и полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, проведения экономической и финансовой децентрализации, административно-территориальной реформы, становление муниципальной службы и проведение социальной мобилизации.

Год 2004 в Кыргызстане объявлен годом социальной мобилизации и добросовестного управления.

Изучение положительного опыта

Важной частью стратегии осуществления децентрализации является работа по выявлению и распространению полезного опыта в области децентрализации, который накоплен в каждой конкретной стране. Поэтому необходимо активно выявлять и распространять опыт успешного решения конкретных вопросов и изучение опыта других стран.

Постсоветские страны с большим энтузиазмом относятся к заимствованию моделей и опыта стран с укоренившейся демократией, однако, на пути практического применения таких моделей и подходов часто встречаются трудности. Поэтому информационный поток с Запада на Восток должен пополняться параллельным внутрирегиональным обменом знаниями и опытом между самими странами СНГ по линии Восток-Восток. Особенно большое значение имеют знания относительно применения общих правил и принципов децентрализованного управления местными органами власти, о методах разработки местными органами власти своей политики и структуры и о путях решения конкретных проблем.

В сентябре текущего года в курортном городе Чолпон-Ата на берегу озера Иссык-Куль (Киргизия) Ассоциацией городов Кыргызской Республики при поддержке Урбан институт Бишкек состоялась международная конференция «Процессы децентрализации: роль Ассоциаций муниципалитетов и опыт стран переходного периода» с участием представителей 10 стран Европы и СНГ. В ходе двухдневной работы конференции представители Кыргызстана и зарубежные участники конференции презентовали достижения своих стран по вопросам децентрализации и местного самоуправления и по итогам работы конференции была принята совместная декларация.

Функциональные полномочия городов

С целью определения и выработки предложений по разграничению полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления Ассоциация городов Кыргызской Республики провела ряд круглых столов с участием глав городов Кыргызской республики и представителей государственных структур. Основной целью проведения этой инициативы было внесение предложений на улучшение всей системы местного самоуправления посредством предоставления рекомендаций в целом по государственной политике децентрализации и предлагаемым законам о разграничении функций, полномочий и ответственности между органами государственного управления и местного самоуправления, о пересмотре Закона «О местном самоуправлении и местной государственной администрации».

Например, часть вопросов местного значения не может решаться органами местного самоуправления в отрыве от государственных органов, так как их решение связано с реализацией конституционных прав населения, либо с осуществлением государственной социальной политики. В предложенных предварительно главам городов анкетах они были отмечены как «совместные полномочия» Примером этого являются, например, народное образование и здравоохранение. К полномочиям органов местного самоуправления в этой сфере отнесены организация, содержание и развитие соответствующих муниципальных учреждений, другими словами, создание достаточных условий для функционирования этих учреждений.

При уточнении полномочий местного самоуправления в названных сферах органам государственной власти исходили из того, каковы полномочия собственника в отношении своих предприятий и учреждений, имея в виду не только права, но и бремя содержания объектов муниципальной собственности. Это ремонт, текущее поддержание в нормальном состоянии объектов, назначение руководителей этих учреждений, другие вопросы, обусловленные правами собственника муниципального имущества и как учредителя муниципальных предприятий и учреждений ( в будущем). Исходя из сказанного, имеет смысл уточнить, какие именно действия предпринимаются органами местного самоуправления в сфере здравоохранения и образования.

В компетенции государственной власти остаются при этом такие вопросы, как выработка государственной политики в сферах образования и здравоохранения, установление государственных стандартов образования и оказания медицинской помощи, контроль за их соблюдением, подготовка медицинских и преподавательских кадров, оказание специализированной медицинской помощи, предоставление образовательных услуг в специализированных школах, научные и прикладные исследования в сферах образования и здравоохранения.

Следующей проблемой является то, что большинство из вопросов местного значения относятся к сфере правового регулирования, а во многих случаях нормы, содержащиеся в отраслевом законодательстве, не соответствуют нормам законодательства по вопросам местного самоуправления. Было отмечено, что при разграничении предметов ведения между органом местного самоуправления и местными государственными органами бывает возможным отнести одни и те же вопросы к компетенции каждой территории,

Например, контроль за использованием земель, регулирование планировки и застройки территорий можно отнести как к компетенции района, так и к компетенции города, как сейчас и делается, при этом должно быть указано, что органы местного самоуправления осуществляют контроль за использованием земель и регулированием планировки.

Вопросы, связанные с содержанием муниципальных учреждений, должны быть однозначно переданы тому органу местного самоуправления, на чьей территории эти учреждения расположены, и чье население они обслуживают. Например, школы, фельдшерско-акушерские пункты, как правило, обслуживают жителей одного города, и их содержание должно быть отнесено к компетенции органов местного самоуправления.

Таким образом, установление компетенции органов местного самоуправления требует серьезной и планомерной работы всех субъектов законотворческой деятельности. Участники Круглого стола – члены Ассоциации городов Кыргызстана, обсудив проблему функциональных полномочий органов городского самоуправления, вопросы, касающиеся системы и практики взаимоотношений с органами государственной власти и органами управления других территориальных уровней, отметили актуальность данной проблемы для дальнейшей децентрализации и развития местного самоуправления в городах.

Как было отмечено участниками круглого стола, действующее законодательство в сфере местного самоуправления определяет сферу компетенции местного самоуправления в городах лишь в общих чертах и требуется система подзаконных актов, четко разграничивающих функции государства . Отсутствие четкого разграничения препятствует созданию условий для эффективного развития местного самоуправления и создает возможность для необоснованного вмешательства государства и местных государственных администраций в дела местного самоуправления.

Участники Круглого стола, проанализировав перечень существующих полномочий городского самоуправления, сопоставив объем установленной городам компетенции с задачами, возлагаемыми на органы местного самоуправления существующим законодательством, а также с предоставленными с этой целью материально-финансовыми ресурсами, отметили, что в настоящее время существует настоятельная необходимость в более четком разграничении функциональных полномочий между различными уровнями территориального управления, с которыми взаимодействуют города - район, область. Это касается широкого круга вопросов местного самоуправления, включая кадровые полномочия, административную компетенцию, систему формирования городского бюджета и т. д. До конца не ясна система установления делегированных государственных полномочий и материально финансовой компенсации за их выполнение.

Если суммировать и обобщить те проблемы, которые чаще всего были предметом дискуссий участниками круглого стола, то можно сгруппировать их следующим способом:

·  Нечетко обозначенные функциональные полномочия городов законодательно и на практике. В силу этого они произвольно трактуются со стороны областных и районных уровней управления, что приводит к путанице, конфликтам и недостаточной ответственности.

·  Финансирование не соответствует возложенным полномочиям. В рамках действующей системы межбюджетных отношений область или район имеют полную свободу в отношении распределения грантов/ трансфертов нижестоящим уровням управления. Поэтому, гранты/ трансферты, размер которых в годовом бюджете определяется путем «переговоров», в настоящий момент определяют те функции, которые выполняют органы МСУ.

·  В результате, каждый город имеет совершенно разный набор функций, что делает
чрезвычайно сложным применение более систематичного и прозрачного подхода к
межбюджетным отношениям.

Какие рекомендации необходимо предложить для выработки системного решения в первую очередь :

1) Во-первых, четкое разграничение функциональных полномочий местного самоуправления. Насколько возможно, подробные функциональные полномочия должны быть переданы исключительно органам МСУ чтобы избежать путаницы, конфликтов и недостаточной ответственности. Необходимо сосредоточиться только на подробных функциональных полномочиях городов, а не разделении обязанностей между республиканским, областным и районным уровнями управления, поскольку это задача государства.

2)  Во-вторых, обеспечение адекватного финансирования соответствующих
уровней управления для выполнения этих функций. Это потребует реформирования
системы грантов таким образом, чтобы города имели четкие функциональные
полномочия, при условии наличия прозрачного метода определения расходов на
предоставление этих услуг. Кроме того, городам должны быть обеспечены
соответствующие ресурсы посредством комбинации возможности получения доходов
из собственных источников и предоставления грантов/ трансфертов на основе
формулы, если необходимо.

Варианты подходов, рассматриваемые с целью определения функциональных полномочий городов:

1.  Краткосрочный тактический вариант: Создать один список полномочий для
городов со специальным статусом, второй - для городов областного значения и
третий, более ограниченный - для городов районного значения, которые будут по-
прежнему нуждаться в поддержке от района. В таком случае при условии адекватного финансирования, большинство существующих городов районного значения должны быть в состоянии быстро привлечь достаточный кадровый потенциал районного уровня или набрать новые кадры, и должны быть переведены в статус городов областного значения.

2.  Стратегический вариант: Создать один стандартный список базовых «городских»
полномочий, применимый для всех городов. Те города, которые сами сочтут себя
неспособными предоставить эти услуги, могут передать некоторые из них району или области (с соответствующим финансированием), пока города не примут решение об улучшении своей базы.