ПРОЕКТ
Роль местного самоуправления в обеспечении эффективной социальной поддержки населения в условиях трансформации системы льгот
Данная записка ставит своей задачей осветить ключевые вопросы, которые стоят перед органами местного самоуправления в связи с принятием федерального закона N 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Ее основу в значительной степени составили результаты анкетирования представителей органов исполнительной власти субъектов РФ, представителей органов местного самоуправления, а также контент-анализ средств массовой информации. Проведенная обработка и анализ информации позволяют предложить три приоритетных для органов МСУ вопроса из области социальной защиты населения:
1. Определение и согласование с органами власти субъектов РФ роли органов МСУ в предоставлении социальной помощи населению и отработке новых технологий;
2. Определение наиболее эффективной системы административного устройства и межуровневого взаимодействия органов публичной власти по вопросам социальной поддержки;
3. Обоснование, расчет и продвижение принятия решений по реформированию наиболее затратных для муниципальной экономики льгот (транспорт и оплата ЖКУ).
Данные вопросы возникают не только в связи с законом 122, но и в связи с реформой местного самоуправления (закон 131-ФЗ). Так или иначе, «повестка дня» для органов местного самоуправления сводится к тому, чтобы сохранить присуще данному уровню власти сравнительное преимущество – гибкость и возможность учитывать местные особенности при оказании социальной поддержки населению, а также стать движущей силой дальнейших социальных преобразований, способствующих не только большей концентрации ресурсов на поддержке наименее имущих, но и более эффективному функционированию системы социальной защиты и экономики в целом. Рассмотрим данные аспекты по отдельности.
1. Роль органов МСУ в предоставлении социальной помощи населению и отработке новых технологий
Говорить о выработке органами местного самоуправления собственной социальной политики в условиях реформирования льгот достаточно сложно в первую очередь потому, что вопрос передачи полномочий в сфере социальной защиты населения с муниципального на региональный уровень не только создает для МСУ стимул отказаться от собственных инициатив, но и отвлекает кадровые и технические ресурсы местного самоуправления на решение остающихся непроработанными проблем. В частности, неопределенность процесса передачи собственности социальных учреждений и определения форм взаимодействия региональных властей с муниципальными органами социальной защиты значительно затрудняют проявление муниципалитетами социальных инициатив.
С наибольшей частотой субъекты федерации склонны предлагать муниципальным образованиям одно из двух решений по передаче полномочий:
(1) сохранение органов управления социальной защитой в структуре администраций муниципалитетов и делегирование им государственных полномочий или
(2) включение муниципальных органов управления в единую государственную систему и придание им статуса территориальных подразделений регионального департамента/управления.
Примером первого подхода является Ставропольский край, выступащий пилотным регионом по реализации реформы местного самоуправления. Краевой бюджет в виде субсидий передает средства в муниципальные органы социальной защиты, которые наделены краевыми полномочиями на предоставление социальных услуг. По данным анкетирования, такая децентрализованная схема, при которой региональным законодательством полномочия по работе с населением в части реализации государственных программ социальной помощи и обслуживания будут переданы на уровень муниципальных образований, внедряется в 2005 году примерно в пятой части (19%) регионов Российской Федерации. К ее положительным чертам относится сохранение некоторой степени гибкости для муниципальных органов социальной защиты населения, которые вправе наиболее оптимальным образом организовать свою работу не только для эффективной реализации государственных полномочий, но и для сохранения собственных инициатив, внедрения инновационных программ при условии ресурсных возможностей муниципалитета. Возможно, такие черты удастся реализовать в Вологодской области, где лишь Грязовецкий район проводит эксперимент по исполнению полномочий в сфере труда и социальной защиты населения, или в Республике Калмыкия, где планируется рассмотреть закон «О наделении муниципальных образований Республики Калмыкия отдельными государственными полномочиями в сфере социальной поддержки, социального обслуживания населения и труда". Положительные результаты можно ожидать также и в Самарской области, где отдельные государственные полномочия по социальной поддержке и социальному обслуживанию населения будут переданы на неопределенный срок на уровень муниципальных образований, за исключением централизованных социальных выплат и направления в стационарные учреждения.
Важно отметить, что при передаче полномочий или субсидий необходимо учитывать административные затраты муниципалитетов на реализацию социальных программ. Одним из препятствий к этому является отсутствие на местном уровне полной и детальной информации о реальных расходах по видам полномочий, поэтому необходимо сосредоточить усилия на оценке полной стоимости предоставления тех или иных видов социальной помощи.
Вторая схема является заведомо менее гибкой для МСУ и для населения, т. к. она фактически лишает муниципальные образования возможности осуществлять – даже при наличии ресурсов – собственные программы социальной поддержки. Только в отдельных случаях (как правило, наиболее обеспеченных муниципалитетах) можно ожидать, что после финансирования всех собственных расходных полномочий будет создана собственная программа социальной помощи и отдельный отдел по ее реализации. Однако даже в этом случае возникают вопросы взаимодействия государственного и муниципального отделов и могут возрастать издержки населения, связанные с обращениями в различные места. Будучи территориальными подразделениями, органы социальной защиты на местах финансируются из государственного бюджета субъекта Федерации на основе нормативов, исходящих из необходимости осуществления только государственных полномочий. Кроме того, решение вопросов их организационной структуры и правил работы также производится на вышестоящем уровне. В этой связи к числу негативных явлений можно отнести тот факт, что централизованная система в 2005 году сложится в 14 регионах, т. е. почти в каждом четвертом субъекте Федерации из тех, которые вообще планируют какие-либо изменения[1]. В 2006 году к ней планируют перейти уже 25 регионов, а децентрализованную схему сохранят лишь в трех. В течение 2005 года будет осуществляться переход к централизованной схеме работы в Саратовской области, в течение первого полугодия планирует завершить создание системы территориальных органов социальной защиты населения и Владимирская область, которая уже с 1 января 2005 года финансирует муниципальные отделы социальной защиты из областного бюджета.
Понятно также, что органы местного самоуправления повсеместно воспринимают передачу учреждений социального обслуживания на региональный уровень как несправедливое решение, поскольку значительная часть учреждений создавалась и поддерживалась на средства муниципального бюджета. Как отмечает Институт экономики переходного периода, одной из важнейших институциональных проблем, связанных с распределением полномочий, является отсутствие как федерального закона, так и решения Правительства по вопросам передачи собственности. Действия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, вынужденных самостоятельно определять варианты реализации этих процедур, носят хаотичный характер. Решение о передаче муниципального имущества в собственность субъекта Российской Федерации принимается исполнительными органами государственной власти субъектов РФ (пункт 11 статьи 85), что ставит органы местного самоуправления в неравные отношения с субъектом Российской Федерации, хотя по Конституции РФ вопросы управления муниципальной собственностью относятся к компетенции органов местного самоуправления.
Хотя объективно заданные условия таким образом мотивируют органы МСУ к «уходу» от решения социальных проблем, именно данный уровень публичной власти остается звеном, которое способно решить три ключевых проблемы, связанные с «монетизацией льгот»:
Во-первых, закон 122-ФЗ не смог создать достаточных условий для осуществления коренных и позитивных преобразований системы натуральных льгот в форму не только денежных, но и адресных (т. е. учитывающих уровень доходов и нуждаемости) видов помощи. Отсутствие адресности и равномерное распределение ЕДВ внутри категориальных групп льготников, без учета их истинного социального и материального положения, означает нехватку бюджетных ресурсов на оказание действенной помощи самым бедным и социально сложным семьям. Возможности внедрения адресности в ближайшие годы будут определять и возможности выполнения задачи государства по снижению бедности. Соответственно, органы местного самоуправления остаются единственным звеном публичной власти, которое может выступить с идеями и практической реализацией адресных программ при наличии собственных средств в бюджетах. При их отсутствии органы МСУ могут взять на себя задачу мониторинга социальных последствий проводимых преобразований и степени охвата мерами социальной поддержки самых малоимущих жителей городов и районов. Полученная таким образом информация станет основой для более содержательного диалога о модернизации системы мер социальной поддержки, внедряемой в регионах.
Во-вторых, в условиях реформирования льгот и проведения других социально значимых преобразований на первый план выходит задача комплексной работы с населением. В эту задачу входит и предоставление достаточной информации населению с помощью именно тех методов и средств, которые доступны и пользуются доверием у различных групп, и работа с общественными объединениями (в т. ч. неформальными), и сосредоточение дополнительных усилий на выявлении социально пассивных нуждающихся граждан и семей, и дополнительная психологическая поддержка «трудных» клиентов органов социальной защиты населения, и создание многофункциональных информационных центров, и индивидуальные информационные письма и др. Очевидно, что региональные органы управления социальной защитой не в состоянии владеть ситуацией в каждом муниципальном образовании в такой степени, чтобы построить эту работу на должном уровне. Это показал и переход к реализации закона 122. Именно органы МСУ могут действенно решать задачи комплексной работы с населением, создавая примеры лучшей практики и доказывая таким образом необходимость гибкого взаимодействия между уровнями власти, в том числе по вопросам финансирования такого рода деятельности.
В-третьих, в условиях массовых протестов организованных групп получателей льгот вне внимания органов управления социальной защитой, как правило, оказываются неорганизованные или более пассивные категории нуждающихся в социальной помощи и особенно в социальных услугах граждан. В их числе – неполные семьи с детьми-инвалидами, лица без определенного места жительства, лица, освобождающихся из мест лишения свободы, выпускники интернатных учреждений, одинокие престарелые и инвалиды. Услуги этим лицам и семьям должны носить превентивный характер (задача – предотвратить их маргинализацию или попадание в интернатные учреждения) и учитывать всю совокупность индивидуальных особенностей жизненной ситуации. Как и в случае с проведением информационной работы, органы МСУ представляют собой наиболее подготовленное для организации такой работы звено общественной власти. Кроме того, они располагают потенциалом для привлечения общественных объединений и некоммерческих организаций, а также волонтеров, для поддержки интересов лиц с высоким социальным риском и оказания им услуг, способствующих более независимой от социальной помощи, самостоятельной жизни в местном сообществе.
2. Определение наиболее эффективной системы административного устройства и межуровневого взаимодействия органов публичной власти по вопросам социальной поддержки
Решение задач, представленных в разделе 1, как уже упоминалось, требует определенной гибкости условий работы органов социальной защиты на местах, поэтому для МСУ большие возможности предоставляет схема делегирования полномочий. Она же позволит местным администрациям решать и задачу оптимизации управления социальной защитой, в том числе путем более эффективного разделения труда, интеграции однотипных функций и за счет этого перенесения акцента на индивидуальную работу с жителями городов и районов.
В этой связи некоторое опасение вызывает инертность органов исполнительной власти в 8 субъектах Федерации, которые на момент опроса (в январе 2005 года) не имели конкретных представлений и планов организации предоставления социальной помощи и услуг. Это является отражением слабой подготовки к проводимым преобразованиям и указывает на риск недостаточного внимания к проблемам нуждающихся в течение ближайших переходных лет. Охарактеризовали схему работы данных органов как смешанную (например, содержание учреждений социального обслуживания закрепляется за одним уровнем власти, а оказание социальной помощи – за другим) 16% регионов. Начиная с 2006 смешанную систему планируют сохранить в 12%.
С другой стороны, у 22 субъектов нет пока конкретных планов на 2006 год, что можно рассматривать как возможность для органов МСУ организовать диалог, учитывающий интересы получателей социальной помощи и услуг, к которым наиболее приближены именно органы местного самоуправления, Он также позволил бы выработать схему, создающую на местном уровне – пусть даже лишь в отдельных более развитых городах - стимулы к оптимизации административных расходов и внедрению современных социальных программ, учитывающих особенности местного сообщества и его наиболее нуждающихся жителей.
Опыт муниципалитетов России показал, что одной из наиболее эффективных тактик административной организации является переход к принципу «одного окна», включающего прием населения и назначение всех видов социальной помощи, включая жилищные субсидии. Однако такая практика пока что является достаточно редким явлением. В рамках эксперимента Республика Коми переводит службы жилищных субсидий в муниципальные органы социальной защиты населения в четырех муниципальных образованиях. Аналогичный эксперимент идет в Самарской области. В Саратовской области жилищные субсидии находятся в ведении управлений социальной защиты населения, переходящих в течение 2005 года в статус территориальных органов областного министерства. Администрация Калужской области рекомендует органам МСУ возложить обязанности по предоставлению жилищных субсидий на органы соц. защиты муниципальных образований. Службы жилищных субсидий функционируют в структуре органов социальной защиты муниципалитетов Ростовской области, а в Орловской каждый муниципалитет будет принимать решение о схеме работы служб жилищных субсидий самостоятельно. Не смогли указать конкретные планы по организации работы служб жилищных субсидий 10% регионов.
3. Содействие дальнейшему реформированию наиболее затратных для муниципальной экономики льгот
Как исследования, так и практический опыт давно и убедительно доказали, что одним из факторов, отрицательно влияющих на развитие муниципальной экономики, является бремя натуральных льгот по оплате транспорта и ЖКУ. К сожалению, закон N 122-ФЗ и последовавшие вслед за его принятием действия субъектов РФ по определению мер социальной поддержки групп льготополучателей, эту проблему не решают, и бремя для муниципалитетов, в основном, сохраняется.
Первой реакцией региональных и местных властей на прошедшие протесты стало сохранение бесплатного проезда для льготников и пенсионеров до 1 февраля, либо до 1 марта практически во всех регионах (причем во многих случаях за счет местных, а не региональных бюджетов). В отдельных регионах сразу вернулись к предоставлению ряда льгот в натуральной форме, например, в Хабаровском крае уже 20 января приняли решение отложить «монетизацию» на полгода. В нескольких регионах увеличили суммы компенсаций с учетом стоимости льготных проездных билетов на общественный транспорт. В Вологодской области наоборот, произошло снижение суммы компенсации с 700 до 500 рублей, в связи с решением вернуться к натуральному предоставлению льгот по оплате ЖКУ и введением льготного единого проездного на территории области.
В отрасли муниципального транспорта монетизация требовалась наиболее остро, что обусловлено несколькими основными причинами. Во-первых, количество граждан, реально использующих льготы на проезд, неизвестно. Во-вторых, при отсутствии прозрачности транспортные предприятия могут обосновать любой размер выпадающих доходов, связанных с обслуживанием льготополучателей. В-третьих, органы управления, не имеющие возможности определить реальный размер выпадающих доходов транспортных предприятий, также произвольно определяют объем бюджетных дотаций, что приводит к упадку транспортного сектора.
Однако на федеральном уровне были объявлены три основных принципа решения транспортной проблемы для льготных категорий граждан. Первый заключается в том, что на территории субъектов РФ должен действовать единый социальный проездной документ (разовый, месячный или квартальный), стоимость которого не должна превышать размер компенсационной выплаты льготнику субъекта РФ. Второй принцип заключается в том, что право на приобретение такого документа распространяется не только на региональных, но и на федеральных льготников. Согласно третьему принципу, если стоимость проездного не компенсируется региональными выплатами, то вводится механизм социального финансирования из средств федерального бюджета. Регионам будут выделены дотации на транспортные расходы из расчета 50 руб. на каждого федерального льготника вне зависимости купит он проездной или нет. Всего, по расчетам Минфина, на эти цели в 2005 году потребуется 8,5 млрд. рублей.
По данным Минтранса, льготные проездные (либо бесплатные) вводятся в феврале в 32 субъектах, в марте в 21 субъекте, 13 регионов пока с этим вопросом не определились, а 20 регионов оставили натуральные транспортные льготы по удостоверениям. Единые проездные на город и пригород с февраля ввели 22 региона России, 15 регионов - введут в марте, 39 регионов - определятся в течение 2005 года. Что касается льготного проезда по железной дороге, то по состоянию на 1 февраля с компанией "Российские железные дороги" соглашение подписали 30 регионов.
При этом в ряде территорий наблюдается проблема неиспользования гражданами своих прав на приобретение льготного проездного билета. По данным за февраль, возможностью льготного проезда воспользовались около 10% имеющих право на приобретение льготного проездного билета. Внутри регионов картина более разнообразна. Например, в Архангельской области до 1 апреля муниципалитеты сами принимают решения, касающиеся системы проезда льготных категорий и пенсионеров по старости; по состоянию на 10 марта 12 муниципальных образований уже подписали с департаментом транспорта соглашения о введении социальных проездных, но спрос на них - не такой, как ожидалось. Всего реализовано 12 тысяч проездных билетов или 4 процента от общего числа. В Биробиджане льготный проездной билет на февраль приобрели 15% льготников, а по данным управления социального обслуживания населения г. Пензы, из 60 тысяч льготников вкладыш, дающий право ездить бесплатно, получили 42 тысячи человек (более двух третей).
Вернемся к исследованию, проведенному Фондом «Институт экономики города». Оно показало, что в 45 из ответивших на вопросы о наличии собственных льгот 58 регионов были ранее установлены собственные региональные льготы, как дополняющие федеральные (т. е. предоставляющие льготы для тех же категорий населения, что и охваченные федеральным законодательством). Вызывает опасение, что, хотя наблюдается стремление многих территорий перевести собственные льготы полностью или частично в денежные выплаты (такое намерение отметили 37% регионов), 11 субъектов указали, что планируют введение новых натуральных льгот в 2005 году. В их числе Калининградская, Ярославская, Астраханская области, Мордовия, Красноярский край, Карелия и др. С другой стороны, отмену некоторых собственных региональных льгот без каких-либо компенсаций собираются провести в Архангельской, Пермской, Томской области, Краснодарском крае, Марий Эл, Адыгеи и Мордовии. Таким образом, органы МСУ в данный переходный период получают возможность для диалога с органами управления субъектов РФ по поводу оптимальной стратегии трансформации льгот, содействующей интересам развития муниципальной экономики, а также сохраняющей социальную защищенность наиболее уязвимых граждан.
Иными словами, в сложившихся условиях муниципалитеты могут формировать основу для совершенствования региональных решений. В числе предложений, которые органы МСУ могут выдвигать для принятия на региональном уровне, назовем следующие:
ü Инициировать реформирование льгот по оплате ЖКУ. Механизмом в данном случае становится привязка сокращения льгот по оплате ЖКУ к программе жилищных субсидий. Замена льгот денежными выплатами населению исключит независимых агентов – предприятия жилищно-коммунального хозяйства – из системы выполнения государственных обязательств и сделает прозрачными отношения между государством, предоставляющим социальную поддержку, и ее получателями. Замена льгот на выплату субсидий по оплате услуг ЖКУ может производиться на более льготных условия для получателей натуральных льгот: расчет суммы жилищной субсидии для бывших льготников может производиться, например, с учетом меньшего процента расходов на оплату жилищно-коммунальных услуг от совокупного дохода семьи. Однако это позволит обеспечить адресность, использовать уже действующую систему жилищных субсидий более эффективно, сочетать принципы социальной защиты малоимущего населения с одновременным сохранением особого положения льготников. Такой принцип был заявлен руководством Пермской области в концепции реформирования региональных льгот, принятой в 2004 году.
ü Содействовать дальнейшему реформированию транспортных льгот посредством введения денежных выплат. Если получатели транспортных льгот в основном относятся к социально уязвимым группам, можно предлагать промежуточное решение - частичное сохранение категориального подхода, но с оценкой уровня доходов. Получателями денежных выплат при этом становятся лишь те льготники, чьи доходы не превышают прожиточный минимум субъекта РФ.
ü Ввести мораторий на расширение числа льготных категорий
ü Содействовать отмене всяких льгот, предоставляемых по профессиональной принадлежности. Эти льготы не имеют ничего общего с социальной поддержкой, а предоставление работникам адекватного вознаграждения и условий труда относится к вопросам функционирования рынка труда.
ü Содействовать выделению ресурсов на решение проблем инвалидов в области транспорта, образования, лечения. Льготы инвалидам часто не позволяют им пользоваться услугами, поэтому необходим анализ ограничений в доступе к льготируемым услугам и переход к услугам соответствующего потребностям инвалидов типа. Например, вместо льгот по транспорту экономически может быть более рационально финансировать оборудование транспорта механизмами физической доступности для инвалидов.
ü Не затрагивать интересы ветеранов ВОВ, но не давать равный с ними статус другим категориям получателей
ü Вводить адресность и использовать механизмы социальных счетов там, где есть возможность маневра, например, при определении мер социальной поддержки льготников, относящихся к предмету ведения субъектов Федерации.
ü Содействовать сохранению целевого использования жизнеобеспечивающих услуг в случаях, когда их неполучение может привести к ухудшению положения получателей и последующему повышению расходов на оказание им помощи. Примером являются медицинские услуги. Муниципалитетам важно совместно с регионами проводить анализ целесообразности выделения субсидий на медицинские услуги в квази-денежной форме, предусматривающей сохранение целевого характера использования бюджетных средств при одновременном расширении свободы выбора поставщиков услуг за счет привлечения частных клиник.
Кроме того, органы МСУ должны быть заинтересованы в том, чтобы получить статус экспериментальных площадок по реформированию натуральных льгот, отрабатывая тем самым новые технологии социальной поддержки, правила переходного периода, методы взаимодействия с получателями и общественностью.
При этом отметим, что консенсуса по вопросам социальной поддержки в условиях реформирования льгот на уровне муниципальных образований в России не сложилось. Примером могут стать данные опроса городов, входящих в Союз городов центра и Северо-Запада России. Из 12 представителей двое отметили, что в их городах к возврату натуральных льгот положительно относятся и представительные и исполнительные органы власти, хотя это противоречит интересам местного самоуправления. В одном городе отметили, что считают правильным сохранить льготы по оплате ЖКХ в натуральной форме. Представители 2 городов указали, что раз закон 122 принят, его надо выполнять, и лишь в 1 городе отметили, что закон требует доработки. На этом небольшом примере видно, что местному самоуправлению необходимо сформулировать общую позицию по вопросам своей роли в системе социальной поддержки и по вопросам реформирования льгот.
[1] Отметим, что 14 субъектов сохраняют систему в 2005 году неизменной.
