Фонд
«ИНСТИТУТ ЭКОНОМИКИ ГОРОДА»
Дом, в котором мы живем: кто главный?
(Роль местных сообществ в реформе жилищно-коммунального хозяйства)
Тематическая дискуссия
ЧТО ТАКОЕ РЕФОРМА ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА? КАКОВЫ ЕЕ ЦЕЛИ?
Реформы в жилищно-коммунальном хозяйстве, осуществляемые в последнее десятилетие в России, имеют огромную значимость, поскольку затрагивают интересы всех граждан — жильцов, собственников жилья, потребителей жилищных и коммунальных услуг.
У основной массы населения нашей страны сложилось устойчивое представление о том, что цель жилищно-коммунальной реформы состоит в повышении оплаты жилья и коммунальных услуг. Необходимо еще раз подчеркнуть, что это представление, сформировавшееся, увы, с помощью средств массовой информации, не соответствует истине.
Подлинная цель реформы, сформулированная в 1992 г. в Законе «Об основах федеральной жилищной политики», остается неизменной до сих пор. Это — перевод сектора жилищно-коммунальных услуг на рыночные экономические отношения и формирование инструментов социальной защиты населения в сфере оплаты жилья и коммунальных услуг. Однако внедрение рыночных отношений в отрасли, где государство по-прежнему покрывает убытки предприятий, не может дать положительных результатов. Для того чтобы перевод жилищно-коммунального сектора экономики на рыночные условия стал возможным, была поставлена задача ликвидации его дотационности.
ЖИЛИЩНАЯ РЕФОРМА: ДЛЯ ГОСУДАРСТВА ИЛИ ДЛЯ ОБЩЕСТВА?
Одним из последствий мер по переходу к рынку (приватизации государственного сектора и либерализации цен), принятых в начале 90-х годов, стало увеличение финансового бремени на население. В качестве своего рода компенсации государство «откупилось» от населения сектором жилищно-коммунального хозяйства, декларировав бесплатную приватизацию жилья и сохранение регулируемых цен на жилищно-коммунальные услуги. Рыночный сектор был подвергнут десятилетнему реформированию, и, таким образом, либерализация цен в жилищно-коммунальном хозяйстве превратилась в «обрубание хвоста по частям». Тем не менее она неизбежна.
Одна из важнейших задач реформы — обеспечить такую социальную защиту населения, которая помогла бы ему максимально безболезненно перенести этот процесс. Должна быть установлена система адресной социальной защиты, направленной на действительно нуждающегося в ней потребителя услуг, но не на их производителя.
В результате реформы жилищно-коммунальное хозяйство должно превратиться в сектор, в котором по рыночным принципам формируются стоимость и качество услуги, услуга предоставляется победителем в конкуренции, а цена на услуги монополистов в этом секторе регулируется. Тогда население получит снижение цены и повышение качества жилищно-коммунальных услуг, что отразится на повышении его доходов.
Нужно быть готовыми к тому, что внедрение рыночных принципов усилит некоторые негативные процессы в обществе, прежде всего — жилищную сегрегацию. В конечном итоге, вероятно, произойдет определенная дифференциация жилья по уровням доходов и по уровням потребностей его обитателей. Возможно, станет конкурентным бизнес по сдаче жилья в наем по принципу «доходных домов». Например, в США в многоквартирном жилищном фонде всего 30% составляют кондоминиумы и 70% — арендный жилищный фонд.
Для того чтобы, во-первых, смягчить сегрегацию жилья, во-вторых, способствовать удовлетворению жилищных потребностей населения, необходимо искать эффективного управляющего. В свою очередь, для этого необходимо способствовать расширению рынка услуг по управлению и обслуживанию, создать возможность выбора для потребителя.
Жилищно-коммунальное хозяйство — это экономический сектор, в котором происходит коллективное потребление услуг, и поэтому есть возможность коллективного улучшения предоставления некоторых общественных благ. Следовательно, кроме рыночной мотивации, необходимо внедрение в этот сектор общественных форм самоуправления. Ситуация во взаимоотношениях населения и государства в сфере жилья носит парадоксальный характер. С одной стороны, общество пассивно и инертно и зачастую выражает готовность передать функции по управлению жильем государству. С другой стороны, — и текущее законодательство это подтверждает — государство стремится переложить заботы о жилищно-коммунальном хозяйстве на население.
В этой связи очень важно сейчас для общественных организаций, институтов гражданского общества определить свое место в процессах реформирования жилищных отношений.
КТО ГЛАВНЫЙ В ДЕЛЕ РЕФОРМИРОВАНИЯ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА?
Один из дискуссионных вопросов — распределение ролей в жилищно-коммунальной реформе между государством, субъектами Российской Федерации, муниципалитетами. Государство, инициировав реформу жилищного сектора, ограничило свои функции формированием жилищной политики, в чем достигло определенных успехов: определены приоритетные направления реформы, созданы правовые основы и апробированы механизмы ее реализации. Реальное реформирование жилищно-коммунального хозяйства должно осуществляться на уровне местного самоуправления с участием местных сообществ.
К сожалению, взаимодействие местного самоуправления с местным сообществом сегодня представляет собой «мифическое» явление. Местное самоуправление воспринимается населением и, увы, самими представителями городских администраций как местный уровень государственной власти, который управляет городом исключительно при помощи привычных административных рычагов. Наиболее заметными действиями городских властей для местного сообщества являются те, которые идут вразрез с интересами населения. Положительные перемены не столь очевидны для людей, как издержки процессов реформирования. В результате общество продолжает оставаться в лучшем случае пассивной стороной, в худшем — противодействует преобразованиям.
В то же время для осуществления процессов реформирования жилищно-коммунального хозяйства установление взаимодействия органов местного самоуправления с местным сообществом и развитие форм самоорганизации населения являются важнейшим фактором успеха. Рынок подразумевает установление взаимовыгодных отношений между производителем и потребителем услуги. Отличительной особенностью жилищно-коммунальных услуг является то, что это услуги коллективного потребления. В многоквартирном жилом доме просто невозможно индивидуально потребить воду, газ, электричество. Поэтому для нормальной работы сектора необходимы механизмы согласования интересов и самоорганизации населения по потреблению жилищно-коммунальных услуг.
Одна из основных причин медленного и противоречивого хода реформ в жилищном секторе заключается в том, что реформа инициирована и проводится «сверху», со стороны государства. Ключевая задача, которую нужно решить для того, чтобы преобразования перестали восприниматься как навязанные населению и экономически нецелесообразные, — сместить фокус реформы жилищных отношений с государства на местное сообщество. Серьезную роль в процессе вовлечения населения в процессы реформирования жилищно-коммунального сектора могли бы сыграть общественные и некоммерческие организации — представители интересов различных групп местных сообществ. Основные направления участия общественных организаций в достижении более эффективной формы организации жилищно-коммунального сектора — усиление процессов самоорганизации населения по месту жительства через объединения собственников и нанимателей жилищного фонда и защита прав потребителей жилищно-коммунальных услуг.
Самоорганизация населения по месту жительства
Приватизация жилья коренным образом изменила структуру собственности жилищного фонда и породила необходимость перераспределения ролей в системе управления жилищным фондом. В настоящее время 64% жилищного фонда находится в частной собственности, из них более 40% — в многоквартирном жилищном фонде. Хотя целые слои граждан — собственников жилья получили законные права участвовать в процессах управления жильем, реальная передача жилищного фонда в управление собственникам помещений в жилых домах происходит весьма медленно.
Об этом свидетельствуют низкие темпы создания и формирования объединений собственников в жилищной сфере для управления общим имуществом — товариществ собственников жилья. За пять с половиной лет действия Закона о товариществах собственников жилья в России создано менее 5 000 товариществ, что составляет не более 1% от общего объема жилищного фонда.
В чем причина слабого развития самоорганизации собственников жилья в товарищества? Закон «О товариществах собственников жилья» предложил инструмент, посредством которого может быть реализовано согласование интересов между различными собственниками. Однако этот инструмент практически не работает. Возможно, отчасти в этом виноваты сами законодатели. Конституционный Суд Российской Федерации признал возможным неучастие собственника квартиры в коллективном управлении домом, если оно осуществляется товариществом собственников жилья. Россия — единственная страна, где такое решение было принято. Создание объединения собственников жилья в многоквартирном жилом доме по законодательству является обязательным в Норвегии, Дании, Германии, Нидерландах, Швейцарии, Польше, Венгрии, Чехии, Казахстане и Узбекистане. В таких странах, как Словакия, Румыния, Болгария, Эстония, Латвия, Литва, Беларусь, Молдова, объединение жильцов добровольно. Однако членство в уже созданном объединении является обязательным для собственников жилья во всех странах, кроме Российской Федерации.
Фактически Конституционный Суд России признал, что свобода выбора одного собственника важнее, чем права других собственников в этом здании. Но если потребление услуг в многоквартирном доме коллективно, один собственник не может быть исключен из этого потребления. Если собственник не участвует в управлении общей недвижимостью, тем самым он ущемляет права других собственников в этом здании. Таким образом, обязательства для собственников нести бремя ответственности по управлению своей собственностью и уважать интересы других собственников, должны быть так или иначе закреплены законом.
Формирование кондоминиумов и создание товариществ собственников жилья ведется, как правило, в крупных городах России, в основном по инициативе застройщиков — представителей частного бизнеса, которые относятся к товариществам как к инструменту продвижения жилья как товара на рынке. Сейчас, по приблизительной оценке, более 70% зарегистрированных товариществ собственников жилья создано именно в новостройках.
Процесс создания товариществ на базе муниципального и кооперативного жилищного фонда в большинстве городов застопорился. Есть исключения из общего правила (в Оренбурге, например, 61% товариществ создано на базе существующего жилья), но они редки.
Многочисленные публикации, появляющиеся в средствах массовой информации в последнее время, отражают общее настороженное, даже негативное отношение населения к созданию товариществ. Жители видят в них не способ самоорганизации для решения общих проблем управления жилищным фондом, а очередную уловку властей с целью переложить бремя заботы о жилье на плечи граждан. К сожалению, очень часто подобные опасения сбываются, а отрицательные примеры отнюдь не способствуют созданию новых товариществ собственников жилья.
По данным Нижегородского некоммерческого партнерства по содействию ТСЖ, наиболее негативное отношение к «кондоминизации» в городе сложилось у жителей следующих групп домов: брошенных застройщиками новостроек, домов довоенной застройки, домов застройки первых послевоенных лет, жилищно-строительных кооперативов.
В 2000 г. Госстрой России собрал информацию по субъектам Российской Федерации о наиболее часто упоминаемых представителями некоммерческого сектора проблемах, затрудняющих деятельность товариществ собственников жилья. В числе главных проблем респондентами были названы невыполнение органами местного самоуправления своих обязательств по финансированию льгот, жилищных субсидий и дотаций, установленных для домовладельцев в кондоминиумах, административные барьеры, плохая информированность населения.
Эффективность результатов по формированию кондоминиумов и созданию ТСЖ, как правило, наблюдается в регионах и городах, где реформирование жилищно-коммунального хозяйства осуществляется при поддержке органов местного самоуправления (Москва, Санкт-Петербург, Барнаул, Тюмень, Ярославль, Нижний Новгород, Киров, Самара, Пермь и др.).
Во многих городах сегодня создаются организации территориального общественного управления (ТОС), которые в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» могут наделяться полномочиями в решении вопросов «местного значения». Эта форма самоорганизации жителей для решения вопросов повседневной жизни своей территории получает все большую популярность, однако в большинстве городов ТОСы создаются по инициативе органов местного самоуправления, а не граждан. В связи с этим их роль в решении актуальных проблем развития городов, в том числе в реформировании городского жилищно-коммунального хозяйства, оказывается весьма ограниченной. Исключения из общего правила (например, Пермь, где значительное развитие получили эти формы самоорганизации) довольно редки. Область влияния ТОСов на реализацию жилищно-коммунальной реформы обычно ограничивается в региональных законах и уставах муниципальных образований содействием жилищно-коммунальным организациям, участием в городских мероприятиях по благоустройству. На ТОСы не возлагаются реальные полномочия по представлению интересов жителей определенной территории. В итоге, даже при желании воздействовать на существующие проблемы влияние ТОСов на реформирование жилищно-коммунального хозяйства очень ограничено.
Для того чтобы активизировать создание некоммерческих и общественных организаций в жилищном секторе и усилить их роль в процессах реформирования жилищно-коммунального хозяйства, необходима помощь существующих институтов гражданского общества.
Возможные направления содействия товариществам собственников жилья:
- способствовать установлению партнерских отношений между органами местного самоуправления и товариществами собственников жилья;
- проводить разъяснительную работу среди жителей с целью развеять опасения, связанные с переходом на самостоятельное управление жильем, и пробудить инициативу граждан;
- способствовать созданию систем обучения и ресурсных центров для повышения уровня подготовки управленческих кадров для товариществ собственников жилья.
Что касается организаций территориального общественного самоуправления, то первоначальная задача — более четкая регламентация распределения на законодательном уровне полномочий между органами местного самоуправления и организациями ТОС, а также перемещение акцентов в деятельности ТОСов с содействия органам местного самоуправления на представительство и защиту интересов жителей территории. ТОСам также нужна помощь в проведении информационных кампаний, обучении и создании ресурсных центров.
Защита прав потребителей в секторе жилищно-коммунального хозяйства
Повышение уровня оплаты жилищно-коммунальных услуг вызывает ответную реакцию населения (за что мы платим? как контролировать качество и количество предоставляемых услуг и платить в соответствии с этим?). Следует признать, что сегодня этот процесс носит скорее стихийный характер и не облечен в конкретные правовые нормы.
В то же время общий ответ на становящийся все более актуальным вопрос достаточно прост: наши права и обязательства в сфере обеспечения нормальных условий проживания должны определяться договорными отношениями, а договоры должны опираться на существующую законодательную и нормативную базу, в частности на Закон «О защите прав потребителей». Кроме юридического оформления правовых отношений в сфере предоставления жилищно-коммунальных услуг, такие договоры должны нести еще и важную информационную функцию. В них должны излагаться реальные обязательства сторон с учетом состояния конкретного здания, инженерной инфраструктуры муниципального образования, размеров финансирования, что избавит население от завышенных ожиданий, но даст возможность реально контролировать определенные договором услуги.
Главным залогом соблюдения прав потребителей жилищно-коммунальных услуг является наличие договоров на управление жилищным фондом, на что необходимо обращать внимание граждан — как собственников, так и нанимателей квартир.
Гражданин, являющийся собственником жилого помещения, может реализовать свои права по управлению принадлежащей ему по закону долей в общем имуществе кондоминиума, объединившись с соседями в товарищество собственников жилья, или заключить договор на управление своей долей в общем имуществе дома с управляющей компанией на условиях, аналогичных договору на управление долей муниципалитета в общем имуществе дома. Таким образом, собственник, по существу, может нанять организацию на управление своей долей в общем имуществе кондоминиума.
Наниматели жилых помещений должны заключать договор найма с собственником жилищного фонда (в нашем случае это — органы местного самоуправления) или с уполномоченной собственником организацией (сегодня это — чаще всего жилищные муниципальные унитарные предприятия). Договор найма позволяет точно знать, какие услуги, какого качества и в каком количестве будут предоставлять нанимателю за ту сумму, которую он обязуется платить в соответствии с условиями договора.
Повсеместное внедрение договорных отношений поможет уже сегодня во многом «навести порядок» в реформе жилищно-коммунального хозяйства. Однако, кроме договоров, важно и объединение потребителей для защиты своих интересов. В некоторых городах сегодня устанавливается система «прямых» договоров, когда каждый потребитель коммунальной услуги (она потому и называется коммунальной, что является услугой коллективного потребления) устанавливает прямой договор с электроэнергетиками, поставщиками газа, тепла и так далее. Эта система защищает интересы монополистов — поставщиков коммунальных услуг, но практически лишает потребителей возможности влиять на качество и объемы поставляемых услуг, поскольку единичный потребитель ограничен в инструментах и средствах влияния. Такими средствами обладает управляющая компания, выступающая от лица всех потребителей, которые проживают на конкретной территории. Управляющие компании должны выбираться на конкурентной основе, действовать по рыночным принципам и при этом нести полную ответственность перед каждым потребителем за поставляемые жилищно-коммунальные услуги.
Роль общественных организаций в формировании и внедрении системы договорных отношений — это очень важное направление, которое сегодня недооценивается. Каждодневная работа обществ по защите прав потребителей показывает, что сделать можно очень много. Через определение обязательств и прав сторон и взаимное их соблюдение можно добиться как выполнения обязательств муниципалитета, так и оптимизации ожиданий и повышения ответственности населения. Общественные организации потребителей могут и должны также вовлекаться в процесс регулирования тарифов на жилищно-коммунальные услуги.
