Основные направления
бюджетной политики Республики Карелия на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов
Основные направления бюджетной политики Республики Карелия на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов разработаны в соответствии с действующим бюджетным законодательством в целях составления проекта бюджета Республики Карелия на 2016 год с учетом положений Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, Основных направлений налоговой политики, Основных направлений бюджетной политики Российской Федерации на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов, Основных направлений налоговой политики Республики Карелия на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов.
Основные направления бюджетной политики Республики Карелия подготовлены на основе системы стратегических документов, определяющих цели и задачи государственной политики в области социально-экономического развития республики и функционирования системы общественных финансов: Концепции социально-экономического развития Республики Карелия на период до 2017 года, Стратегии социально-экономического развития Республики Карелия на период до 2020 года, Программы повышения эффективности управления общественными финансами Республики Карелия на период до 2018 года и государственной программы Республики Карелия «Эффективное управление региональными и муниципальными финансами в Республике Карелия».
В соответствии с указанными документами, главными целями реализации бюджетной политики в Республике Карелия являются создание предпосылок для устойчивого социально-экономического развития республики и обеспечение исполнения расходных обязательств Республики Карелия при сохранении экономической стабильности, долгосрочной сбалансированности и устойчивости регионального и муниципальных бюджетов.
Вместе с тем, в условиях жестких бюджетных ограничений на фоне усиления макроэкономических рисков возрастает роль бюджетной политики как инструмента адаптации экономики и социальной сферы региона к изменениям экономической конъюнктуры, а также предотвращения и минимизации негативных последствий внешних воздействий.
В связи с этим при формировании проекта бюджета Республики Карелия на 2016 год в складывающихся экономических условиях особое внимание в вопросе достижения целей социально-экономического развития необходимо уделить решению задач повышения эффективности использования финансовых ресурсов, что, в первую очередь, зависит от ответственности и продуманности решений в области принятия и исполнения расходных обязательств.
Объем и структура расходов бюджета Республики Карелия в 2016-2018 годах должны быть приведены в соответствие с новыми реалиями за счет оптимизации расходов текущего характера и изыскания средств на цели развития региона. Данные процессы в обязательном порядке должны сопровождаться повышением качества предоставляемых государственных и муниципальных услуг и сокращением объема неэффективных расходов.
Решение задачи оптимизации объема и структуры расходов бюджета позволит создать эффективную систему управления бюджетными рисками в долгосрочной перспективе и обеспечит устойчивость бюджетной системы за счет реализации принципов сбалансированного распределения ресурсов и определения границ финансовых возможностей для реализации региональных государственных программ.
В краткосрочной и среднесрочной перспективе государственные программы будут основным инструментом повышения эффективности бюджетных расходов, оптимизации их структуры и объема. Проект бюджета Республики Карелия на очередной финансовый год, как и в предыдущем бюджетном цикле, разработан в «программном» формате, при этом в структуру кода целевой статьи расходов помимо кодов программ и подпрограмм впервые включен код основного мероприятия, что позволяет обеспечить непосредственную увязку бюджетных ассигнований с основными мероприятиями и соответствующими им целевыми показателями, а также повысить ответственность участников бюджетного процесса за использование бюджетных средств.
Реализация возможностей этого инструмента в полном объеме должна быть обеспечена за счет проведения регулярной оценки эффективности государственных программ как на этапе составления, внесения изменений, так и в ходе их реализации с обязательным применением полученных результатов при определении объемов их финансового обеспечения на очередной период на «конкурентных» началах. Таким образом государственные программы обеспечат повышение качества финансового менеджмента главных распорядителей бюджетных средств и концентрацию ресурсов бюджета Республики Карелия на приоритетных направлениях государственной политики.
Безусловным приоритетом деятельности Правительства Республики Карелия будет продолжение реализации задач социально-экономического развития, поставленных указами Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года.
В части оплаты труда специалистов в сферах образования, здравоохранения, культуры и социального обслуживания в условиях жестких бюджетных ограничений, в первую очередь, будут реализованы задачи по сохранению фактически достигнутого в 2015 году уровня заработной платы.
С учетом формирования начиная с 2016 года официальной статистической информации о среднемесячной начисленной заработной плате наемных работников в организациях, у индивидуальных предпринимателей и физических лиц (среднемесячном доходе от трудовой деятельности) и рекомендаций на федеральном уровне об использовании данного показателя при оценке достижения целевых значений средней заработной платы отдельных категорий работников Правительством Республики Карелия будет обеспечен соответствующий мониторинг реализации указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года.
В целях исполнения Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 000 «О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг» в Республике Карелия будет продолжена поэтапная реализация мероприятий по переселению граждан из аварийного жилья. При поддержке Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства по итогам реализации региональной адресной программы будет обеспечено переселение около 7 тысяч граждан, проживающих в многоквартирных домах, признанных аварийными.
Ещё одним приоритетным направлением расходов инвестиционного характера будет подготовка проектно-сметной документации и осуществление капитальных вложений по объектам, запланированным в рамках федеральной целевой программы «Развитие Республики Карелия на период до 2020 года», которые будут осуществляться в том числе с привлечением средств Дорожного фонда Республики Карелия. Качественное и своевременное обеспечение исполнения обязательств Республики Карелия по данной программе является непременным условием решения проблемы снятия инфраструктурных ограничений экономического развития республики.
В 2016-2018 годах будет продолжена практика применения механизма осуществления бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства, предназначенные для решения вопросов местного значения, посредством закрепления функций заказчика за казенным учреждением Республики Карелия «Управление капитального строительства Республики Карелия». Его использование позволяет повысить эффективность и результативность процесса осуществления бюджетных инвестиций в строительство социально значимых объектов на территориях муниципальных образований Республики Карелия.
В целях привлечения дополнительных средств на реализацию социально значимых проектов и программ планируется сохранить механизм резервирования средств в бюджете Республики Карелия на софинансирование субсидий из федерального бюджета. Для эффективного использования этого механизма необходимо активизировать работу, направленную на приоритизацию направлений поддержки из вышестоящего бюджета на основании сравнительной оценки их эффективности, заблаговременную проработку возможности участия республики в федеральных проектах и программах и снижение требований к минимальному объему софинансирования субсидий за счет средств бюджета Республики Карелия.
В связи с ужесточением требований в вопросах получения и использования субсидий из федерального бюджета, предусмотренных постановлением Правительства Российской Федерации от 30 сентября 2014 года № 000, должны быть приняты исчерпывающие меры по своевременному заключению соглашений о предоставлении субсидий и освоению средств, а также достижению установленных показателей результативности их расходования.
Приоритетным направлением бюджетной политики в отношении расходов текущего характера в условиях ограниченных финансовых возможностей бюджета и накопившихся проблем несбалансированности станет поиск резервов повышения их эффективности, путей оптимизации их объема и структуры. Обеспечение стабильности и устойчивости государственных и муниципальных финансов в Республике Карелия будет всецело зависеть от эффективности решения данной задачи.
В первую очередь, в 2016-2018 годах необходимо продолжить реализацию мероприятий по оптимизации расходных обязательств, проведенную в 2015 году, и обеспечить совершенствование системы мер социальной поддержки граждан на основании критериев адресности и нуждаемости.
Основными источниками повышения эффективности бюджетных расходов в 2016-2018 годах, помимо совершенствования государственных программ должны стать повышение качества предоставления государственных услуг и совершенствование процедур предварительного и последующего контроля с вовлечением граждан в его осуществление.
Задача повышения качества государственных услуг должна решаться посредством оптимизации структуры бюджетной сети учреждений и перехода к нормированию затрат на их оказание за счет формирования ведомственных перечней государственных и муниципальных услуг на основании универсальных базовых перечней, разработанных федеральными органами исполнительной власти.
Завершение процесса формирования нормативных затрат на оказание государственных и муниципальных услуг позволит обеспечить прозрачность методик определения стоимости каждой услуги и расчетов объемов государственного и муниципального задания каждому государственному и муниципальному учреждению.
Открытости и подотчетности деятельности органов власти Республики Карелия, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений будет содействовать поэтапное внедрение на уровне Российской Федерации компонентов системы «Электронный бюджет» и подключение к работе в ней всех публично-правовых образований.
Помимо работы по формированию ведомственных перечней государственных и муниципальных услуг в 2016 году с учетом требований Бюджетного кодекса в данной системе будет обеспечено ведение реестров источников доходов бюджета Республики Карелия и бюджетов муниципальных образований, что позволит систематизировать платежи, формирующие доходы бюджетов (в том числе платежи за оказание государственных и муниципальных услуг), а также обеспечить корректность формирования первичных учетных документов о начислении доходов и распоряжений о переводе денежных средств.
Важным инструментом повышения открытости и прозрачности государственных финансов будет продолжение регулярной публикации «Бюджета для граждан» к закону о бюджете Республики Карелия.
Повышение эффективности государственного финансового контроля станет еще одним направлением работы по увеличению результативности использования бюджетных средств и сокращению неэффективных расходов.
В 2015 году постановлением Правительства Республики Карелия установлены единые подходы к осуществлению внутреннего государственного финансового контроля и аудита главными распорядителями (распорядителями) средств бюджета Республики Карелия, главными администраторами (администраторами) доходов бюджета Республики Карелия, главными администраторами (администраторами) источников финансирования дефицита бюджета Республики Карелия, что позволило создать необходимые условия для повышения качества управления финансами на ведомственном уровне.
С учетом принимаемых мер по повышению прозрачности бюджетных процедур эффективный внутренний финансовый контроль и внутренний финансовый аудит, реализуемый в соответствии с принятыми подходами, обеспечат надлежащее использование бюджетных средств.
Вовлечение граждан в осуществление контроля за расходованием бюджетных средств, участие в процессе обсуждения целей и результатов их использования будет обеспечено за счет продолжения Программы поддержки местных инициатив, положительно зарекомендовавшей себя в 2014-2015 годах как с точки зрения своевременности освоения, целевого использования средств, так и с позиций оценки населением результатов и эффективности произведенных бюджетных расходов.
Так, за счет предоставления субсидий бюджетам поселений и городских округов на конкурсной основе, обязательного привлечения средств местного бюджета и средств из внебюджетных источников на реализацию проекта, определенного в качестве приоритетного населением муниципального образования, обеспечивается эффективный общественный контроль за ходом реализации проекта и высокая оценка его результатов со стороны населения.
В целом бюджетная политика в сфере межбюджетных отношений в Республике Карелия в 2016-2018 годах будет ориентирована на решение задач обеспечения сбалансированности местных бюджетов, совершенствования принципов разграничения расходных полномочий в сферах дошкольного и общего образования, социальной поддержки и социального обслуживания отдельных категорий граждан, организации электро-, тепло - и газоснабжения населения на территориях муниципальных образований, а также повышения эффективности предоставления и использования целевых межбюджетных трансфертов.
Поддержание сбалансированности местных бюджетов в 2016 году будет обеспечено также за счет предоставления субсидии из бюджета Республики Карелия на компенсацию части затрат муниципальных образований на уплату процентов по привлеченным кредитам российских кредитных организаций.
В условиях объективных сложностей с привлечением кредитных ресурсов в 2015 году эта мера позволила повысить привлекательность муниципальных образований как заемщиков для кредитных организаций, обеспечить местные бюджеты необходимыми источниками финансирования дефицита, а также снизить объемы расходов на обслуживание муниципального долга.
Решение задачи повышения эффективности использования целевых субсидий будет обеспечиваться за счет реализации норм постановления Правительства Республики Карелия от 3 июня 2015 года «О внесении изменений в постановление Правительства Республики Карелия от 30 декабря 2011 года », предусматривающих усиление ответственности главных распорядителей средств бюджета Республики Карелия в вопросах своевременности распределения субсидий бюджетам муниципальных образований и заключения соглашений об их предоставлении, а также ответственности органов местного самоуправления за достижение целевых показателей их использования.
В целях обеспечения контроля за реализацией данных норм предусмотрено ежеквартальное формирование реестра субсидий местным бюджетам из бюджета Республики Карелия (который включает сведения о целевом назначении и объемах субсидий, их распределении между органами местного самоуправления, о заключенных с ними соглашениях и значениях показателей результативности их предоставления), а также проведение мониторинга исполнения обязательств главными распорядителями средств бюджета Республики Карелия и органами местного самоуправления.
В отношении субвенций из бюджета Республики Карелия в 2016 году планируется продолжить и расширить практику передачи Управлению Федерального казначейства по Республике Карелия полномочий получателя бюджетных средств по перечислению трансфертов в местные бюджеты под фактическую потребность на основании представляемых документов.
В 2015 году этот механизм был использован при предоставлении средств субвенций на обеспечение государственных гарантий реализации прав в сфере дошкольного и общего образования. Его применение позволило обеспечить большую прозрачность в вопросах перечисления средств в бюджеты муниципальных образований и осуществления расходов органами местного самоуправления.
Приоритетной задачей, которую необходимо решить главным распорядителям средств субвенций, предоставляемых из бюджета Республики Карелия, будет обеспечение органами местного самоуправления выполнения заданий и целевых прогнозных показателей осуществления переданных полномочий при обязательном соблюдении установленных нормативов их финансового обеспечения.
Особое внимание необходимо будет уделить вопросам использования средств субвенций на обеспечение государственных гарантий реализации прав в сфере общего и дошкольного образования с учетом изменения разграничения полномочий и структуры нормативов, используемых для расчетов объемов субвенций.
Существенное влияние на реализацию бюджетной политики в 2016-2018 годах будет оказывать тот факт, что в настоящее время Республика Карелия входит в число субъектов Российской Федерации с наиболее напряженной долговой ситуацией.
В связи с этим важнейшим элементом бюджетной политики в среднесрочной перспективе является проведение эффективной и взвешенной долговой политики, направленной на дальнейшее сдерживание уровня государственного долга, оптимизацию его структуры и сокращение процентных расходов на его обслуживание.
Для достижения этих целей разработан и реализуется концептуальный документ – Основные направления государственной долговой политики Республики Карелия на 2015 год и на плановый период 2016-2017 годов, утвержденные распоряжением Правительства Республики Карелия от 10 декабря 2014 года № 000р-П (в редакции распоряжения Правительства Республики Карелия от 29 июня 2015 года № 000р-П). Указанный документ будет актуализирован также и на период до 2018 года.
Решение задачи снижения объема государственного долга диктует необходимость поэтапного сокращения размера дефицита бюджета. Уже в бюджете Республики Карелия на 2016 год дефицит не должен превысить 10 процентов доходов бюджета Республики Карелия без учета безвозмездных поступлений.
Ограничение его размера является важным элементом бюджетной политики, обеспечивающим повышение сбалансированности и устойчивости бюджета, а также обязательным условием выполнения обязательств, связанных с работой по замещению долговых обязательств по кредитам кредитных организаций и ценным бумагам и рефинансированию задолженности по бюджетным кредитам.
За счет принятия республикой обязательств по соблюдению установленных ограничений в отношении дефицита бюджета и уровня государственного долга в проекте бюджета Республики Карелия на 2016 год в качестве источника финансирования учтено получение бюджетного кредита в объеме 1,5 млрд. рублей на дальнейшее рефинансирование задолженности, что позволит улучшить структуру государственного долга и снизить расходы на его обслуживание.
Проведение государственной долговой политики Республики Карелия предусматривает также реализацию ряда мероприятий, направленных на повышение эффективности управления государственным долгом, среди которых:
- удлинение долгового профиля за счет привлечения долгосрочных займов и кредитов;
- обеспечение равномерности ежегодных выплат по погашению долга;
- привлечение кредитных ресурсов в форме возобновляемых кредитных линий со свободным режимом выборки и погашения;
- активное использование механизма привлечения краткосрочных бюджетных кредитов из федерального бюджета на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации;
- введение моратория на предоставление новых государственных гарантий Республики Карелия.
В условиях негативных явлений на финансовых рынках для своевременного принятия эффективных управленческих решений необходимо на постоянной основе проводить анализ рисков, возможных при управлении государственным долгом Республики Карелия.
Должное внимание будет уделено также вопросам управления муниципальными долговыми обязательствами, включая методологическое сопровождение и содействие конструктивному взаимодействию с кредитными организациями.
Изложенные основные направления бюджетной политики позволяют сформировать проект бюджета Республики Карелия на 2016 год, который отвечает возрастающим требованиям к сбалансированности и будет действенным инструментом реализации приоритетных направлений развития за счет повышения эффективности использования бюджетных средств и достижения в рамках ограниченных финансовых ресурсов оптимального соотношения между расходами социального характера и ассигнованиями, направляемыми на развитие экономического потенциала республики.
Основными инструментами, обеспечивающими решение этих задач, станут меры, направленные на совершенствование процессов планирования и реализации государственных программ, создание организационных условий для повышения качества предоставления государственных услуг, повышение эффективности предварительного и последующего контроля, а также действенности мер бюджетного принуждения, совершенствование взаимодействия с органами местного самоуправления в сфере межбюджетных отношений и более широкое вовлечение граждан в процедуры обсуждения и принятия бюджетных решений, мониторинга результативности и эффективности их реализации.
