Законы о НПА и порядке принятия ФКЗ и ФЗ: еще один ракурс истории вопроса[1]
…
… Один из ведущих специалистов в этой области [2]… послушаем?
Р. Ф.ВАСИЛЬЕВ
Концепция федерального закона о порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов.
Я ее не читал. Получить материалы я не мог. Я просил узнать, кто автор концепции, чтобы обратиться к автору, но при этом было молчание. Поэтому сейчас говорить … в целом о концепции федерального закона, которую не читал…
Р. Ф.ВАСИЛЬЕВ
…У меня есть один вопрос, если можно… Скажите, пожалуйста, вот этот новый проект закона (я уже не помню какой по счету, я вам потом могу рассказать, я в курсе всей этой истории с этими двумя законами), он как-нибудь согласован с тем проектом закона о нормативных правовых актах, который считается последним?
…Я очень хорошо знаю как обсуждался закон о нормативных актах, как он готовился. Где он только не обсуждался, начиная от координационной комиссии, куда входили представители палат (руководители первой Думы и Совета Федерации). Везде он был признан абсолютно негодным. Много лет шел его ремонт…
У закона о порядке принятия федеральных конституционных законов история немножко другая. Президент внес проект. Посыпались критические замечания – Президент отозвал его, и внес следующий проект. Над следующим проектом работали. И обсуждали, кстати говоря, оба проекта вместе на координационной комиссии… Они дополняют друг друга, они пересекаются, повторяются вопросы... Их надо рассматривать вместе.
…Рабочей группе нужно обсудить концепцию закона, … потому что действительно я слышал очень много полезных и нужных вещей, … их надо включить. Но как они ложатся в систему правовых норм, которые существуют в этой области? Ведущий закон, это конечно закон о нормативных актах. Потому что любой закон является одним из … нормативных видов, соответственно все общие вопросы решаются там и как Ленин учил, надо сначала решить общие вопросы, а потом частные, иначе мы будем натыкаться все время на нерешенные эти общие вопросы. Это известная философская мысль, она ни кем никак не опровергнута. Я полагаю, что надо, прежде всего, посмотреть эти два закона, последний вариант. А я последний вариант читал, наверное, года три назад, не позднее. Их очень много.
с места
Он, по-моему, тот же самый?
Р. Ф.ВАСИЛЬЕВ
Нет, я сравнивал первый самый помню со вторым.
с места (тот же)
Нет, года три тому назад он, по-моему, до сих пор неизменен. По-моему тот же самый и есть с тех пор.
Р. Ф.ВАСИЛЬЕВ
Он тот же, но формулировки другие и многие нормы там другие. Мне кажется, что эту работу надо начинать вот с чего, если вы позволите, я расскажу, как я мыслю. Нужно взять, прежде всего, закон о нормативных актах, последний вариант, который идет сейчас по линии комитета, возглавляемого Крашенинниковым.
Закон имеет печальную историю, там были организационные моменты, там были политические моменты. В результате мы не имеем закона о нормативных актах, необходимость которого практически не отрицается ни одним юристом и ни одним практиком. У нас порядка в этом деле, попросту говоря, нет. В ряде стран такие законы существуют, в других странах есть похожие, так или иначе вопросы решаются, а у нас нет даже понятия твердого, что такое законодательство, что такое нормативный акт, что такое, если хотите, закон. Потому что определений много. В законах фиксируется определение того или иного ученого, того или иного практика, той или иной группы участников. Дело запутано намертво.
Я вам скажу – сейчас, около 100 учебников у нас по общей теории права. Я поинтересовался, как решается в теории вопрос о том, что такое нормативно-правовой акт. Это рядовое понятие, туда входят законы, акты Правительства, указы Президента, те, которые вносят изменения в систему норм права. Что вы думаете, примерно шесть или семь видов подходов трудно очень найти, совпадающие понятия.
А ведь мы стоим перед тем, что нам сегодня-завтра надо записать, что такое нормативно-правовой акт. От этого зависит учет, от этого зависит порядок опубликования, от этого зависит вся правоприменительная практика, от этого зависит систематизация, от этого зависят дополнительные требования. … В нашем правовом хозяйстве сегодня все это намертво запутано. Полагаю, что новый законодательный орган, Федеральное Собрание и, прежде всего Дума, которая открывает работу в законодательном процессе после внесения соответствующих инициатив законодательных, будут эти вопросы решать. Вот они его решают, решают столько лет. Меняется комитет (сейчас закон находится в другом комитете), меняется группа разработчиков, меняются органы, которые обсуждают. Я вам скажу первый вариант, который был принят в первом чтении, кстати говоря, Государственной Думой в 1996 году. По одной только статье, где освещается вопрос о том, что такое нормативный правовой акт, вызвал 10 замечаний. Авторы ухитрились в одной фразе дать определение двух сложнейших правовых явлений: нормативный правовой акт и правовая норма.
Люди годами, десятилетиями бились, и дискуссии продолжаются, конечно, единое мнение никогда не будет выработано, но оптимальный вариант надо искать. Мы же делаем эту норму законом, понимаете? Там было 10 замечаний!
…На координационной комиссии тогда, по-моему, был подписан "смертный приговор" этому варианту. Он был сделан очень плохо. Это объяснялось, я повторяю, и политическими соображениями, спорами, что должен Президент делать, что должно делать Федеральное Собрание, были и по кадровым вопросам разные нюансы, не хочется здесь о них говорить. Однако главное – порядок, организация этого дела не позволили получить доброкачественный закон.
Недавно был, по-моему, в 1999 году, еще один вариант (последний или предпоследний). Он вызывает меньше замечаний. Но главное надо эти законы готовить вместе, готовить параллельно, таково было мнение и комиссии.
Что это была за комиссия? Может быть, просто некоторые товарищи не помнят, о ней мало писали. В 1994 году в декабре Президент подписал распоряжение о создании такой комиссии. Правда, она была названа немножко не точно – Комиссия по координации законодательной деятельности, точнее было бы назвать Комиссия по координации законотворческой деятельности, потому что она рассматривает проекты до внесения в Думу. Но комиссия была создана. В нее вошли председатели ведущих комитетов Совета Федерации и Государственной Думы, министры, два академика-юриста вице-президент Академии наук и Топорнин, директор Института государства и права. Были включены туда министры и руководители правовых служб Совета Федерации, Президента и Государственной Думы и Правительства. Это было очень авторитетно. Вызывали туда экспертов, это тоже было. Это была очень авторитетная комиссия. Она работала. Она во всяком случае преградила путь установления абсолютно неграмотных норм, которые предлагались в первом варианте. Там было принято решение создать другую группу, куда включить, как выразился зампредседателя комитета, представителей трех школ, но его тут же опровергли, представителей МГУ, представителей Института законодательства и представителей Института права. Мы собирались в Институте законодательства, сделали в целом неплохой вариант. В основном там работали, конечно, работники Института законодательства, из Института права один человек был, и от МГУ был вторым я.
Сделали очень неплохой вариант, он ушел, а потом сразу стало известно, что там снова стали делать свой вариант. Нет у нас порядка в этом деле, понимаете? Нет порядка совершенно никакого.
Теперь все запутались. У меня есть 10 вариантов, к примеру, дома хранится, начиная с 1992 года. Первый вариант был Митюкова, писали его работники Института законодательства. Второй вариант был уже признан там, в Верховном Совете сначала, а потом пошло, пошло дальше и поехало, там уже разные были. Что сейчас, в каком состоянии? Я, честно говоря, не знаю. Я рассчитывал на то, что будет депутат Государственной Думы Мизулина. Я хотел ей задать два-три вопроса. Сейчас это через нее идет.
Руслан Федорович, она обещала, мы ее все ждем. (Говорят одновременно).
реплика
Может быть, появится еще.
Р. Ф.ВАСИЛЬЕВ
Мы бы получили исчерпывающую информацию, в каком состоянии этот первый закон. И потом, наверное, теперь и второй закон идет тоже по тому же комитету Крашенинникова. Просто убрали из первого комитета, потому что там с этим законом волынка была.
Поэтому я не знаю, с чего начинать. Мне кажется, надо было бы начинать вот с чего. Та группа, которая должна работать по этому закону, могла бы, коль скоро такой закон нужен, все-таки взять последний вариант проекта закона о принятии законов и последний вариант закона о нормативных правовых актах… Вы знаете, кто хвалит законодательство? Руководители палат – раз. Отдельные руководители отдельных комитетов, а общее мнение от Президента до студента: законодательство в совершенно тяжелом, ужасном, крайне нехорошем состоянии. Ругают все. Ругают ученые, ругают практики, ругают правоприменители.
Нельзя так. Ведь состояние нашего законодательства это один из показателей цивилизованности нашего общества. Почему нас за границей по многим параметрам не признают, не хотят пускать в соответствующие организации, материально-экономических очень много от того, что у нас такое бедное, неудачное …(неразборчиво). Не успеет проект выйти, допустим, конституционный закон о Правительстве. Через неделю, бах, внесение изменений. Что это? Практика показала необходимость? Конечно, нет. Это был промах. Тут же его исправили. Кстати говоря, закон грубейшим образом противоречит Конституции. До сих пор его никто не опротестовал в Конституционном Суде. Мы пишем об этом. Что толку, что я написал в вестнике Московского университета? Что толку оттого, что об этом говорили на конференции в Конституционном Суде? Там ведь прямо сказано, что прядок работы Правительства устанавливается федеральным законом. Нет федерального закона о порядке. … Это же не отдел милиции, это Правительство! Основная его деятельность – принятие постановлений и решений. Все остальное – вторично, для обеспечения работы над решениями. Потому что акт – узловой элемент любого управленческого механизма…
Я думаю, что надо еще учесть несколько проектов, которые тоже являют подобное. Не знаю, внесли их официально или нет, есть проект закона об экспертизе. Пока не будет у нас независимой экспертизы, у нас не будет хорошего законодательства по очень простой причине. При всем уважении к сенаторам, при всем уважении к депутатам Государственной Думы они не могут быть семи пядей во лбу. Они не могут сидеть с каждой буквой, не могут смотреть все правила юридической техники. Это юристы делают во всех странах. И во всех странах есть экспертиза, заключение экспертизы, будь она государственной, будь она независимой экспертизой. Возьмите Францию, например.
У нас нет независимой экспертизы. У нас где делается экспертиза? В Правовом управлении Аппарата Государственной Думы. … Но, простите меня, эти эксперты не являются независимыми. Любое заключение эксперта может у нас быть изменено. Кем? Начальником. Подписывает кто? Руководители управления… В других странах... эксперт присутствует на всех заседаниях, на которых обсуждается его заключение, чтобы он мог объяснить, дать оценку и высказать независимое суждение. У нас независимую экспертизу отвергли сразу. Один из руководителей думского комитета по законодательству первого и второго созыва.
И на мой вопрос на координационной комиссии: кто проводил экспертизу закона? Чтобы найти ответственных. Было сказано: "А что это такое "независимая" экспертиза?" Ясно стало, что человек не понимает, что это такое. Между прочим, доктор юридических наук … оказался. А потом пять выступающих просили разъяснять что это такое. Все вопросы снялись, когда председательствующий поставил точку. "Не будем, товарищи, сейчас в дискуссию вдаваться, давайте пойдем дальше".
…Возьмите закон о лоббировании. А это один из тех двух законов, о которых я говорил. Нужен еще проект закона об экспертизе. Все это в комплексе рассматривать. И нужен проект закона о лоббировании. С лоббированием картина страшная. Это вообще страшная картина.
Лоббирование есть, а закона нет.
Р. Ф.ВАСИЛЬЕВ
Лоббирование есть, закона нет. В Соединенных Штатах закон был, несколько десятков лет действовал. Обобщили, улучшили, приняли другой. Задача какая? Сделать лоббирование гласным, и в какой-то мере ограничить его, сделать подотчетным. Иначе сейчас тот, кто больше "даст", тот и "пробьет" и правительственные решения, и другое. Кто больше пообещает что-то сделать для того или другого… Уж если заместитель руководителя Думы говорит откровенно, выступал однажды по телевидению, о том, что… Ну, он не сказал, что берут все. Он просто сказал, что берут нагло.
Осудили там на 10 лет руководителя аппарата одного из комитетов, но пройдите по коридорам между первым зданием Думы и вторым, это как на Невском или как на улице Горького. Толпы людей: там и маршалы в гражданском костюме ходят, там и бывшие гэкачеписты, там и бывшие премьеры. Что они там все делают? Лоббируют? У депутата набирается до 100 помощников. Кто их содержит? Фирмы, лоббирующие закон, которые имеют большой капитал. С ними заключают договор, они лоббируют, они оплачивают это лоббирование и люди этим живут.
Недавно была защищена докторская диссертация, о превращении лоббирования в одну из легальных форм влияния народонаселения на законодательство в соответствии с Конституцией. То есть из минуса сделать плюс, в двух словах если так. Она защищалась в московской юридической академии, защищал работник Аппарата Государственной Думы . Но я хочу другое сказать, коль скоро я заговорил о науке, дело в том, что есть еще масса интересных изысканий, которые надо тоже учитывать. Например, сейчас совершенно правильно говорили об этих согласительных комиссиях. У нас недавно защищалась прекрасная диссертация, Лабракова, по-моему, Екатерина из одного из комитетов финансовых, там же их два или три. Кто ее изучил из работников Аппарата, кто ее изучил из тех, кто будет писать нормы закона? Их надо изучать, тогда у нас получится все на научной основе и мы будем соблюдать принцип научности нашего законодательного процесса… Такие законопроекты, как о государственной службе тоже должны учитываться. И еще здесь есть несколько законов, я не буду отвлекать больше вашего времени, но очень много есть, что надо учитывать. Нельзя решать одну часть вопроса, например, совершенствование законодательного процесса в отрыве от всего другого… Мне кажется, что если начинать с того закона, который сегодня обсуждается, то надо начать с получения всех последних существующих проектов. Посадить на это дело группу специалистов, пусть они все это дело обобщат и выскажут свое мнение, каким должен быть этот закон. Я прошу извинить, я долго говорил.
Спасибо, Руслан Федорович. У нас нет ограничений. В любом случае, что Вы сейчас сказали означает, что кроме содержательной есть организационная еще проблема и есть проблема отношения к наследству. От какого наследства мы отказываемся и какую преемственность в этой работе мы ценим.
Я бы хотел узнать Вашу точку зрения, каким образом и в какой части необходимо учитывать такой документ, как заключение Правового управления, аналитического управления, Аппарата Совета Федерации.
Р. Ф.ВАСИЛЬЕВ
Если не на 100 процентов, безапелляционно принимать. Если не принимать безапелляционно все, тогда надо то Правовое управление менять. Но я знаю другое, юристы сегодня особенно государствоведы уже обеспокоены той компанией, которая идет в двух палатах Федерального Собрания, позвольте вам откровенно сказать.
Так я хотел это услышать.
Р. Ф.ВАСИЛЬЕВ
Когда у нас сейчас начинают разносы устраивать правовым управлениям, это всегда было. Когда в 1998 году делали второй регламент Государственной Думы, две ученых дамы, они очень известные, об одной мы сегодня говорили, другая из партии недавно исключена, они ведь почти не дали выступать Исакову, профессору, доктору юридических наук, начальнику правового управления, который поднял на новый уровень работу Правового управления Государственной Думы и в методическом плане, и в кадровом и так далее. Почти не дали говорить, он говорил очень мало, посмотрите стенограмму. Я изучал эту стенограмму, мне их жалко стало.
То есть Ваша позиция, если это правовое управление профессиональное и оно признано, значит Вы считаете, что абсолютно должны считаться с его позицией законодателям?
Р. Ф.ВАСИЛЬЕВ
Лучше будет, если будет экспертиза вместе с Правовым управлением, еще и независимая.
Правда, не понятно, зачем тогда Совет Федерации и Госдума нужны?
…
[1] Подробнее см. стенограмму заседания "круглого стола" "О концепции проекта федерального закона "О законодательном процессе в Российской Федерации" от 24 июня 2002 года.
[2] Профессор МГУ.
