О роли ООН в кодификации и прогрессивном развитии международного экологического права

О РОЛИ ООН В КОДИФИКАЦИИ И ПРОГРЕССИВНОМ РАЗВИТИИ МЕЖДУНАРОДНОГО ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА[1]

Процесс становления международных норм по охране природы начался еще в прошлом веке. Особенно интенсивно он стал развиваться в начале нашего века. Анализ международных мероприятий, конвенций и соглашений позволил нам подразделить процесс развития международного экологического[2] права на три этапа: 1839-1948гг., 1948-1972; 1972 - по настоящее время.

Начало первого этапа связано с попыткой объединения усилий различных стран в целях защиты природы, которая была предпринята в 1913г., когда в Берне на конференции, посвященной международной охране природы, собрались ученые из 18 стран, в том числе и России. В 1923г. состоялся Международный конгресс по охране природы.

Что касается Лиги Наций, то она не уделяла экологической проблеме какого-либо заметного внимания. Я солидарен с французским биологом Ж. Бэром в том, что «в результате многочисленных конференций до Второй мировой войны удалось добиться только некоторых успехов в деле международной охраны определенных видов животных и растений, но усилия этих конференций не координировались, и они не пользовались эффективной поддержкой правительств»[3].

Хотя в этот период и было проявлено государствами определенное внимание к экологическим проблемам, тем не менее удалось в какой-то мере решить частные, локальные проблемы. Например, были заключены такие договоры, как Конвенция о сохранении фауны и флоры в их природном состоянии (1933), Конвенция об охране природы и сохранении животного мира в западном полушарии (1940). Всего было заключено(Стр.146) более 10 региональных договоров. Первый был заключен в 1839г. по охране белой рыбы в английском канале.

Начало второго этапа становления международного сотрудничества связано с ООН[4]. Здесь я прежде всего отметил бы вклад международной научно-технической конференции по защите природы, организованной ООН. Эта конференция признала необходимой координацию международной деятельности в экологической области. Большой резонанс во всем мире имело принятие XVII сессий Генассамблеи ООН 18 декабря 1962г. резолюции «Экономическое развитие и охрана природы».

В этом - втором периоде - было заключено более 50 международных договоров экологического содержания. Особо следует отметить такие договоры, как Международная конвенция по регулированию китобойного промысла 1946г., Международная конвенция по охране природы 1950г., Международная конвенция по охране растений 1951г., Женевские конвенции по морскому праву 1958г. и др.

Я согласен с проф. в том, что до появления кодификационного договора можно говорить о становлении соответствующей отрасли международного права, а после его вступления в силу - о появлении новой отрасли[5].

Отрасль международного экологического права стала формироваться еще в XIX веке путем принятия локальных и региональных конвенций и соглашений о рациональном использовании и охране отдельных объектов природы (рыб, речных вод, озер, некоторых видов животных). На мой взгляд, впервые в международном плане (я бы так сказал, на универсальном уровне, и это более точно) экологическая проблема была высвечена и закреплена в ст. 3 Всеобщей декларации прав человека 1948г. В ней провозглашается право на жизнь основным правом человека. Право на жизнь «была конкретизирована в Пактах о правах человека 1966г. именно как право на здоровую окружающую среду»[6]. С этого момента, я полагаю, можно говорить о вкладе ООН в (Стр.147) формирование международного экологического права. Во всяком случае у любого явления должно быть начало, т. е. точка отсчета.

Бесспорно выдающимися событиями в деятельности ООН являются Стокгольмская конференция ООН по проблемам окружающей человека среды 1972г. и Конференции ООН по окружающей среде и развитию 1992г. Без этих двух конференций - особенно первой - не было бы международного экологического права как стройной системы права, а были бы отдельные региональные конвенции и организации.

Я не хочу вдаваться в теоретические споры о юридической силе Деклараций по окружающей человека среде 1972 и 1992 гг. Их выдающееся значение заключается в том, что в них впервые выявлены проблемы глобального, общечеловеческого характера. Конечно, они не являются источниками международного права, даже мягкими, своего рода пластилиновыми нормами (на мой взгляд, мягких норм в праве не бывает, ибо правовая норма всегда носит повелительный, принудительный характер, обеспечивается механизмом принуждения).

Но декларации побудили и побуждают сообщество государств, народы заключать все новые конвенции и соглашения, число которых приближается к 200. Это внушительная цифра, может быть больше, чем в любой другой отрасли международного публичного права.

Но вот парадокс: до сих пор международное экологическое право не кодифицировано. Международный обычай здесь играет еле заметную роль. Как правильно отмечается в т. 5 Курса международного права, «трудности применения международного обычая в сфере международного природоохранения вытекают не только из недостаточной определенности прав и обязанностей государств, но и из отсутствия их детальной регламентации»[7].

Международно-правовое регулирование охраны окружающей среды с самого начала складывалось как договорное. В этом я полностью солидарен с , и другими моими коллегами.

Таким образом, на повестке дня давно стоит вопрос о разработке кодификационного международно-правового акта (например, по типу Конвенции ООН по морскому праву 1982г.).

Как известно, обязательный признак отрасли законодательства (даже не отрасли права) - наличие основного стержневого акта, определяющего содержание и форму Других актов данной отрасли права.

Единство, комплексность экологической системы планеты требуют одинакового подхода к организации охраны среды вне зависимости от государственных или географических границ.(Стр.148)

Как нетрудно определить, объем источников рассматриваемой отрасли права постоянно растет. В этой связи важное значение имеет вопрос о совершенствовании его системы, кодификация правовых норм и - это очень важно - интеграция всего законодательного массива.

Давно известно всем, что применению подлежит закон, а не мотивы закона, не намерения законодателя.

Кодификационный договор должен интегрировать действующие нормы и закрепить новые, пусть даже далекого будущего. Он должен закрепить основные принципы международного экологического права. В этом деле разнобой будет только мешать развитию отрасли права. Кстати, о принципах. Впервые они в концентрированном виде были изложены в учебнике «Международное право», подготовленном нашей кафедрой в 1986г. В нем выделены 10 специальных принципов[8].

В других научных работах можно прочесть и о других принципах, что, с точки зрения авторов, является обоснованным[9].

Кодификационный договор, как я полагаю, должен быть разработан в рамках ООН. Иного пути я себе не представляю. Напомню читателям Резолюцию Генеральной Ассамблеи ООН о прогрессивном развитии международного права и его кодификации от 11.12.46 г.[10]. В ней подчеркивается необходимость тщательного и всестороннего изучения всего, что было уже достигнуто в области прогрессивного развития международного права и его кодификации. Пункт 1 ст. 13 Устава ООН гласит: «Генеральная Ассамблея организует исследования и делает рекомендации в целях содействия международному сотрудничеству в политической области и поощрения прогрессивного развития международного права и его кодификации». Понятие «прогрессивное развитие международного права» раскрыто в ст. 15 Статута Комиссии международного права ООН. В частности, оно означает систематизацию норм международного права в тех областях, в которых имеются определенные положения, установленные обширной государственной практикой, прецедентами и доктриной.

Собственно, кодификационный процесс в рамках ООН уже начался. Позвольте сослаться на Всемирную хартию природы, утвержденную 37 сессией Генеральной Ассамблеи ООН в 1982г. Верно, этот документ по своему содержанию не является международно-правовым документом. Здесь закреплены лишь общие подходы к международному сотрудничеству в области экологии. В Хартии больше эмоций, чем реалий. Она содержит массу призывов, что в общем-то неплохо на начальном (Стр.149) этапе возникновения правовой нормы. Она призывает уважать природу и не нарушать ее основные процессы. В ней закреплен принцип универсальности принципа экологического права.

Согласно Хартии, принципы, изложенные в ней, должны быть закреплены в законодательстве и практике каждого государства, а также на международном уровне. Анализ этого документа позволил выявить более 10 принципов международного экологического права, которые следует раскрыть и сформулировать в надлежащем виде.

Кодификационный документ, как мне представляется, должен состоять из двух частей:

а) В общей части должны быть отражены следующие вопросы:

- задачи отрасли права;

- задачи правового регулирования международных отношений в экологической области;

- круг отношений, регулируемых международным экологическим правом;

- принципы международного экологического права;

- формы и виды ответственности.

б) Особая часть:

- основные начала пообъектной охраны природных комплексов или ресурсов.

Самостоятельным мне представляется раздел об управлении в области охраны среды. Я не исключаю создания международного механизма с властными (надгосударственным) функциями, если, конечно, пойдут на это сами государства. Абсолютный суверенитет государств в деле охраны природы скорее вредит, чем защищает ее. Как гласит принцип 26 Декларации РИО-92, «мир, развитие и охрана окружающей среды взаимозависимы и неразделимы»[11].

Таким образом, как отмечается в материалах РИО-92, необходимо укрепление сотрудничества и координации в вопросах охраны окружающей среды и развития в системе ООН. Роль ООН определена в п. 38.24 Итогового документа РИО-92. ООН должна выступать в роли ведущего учреждения в организации деятельности системы ООН по созданию потенциала на местном, национальном и региональном уровнях. ООН должна поощрять и поддерживать любые переговоры по прогрессивному развитию и кодификации международного права, касающегося устойчивого развития. Это не мои слова. Я процитировал п. 39.1 Итогового документа РИО-92. Следовательно, это коллективное мнение государств, с чем я полностью согласен.

Несколько слов об организационных мероприятиях в рамках ООН. (Стр.150)

Анализ мнений зарубежных и российских специалистов позволил мне прийти к следующим выводам по вопросу о создании специальной международной организации по охране окружающей среды.

1. Группа специалистов предлагает усилить природоохранные функции и полномочия ООН, не создавая новой организации. При этом, разумеется, следует усилить природоохранные функции специализированных учреждений, таких как ВМО, ВОЗ, ИМО, ФАО. Новое специализированное учреждение не сможет найти своего места и будет дублировать уже существующие организации[12].

2. Необходимо создание специализированного учреждения (за эту идею ратовал и СССР) с широкими координирующими функциями. Причем, действующие организации как бы должны сбавить свою активность в этой области.

3. В настоящее время нет объективных оснований для создания универсальной международной организации, так как всякого рода суждения об экологической безопасности носят субъективный или крайне преувеличенный характер. Вполне можно поправить дело с помощью региональных организаций, которых в каждом регионе предостаточно.

4. Значительная «экологизация» деятельности ООН на основе положений преамбулы, ст. 1, 55, 56 Устава ООН. В частности, усилить роль ЭКОСОС и создать специальный комитет Генеральной Ассамблеи ООН. А сама Генеральная Ассамблея должна стать Всемирной Ассамблеей по обсуждению и решению экологических проблем всемирного характера.

Думается, что эта группа авторов придерживается более реальной и взвешенной позиции. Вся предшествующая деятельность ООН подтверждает ее выдающиеся усилия в разрешении крупных экологических проблем[13]. Я хотел бы отметить такие документы, как Конвенция по биологическому разнообразию, Конвенция по озоновому слою, Конвенция по изменению климата и др.

Но одним из важнейших минусов в деятельности ООН является ее неспособность к интервенционистским действиям, ее слабость к практическим шагам и действиям. Путем умножения количества бумаг природу не спасешь! Нужны конкретные действия по вмешательству по конкретным ситуациям. А их очень много, и государства самостоятельно не в силах справиться даже с локальными происшествиями (прорыв (Стр.151) нефтепровода, аварии танкеров). В Азовском море образовалось огромное подземное озеро авиационного керосина, запасы которого составляют многие сотни тонн. Керосин находится на глубине 22 м. Никто его не качает - нет технических и финансовых средств. Скоро керосиновое пятно накроет это море полностью, и оно, вероятно, погибнет.

При ООН нужно создать центр срочной экологической помощи. Такое предложение впервые прозвучало 7 декабря 1988г. на 43-й сессии Генеральной Ассамблеи из уст Главы советской делегации. Предполагалось, что этот центр будет иметь свой технический и кадровый потенциал и будет оперативно направлять в районы резкого ухудшения экологической обстановки международные группы специалистов для анализа обстановки и подготовки рекомендаций по ограничению и ликвидации негативных последствий. Центр должен не только собирать заявки, но и оперативно вмешиваться техническими средствами. ООН могла бы разработать и обеспечить выполнение Плана взаимодействия организаций системы ООН при ликвидации очагов экологических происшествий. Такое предложение корреспондируется с принципом 18 Декларации РИО-92, где сказано буквально следующее: «Международное сообщество делает все возможное для оказания помощи пострадавшим от стихийных бедствий государствам».

Такой план, на мой взгляд, необходим для координации деятельности организаций системы ООН и исключения дублирования в их деятельности. В этом плане следует подробно изложить, что должна делать собственно ООН, а что - ее специализированные учреждения (ИМО, ФАО, ВМО, ВОЗ, МОТ и др.), кто должен нести расходы, какова юридическая основа таких мероприятий и т. д.

Для финансирования работы центра необходимо образовать специальный экологический фонд: он должен формироваться не только из добровольных пожертвований, но и от обязательных отчислений заинтересованных государств.

В дальнейшем необходимо создать Совет экологической безопасности, нечто подобное Совету Безопасности ООН. Но это — уже в XXI в.

И последнее. Я бы предложил период с 2000 по 2010г. объявить десятилетием кодификации и прогрессивного развития международного экологического права. Это мероприятие, безусловно, должно быть отнесено к категории наисрочнейших и наиважнейших проблем, ибо «окружающая среда, - справедливо предупреждает ученый из ФРГ Гельмут Хефлинг, - превратилась бы в пороховую бочку»[14] и несохранение ее означает гибель для человечества.

Стр.152

[1] Основу данной статьи составил доклад автора на между народной конкуренции «50 лет ООН и международное право» (2—6 октября 1995г.,г. Москва).

[2] Тернии «международное экологическое право» используется нами условно, глав­ным образом для краткости. Юристы-международники по-разному называют совокуп­ность норм и принцип on, направленных на охрану Планеты. Об этом см. подробнее: Формирование и развитие международного права окружающей среды. М, 1986. С. 19-26.

[3] Цит. по: Хромцов окружающей среды в деятельности ООН. М., 1984 С. 17.

[4] Надеюсь, нет необходимости в подробной пересказе итогов деятельности ООН в экологической области. Все это добросовестно сделано в трудах «Проблема окружающей среды в деятельности ООН», «Международное сотрудничество по охране окружающей среды всистеме ООН» (М., 1981г.), Гельмута Хефлинга «Тревога в 2000 году» (М., 1990) и многих других коллективных и индивидуальных монографиях и научных статьях. Их, по данным ООН, более 2 тысяч. Согласен с российским исследователем в том, что «в современных условиях ведущая роль в решении важных, комплексных международных проблем глобального характера принадлежит ООН» (Ук. соч. С. 52.)

[5] См.: Колосов информация и международное право. М., 1974. С. 152.

[6] См.: Бутрос Бутрос-Гали. Организация Объединенных Наций и права человека. ООН. Нью-Йорк, 1995.

[7] Курс международного права. Т. 5. М., 1992. С. 289.

[8] См.: Международное право. М, 1987. С. 286—302

[9] Например, см.: Международное право/ Отв. ред. , М., J993. С. 284-286; Международное право /Отв. ред. , . М., 1994. С. 578—581.

[10]Текст см.: Международное право в избранных документах / Сост. и . М., 1957. С. 13-14.

[11] Текст см.: Доклад Конференции ООН по окружающей среде и развитию. Т. 1. Нью-Йорк, 1993. С. 3-7.

[12] Подробнее см. Копылов межправительственных организаций по обеспечении международной экологической безопасности //Труды ВЮЗИ. Актуальные проблемы международного права. M., 1989. С. 107 и далее.

[13] Как справедливо подчеркивает , «ООН имеет возможность обеспечивать международное сотрудничество по всем глобальным проблемам в их целостном единстве, взаимосвязи и взаимообусловленности» (Копылов организации и охрана окружающей среды//Международные организации. М., 1994. С. 273).

[14] Указ. соч. С. 21.