Идея межмуниципального сотрудничества
Законодательные предпосылки и ограничения.
Статья 8 Закона 131 предусматривает межмуниципальное сотрудничество в целях организации взаимодействия органов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований в трех основных формах: совет муниципальных образований субъектов Российской Федерации, межмуниципальные хозяйственные общества (в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью) и некоммерческие организации муниципальных образований.
В статье 53 предусмотрена возможность расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера, установленных пунктами 5, 6, 12 - 14 и 16 части 1 статьи 15 настоящего Федерального закона, осуществляются в пределах и за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, в порядке, предусмотренном частью 2 статьи 55 настоящего Федерального закона.
Статья 55. Доходы местных бюджетов, относит в состав собственных доходов бюджетов муниципальных районов, в которых формирование представительных органов муниципальных районов осуществляется в соответствии с пунктом 1 части 4 статьи 35 настоящего Федерального закона, включаются субвенции, предоставляемые из бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, на решение вопросов местного значения межмуниципального характера, установленных пунктами 5, 6, 12 - 14 и 16 части 1 статьи 15 настоящего Федерального закона.
Для повышения эффективности межмуниципального сотрудничества, возможно использовать и сотрудничество отдельного МО с другими заинтересованными сторонами: федеральным округом, субъектом РФ, федеральным центром, международными организациями, в рамках закона 131 и других Законов РФ.
На территории МО существуют и работают другие субъекты в той, или иной степени, влияющие (или могущие влиять) на межмуниципальное взаимодействие: общественно-гражданские, профсоюзные, общественно-политические, общественно-конфессиональные, общественно-национальные (этнические) организации, некоммерческие организации в сфере производства, градообразующие предприятия, малый и средний бизнес.
Таким образом, межмуниципальное сотрудничество оказывается зависимым от всей системы «вертикальных», «горизонтальных» и «диагональных» связей МО, которые необходимо учитывать и укреплять, используя имеющееся законодательство.
Статья 66. Советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации
1. В каждом субъекте Российской Федерации образуется совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации.
Организация и деятельность советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации осуществляются в соответствии с требованиями Федерального закона от 12 января 1996 года N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", применяемыми к ассоциациям.
Статья 68. Межмуниципальные хозяйственные общества
1. Представительные органы муниципальных образований для совместного решения вопросов местного значения могут принимать решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью.
2. Межмуниципальные хозяйственные общества осуществляют свою деятельность в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами.
Государственная регистрация межмуниципальных хозяйственных обществ осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 года N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц".
Статья 69. Некоммерческие организации муниципальных образований
1. Представительные органы муниципальных образований могут принимать решения о создании некоммерческих организаций в форме автономных некоммерческих организаций и фондов.
2. Некоммерческие организации муниципальных образований осуществляют свою деятельность в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации, федеральным законом о некоммерческих организациях, иными федеральными законами.
Практика межмуниципального сотрудничества
Межмуниципальное сотрудничество как одно из направлений деятельности МСУ встречалось до принятия Закона 131 в отечественной и зарубежной практике. Например, Автономная некоммерческая организация «Дедовичский Центр межмуниципального сотрудничества и стратегического развития», в состав учредителей которого вошли администрации 7 муниципальных образований и администрация Псковской области. Центр создан в рамках реализации концепции стратегического развития Дедовичского района на период до 2010 года.
Муниципальное образование «Приозерский район Ленинградской области» заключило договор о межмуниципальном сотрудничестве между соседними городами - эстонской Нарвой и Ивангородом. Прошла научно-практическая конференция "Культурное наследие и туризм: межрегиональное и межмуниципальное сотрудничество.
В Архангельской области состоялся семинар "Музей - ресурсы и партнерство в рамках межмуниципального сотрудничества.
Международный Черноморский Клуб в конце мая 2000 г. провел свою очередную XI Ассамблею в г. Триест (Италия).
В ней приняли участие 17 городов - членов МЧК. Ассамблея рассмотрела 11 вопросов и приняла по ним соответствующие решения. В рамках Ассамблеи состоялось 1-е заседание Делового Совета Международного черноморского Клуба (ДС МЧК).
О результатах работы XI Ассамблеи МЧК и ДС МЧК наш корреспондент беседует с Президентом Международного Черноморского Клуба, мэром г. Таганрога Сергеем Ивановичем Шило.
В Магадане одно из направлений МСУ - это организация межмуниципального сотрудничества. До 1 июня 2006 года должен быть проведен съезд муниципальных образований области в целях создания совета муниципальных образований. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 4 октября 2003 г. утвержден состав Совета по местному самоуправлению при правительстве РФ, в который вошел мэр г. Магадана . Об образовании постоянных рабочих групп Совета по местному самоуправлению при губернаторе доложил начальник организационного отдела аппарата администрации области секретарь совета .
В Мирненском районе состоялась межмуниципальная сессия, в повестке которой 22 вопроса, среди которых такие важные, как «Об итогах исполнения бюджета Мирнинского района за 9 месяцев 2003 г.», «О повышении заработной платы за октябрь-декабрь 2003 года работникам организаций бюджетной сферы.
Самара считает себя центром межмуниципального сотрудничества городов Поволжья.
18 апреля 2003 года в Новосибирске состоялось XIX общее собрание Ассоциации сибирских и дальневосточных городов, в котором принял участие Глава города Красноярска .
В Тюмени. вновь избран президентом Ассоциации "Города Урала" на два года.
Собрание Союза городов Центра и Северо-Запада России на встрече 27 февраля 2003 года в г. Боровичи направило совместные усилия на исключение дублирования функций, и конкуренции за ресурсы муниципальных образований. Требует упорядочивания и большей прозрачности система внесения членских взносов в различные союзы и ассоциации. Надо усилить взаимодействие с межрегиональными союзами и ассоциациями, как с наиболее действенными и эффективно работающими, и фактически являющимися основой межмуниципального сотрудничества в стране в целом, а также с региональными ассоциациями Центра и Северо-Запада России.
Решили предложить Конгрессу муниципальных образований отказаться от двухуровневого подхода (регионы – центр) к межмуниципальному сотрудничеству и совместно внести поправки к ст.8, 66, 67 проекта Закона РФ “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ”, учитывающие сложившееся многообразие межмуниципального сотрудничества и направленные на исключение чрезмерной централизации. Нужно чтобы полномочия межмуниципальному округу передавались прежде всего снизу {реализация принципа субсидиарности).
То есть речь фактически идет о процессе деконцентрации исполнительной власти (федеральной и региональной), который допускается действующим законодательством (к сожалению, механизмы деконцентрации пока слабо разработаны). Например, судебные органы могут создать свою систему административно-территориальных единиц, налоговые - свою и т. д. Причем административно-территориальные единицы могут как совпадать, так и не совпадать с границами муниципальных образований (в зависимости от содержания государственных полномочий).
Требуется расширение полномочий:
• дополнительный набор факультативных полномочий, часть которых муниципалитет может выбрать в качестве своих собственных вопросов местного значения (в дополнение к обязательному набору), а часть (либо все полномочия из данного набора) исполнять совместно с другими муниципалитетами на основе межмуниципального сотрудничества (кооперации).
Предлагается в в область межмунициального сотрудничества включить:
• организация первичных мер пожарной безопасности;
• организация первичных мер гражданской обороны, ликвидации чрезвычайных ситуаций;
• водоотведение, водо - и теплоснабжение населения;
• уличное освещение;
• очистка территории, сбор бытовых отходов;
• планировка и застройка территории;
• муниципальное дорожное строительство, содержание дорог и мостов муниципального значения;
• организация похоронного дела и содержание мест захоронения;
• содержание муниципального жилищного фонда;
• содержание муниципальных библиотек;
• опека и попечительство.
Представляется особо важным вопросом «комплексное социально-экономическое развитие муниципалитетов».
Отсутствие данного вопроса среди вопросов местного значения чревато возвращением к старым традициям управления территорией, когда органы власти не учитывали присутствие на ней социальных общностей со своими специфическими территориальными интересами.
Необходимость заниматься социально-экономическим развитием в рамках межмуниципального сотрудничества обязывает органы местного самоуправления вести поиск того ресурсного потенциала, которым обладает именно эта конкретная общая территория. Найденная «точка роста» - стратегия развития, грамотно разработанная с участием населения, - отличает территорию, имеющую статус муниципального образования от территории, не имеющей такого статуса. Кроме того, в процессе решения проблем комплексного межмуниципального сотрудничества для развития территории происходит структурирование местного сообщества, а значит, осознание им своей роли как первичного субъекта местного самоуправления.
Кроме того, возможно, что в перечне полномочий межмуниципального сотрудничества должны присутствовать такие важнейшие вопросы местного значения, по действующему законодательству находящиеся в исключительной компетенции представительных органов местного самоуправления, как:
• принятие общеобязательных правил;
• утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
• установление местных налогов и сборов;
• установление порядка управления муниципальной собственностью;
• контроль за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.
Приграничное сотрудничество муниципальных образований имеет большое значение в системе межгосударственных и межмуниципальных связей: значение немецкого и европейского опыта для российской теории и практики как важный элемент их организационной самостоятельности, которая означает, что муниципалитеты не только обладают свободой в определении своей внутренней организации, но и имеют право на кооперацию с другими муниципальными образованиями, в том числе соседних государств. Как записано в Европейской хартии местного самоуправления 1 (ст.10), территориальным корпорациям должно быть обеспечено право "на сотрудничество при осуществлении их полномочий, а также на вступление в рамках закона в ассоциации с другими территориальными корпорациями для осуществления задач, представляющих общий интерес". Данный принцип является общим демократическим стандартом, в реализации которого европейские государства имеют немалый опыт. В этом смысле не является исключением и Германия, которая представляет особый интерес для России в силу глубоких исторических связей, общности правовых систем (континентальный тип) и формы государственного устройства (федерация).
Такой переход требует введения известных всему миру принципов саморазвития и самоорганизации:
1) принципа "партисипативности" (со-участия)- когда участники и все заинтересованные стороны сами разрабатывают идеи и "правила игры", в которую включены, вследствие чего сами впоследствии становятся активными участниками распространения и реализации придуманных совместно идей.
2)принципа "транспарентности" (прозрачности) - когда "все знают всё", когда всем видны как все шансы и возможности, так и отчетливы, внятны и членораздельны границы и рамки общепринятых норм. Воплощение - публичные слушания, коллективно распределенная экспертиза и т. д.
3)принципа "субсидиарности" (распределения ответственностей и общих рисков) - когда верхний уровень управления вмешивается в дела нижнего, только если тот его попросит, или когда нарушаются общепринятые ранее договоренности, или возникают непредвиденные опасности и угрозы.
4)принципа "оптмизации" (минимизации или максимизации) - когда установлены общепринятые критерии соответствия между "целями", "средствами", результатами", "затратами"... и другими характеристиками выделенных процессов. То есть, проработаны и введены понятия "эффективности", "результативности" "актуальности"... и механизмов их "измерения". Воплощение этого принципа - переход на проекты и программы в управлении.
5) принципа "целостности и связности" (никто не забыт, ничто не забыто) - когда зафиксированы отношения между "прошлым, настоящим и будущим", между "системой, над-системой и под-системой" в разных масштабах, когда описание каждого процесса (в частности, - управленческого решения) проверяется на недостаточность и избыточность.
3. Возможные формы реализации межмуниципального сотрудничества
Рассматривая более быстрый путь разворачивания межмуниципального сотрудничества через создание организационно-функциональной структуры, в той или иной организационной форме объединяющей МО, входящие в ареал города, можно обраться к опыту становления и развития межрегиональной Ассоциации по социально-экономическому взаимодействию малых и средних городов России "Межмуниципальное Экономическое Развитие ("МЭР").
Грамотная, концептуально проработанная схема (см. рис) содержит описание устройства Ассоциации: её стратегические цели, задачи и направления деятельности очень совпадающие с выявленными в развитии МО:
· Инвестиционное
· Представительское
· Информационное
· Экспозиционно-выставочное
· Рекламно-издательское
· Клубное
Возникает вопрос, почему не удалось воплотить в жизнь и сделать успешным столь привлекательный внешне проект?
Первая причина в том, что он предлагался участникам в готовом и законченном виде со всеми заранее проработанным нормативным обеспечением.
Во-вторых, создание такого мощного (пока на бумаге) актора влияния на территории не могло не вызвать настороженность со стороны уже имеющихся «игроков» со сложившимися отношениями и «правилами игры».
Рис. 1
Учитывая, что активные действия Администрации МО могут быть расценены точно таким же образом, правильнее было бы действовать поэтапно, разрабатывая Программу переходного периода для межмуниципального сотрудничества, согласовывая её с общей стратегической Программой.
4. Программа переходного периода и межмуниципальное сотрудничество
При выборе пути постепенного запуска институциональных процессов межмуниципального сотрудничества на основе возникающих реальных прецедентов, целью реализации Программы межмуниципального взаимодействия выступает выявление и мобилизация, дополнительные ресурсы для устойчивого социально-экономического развития МО, повышения общественно-гражданской и бизнес-активности жителей и повышения качества жизни населения[1] за счет ресурсов межмуниципального взаимодействия, сотрудничества и партнерства.
Сформированная на данный момент группа межмуниципального сотрудничества на первом этапе анализирует ситуацию межмуниципального взаимодействия и предоставляет меру текст аналитической записки и основы Программы межмуниципального взаимодействия с описанием преимуществ разворачивания межмуниципального взаимодействия, возможных позитивных и негативных последствий, опасностей и мер по их устранению. В случае одобрения и принятия положительного решения рабочая группа приступает ко второму этапу – подготовки к реализации Программы. В случае отклонения рабочая группа расформировывается.
На втором этапе рабочая группа обеспечивает организационные, нормативно-правовые, информационные, кадровые и другие условия для реализации Программы, параллельно дорабатывая её содержание.
На третьем рабочая группа совместно с Администрацией и привлеченными партнерами приступает к реализации Программы. В декабре 2006 года подводится промежуточный итог, оцениваются результаты, и принимается решение о продолжении или закрытии Программы.
Организационные предпосылки и ограничения
В настоящее время существует достаточно много устоявшихся, оформленных или нет документально, связей с вышеперечисленными акторами влияния на развитие территории и потенциальными партнерами для сотрудничества. Существующие формы этого сотрудничества различны, однако необходимо заметить, что единицами такого сотрудничества выступают не проекты и программы, а – отдельные мероприятия, или планы работ. Это оставляет возможность для совершенствования и повышения эффективности взаимодействия.
В том числе, - и через совершенствование работы самой Администрации МО.
Содержательные предпосылки и ограничения.
В настоящее время области межмуниципального сотрудничества лежат в ведомственных сферах. Это сотрудничество в области образования, национальных культур, досуга и праздничных мероприятий; развития спорта, молодежи, выставок и экспозиций…
Ресурсом остаются научные контакты, взаимодействие хозяйствующих субъектов, совместные действия по инвестиционной привлекательности территории и т. д.
Большой проблемой выступает оценка эффективности проводимых мероприятий и реализации планов – отсутствуют механизмы экспертизы и показатели и индикаторы социально-экономического развития. Сопоставительный анализ положения дел в разных МО через создание инструментов оценки может быть частью межмуниципального сотрудничества.
Содержание Программы межмуниципального сотрудничества
(примерная структура оглавления без подразделов)
1. Основы и предпосылки взаимодействия
2. Взаимодействие с другими МО
3. Взаимодействие с внешним окружением
4. Взаимодействие внутри города
5. Взаимодействие внутри Администрации
6. Экспертиза, оценка, мониторинг, анализ и прогнозирование итогов взаимодействия
Область межмуниципального сотрудничества | Возможные прецеденты (точки сотрудничества) |
Финансы | Организация межмуниципального сотрудничества в области развития рынка ценных бумаг; Прямые расчеты производителя и поставщика с конечным потребителем продукции и услуг Безакцептный порядок расчетов Разработка общих типовых требований и нормативных документов, регламентирующих отбор межмуниципальных инвестиционных проектов Разработка основных принципов организации финансирования межрегиональных и региональных проектов Оказание консультационно-методической помощи участникам по вопросам внедрения технологий инвестиционно-заемной системы Сбор информации, создание базы данных по муниципальным и межмуниципальным проектам и формирование единого межмуниципального информационного финансово-экономического пространства Проведение межмуниципальных, межрегиональных и международных совещаний, конференций и практических семинаров по финнсово-экономическим и правовым вопросам |
Социальная сфера | Традиционно проводимые в Уренгое мероприятия (культура, образование, молодежь и спорт…) Медицинские, образовательные (реструктуризация системы), пожарно-технические и другие округа Создание единого информационного пространства в СМИ и интернете Центр досуга для молодежи «Ямал-потомкам» и другие покрывающие НКО Введение платных услуг в образовании, культуре и социальном обеспечении Наличие покрывающих территорию НКО и профсоюзов Сеть социальных магазинов Валеология и здоровье сберегающие технологии Работа с одаренными детьми Обмен технологиями, - то есть обучение и консультирование Внутри региональные миграции |
Общие задачи при получении жилого фонда инженерной сети дорожных сооружения и рисков утери муниципальной собственности реформы ЖКХ и ипотека Жилищная политика (найм, ипотека, жилье для богатых) | |
Экономика и торговля | Специализация узлов сети МСУ с учетом геополитики и т. д. Лоббирование процедуры упрощения инвестирования Общие конкурсы и тендеры Надежность энергоснабжения Привлечение гостей и общая безопасность – контроль за миграциями против криминализации Обмен технологиями Тендеры на закупку оборудования Оптово-рыночная база и регулирование ценообразования с привлечением межрегиональных партнеров Централизованная доставка и логистика Контейнерные перевозки Страховой бизнес Малая вахта Ремонт от капитального до мелкого Переработка продукции на месте Оптимизация ценообразования Внутренний и экстремальный туризм Выставки и экспозиции Торговля на трассе Переработка оленьих шкур Малый ТЭК (Острягин) |
Строительство | Деловой центр Прожекты типа аква-парка и национально-этнического парка |
Сельское хозяйство | Рекультивация земель |
Управление | Лоббирование законов (социально ответственный бизнес) Рынок труда и структура занятости – показатели общие Оценка и экспертиза товаров, услуг, технологий Общая система сертификации |
План-график создания Программы
Состав работ | Содержание работ | Результат работ |
1. Утвердить состав и план работы рабочей группы | Подготовить Положение, список и приложить данный план работы группы | Подписанный мэром документ |
2. Определить список субъектов межмуниципального взаимодействия и других партнеров внутри города и вне его. | Проанализировать список договоров и партнеров | Список |
3. Подготовить анкету | Провести STEP-анализ для понимания состояния внешней среды и конкурентного окружения МОГНУ | Текст анкеты |
4. Провести анкету по анализу межмуниципального взаимодействия для подразделений Администрации. | Подготовить список подразделений Администрации Раздать под роспись с указанием срока Собрать анкеты и проанализировать | Собранные и проанализированные анкеты |
5. На основе анализа анкеты и ситуации подготовить письма-предложения выявленным субъектами межмуниципального взаимодействия и другим партнерам. | Разработать несколько вариантов писем | Тексты писем и адреса рассылки |
6. Составить запросы в другие группы (1 -10) и вне их по поводу межмуниципального взаимодействия. | Провести SWOT-анализ для понимания того, что необходимо предпринять для нейтрализации слабых сторон и присутствующих внешних угроз. | Тексты запросов |
7.Проанализировать полученные ответы на запросы и письма-предложения и написать первый вариант аналитической записки мэру. | Обзор и анализ содержания писем | Текст аналитической записки |
8. Обсудить с заинтересованными сторонами вариант аналитической записки и доработать его. | Проведение переговоров и согласований | Текст аналитической записки. Взаимодействия с др. уровнями власти. Организационная. PR-сопровождения. Бюджетные модели |
9. Разработать на основе вышеописанного вариант содержание Программы межмуниципального сотрудничества. | Определить приоритеты и сформировать концепцию политики МОГНУ в межмуниципальном сотрудничестве. Определить направления и программы, финансируемые внешними источниками: - программы, в рамки которых укладываются проекты МОГНУ, финансируемые из федерального бюджета; - программы, в рамки которых укладываются проекты МОГНУ, финансируемые международными фондами; - направления кооперации хозяйствующих субъектов, в рамках реализации проектов МОГНУ, имеющих самоокупаемость и приносящих прибыль; | Текст аналитической записки и Программы МСУ Взаимодействия с др. уровнями власти. Организационная. PR-сопровождения. Бюджетная. Имущественно-земельных отношений |
10. Согласовать с участниками Программы её содержание под подпись. | Переговоры | Протокол согласования |
11. Предъявить аналитическую записку и Программу мэру для принятия решения. | Совещание у мэра | Распоряжение мэра |
Обучение, консультирование и абонентское сопровождение на рабочих местах
Таким образом, Программа, для того, чтобы быть успешной не может быть создана кем-то одним или внешними консультантами, а необходима организация работ для создания этой Программы.
Это может быть выполнено при консультационной поддержке как работ и изменений внутри Администрации, так и за счет работы консультантов с заинтересованными сторонами вне города.
С сотрудниками Администрации консультантами могут быть выполнены в процессе создания и реализации Программы межмуниципального сотрудничества следующие работы:
- проведение обучающего семинара по организационному проектированию, который даст им навыки выполнения такого типа работ в дальнейшем;
- совместная разработка механизмов, инструментов и индикаторов оценки и мониторинга принятых управленческих решений;
- проведение в городе публичных слушаний с использованием современных социальных технологий;
- дистанционное консультирование по почте, интернету и телефону о возникающих затруднениях;
- консультирование на рабочих местах при приезде консультантов в соответствии с графиком;
- организация и проведение необходимых конференций и встреч.
Параллельно, вне города консультанты могут обеспечивать привлечение и удержание партнеров для межмуниципального сотрудничества:
- вести фандрайзинг грантовых конкурсов отечественных и зарубежных Фондов для обеспечения создаваемых межмуниципальных проектов;
- привлекать инвесторов для реализации межмуниципальных проектов;
- собирать и предоставлять информацию о планируемых в ближайшее время решениях, касающихся межмуниципальных интересов;
- лоббировать в Госдуме, Совете Федерации, Администрации Президента и других значимых точках принятие востребованной законодательной базы и важных решений;
- представлять межмуниципальные интересы в Федеральных Министерствах, Службах и Агентствах, в научном и консультационном сообществах, в бизнес-сообществах и гражданских организациях;
- устанавливать и поддерживать контакты МО на межрегиональном, федеральном и международном уровне.
Критерии эффективности происходящих при этом изменений риски и ответственность могут измеряться в объемах привлеченных средств, а, также, в других параметрах разработанных совместно в процессе работ.
Соглашение об этом может быть зафиксировано в Соглашении на абонентское консультационное обслуживание.
Ожидаемый результат
- рост ВВП муниципальных образований;
- рост инвестиционной привлекательности муниципальных образований;
- увеличение благосостояния населения муниципальных образований (решение жилищной проблемы, качества жизни, здравоохранения, удовлетворения потребностей населения в образовании, культуре, спорте, сфере услуг);
- развитие инфраструктуры муниципальных образований (производственной, инженерной, социальной, финансовой, деловой);
[1] Качество жизни населения – это восприятие самими гражданами условий их повседневной жизни, зафиксированное в определенной форме (статистической, социологической, психологической, информационной…) и отраженное в документах.
