Дипломатическая служба США

ДИПЛОМАТИЧЕСКАЯ СЛУЖБА США

Исторические корни дипломатической службы

В Соединенных Штатах Америки первые дипломатические институты создавались непосредственно представительными органами (что радикально отличает модель их создания от Англии и большинства стран Западной Европы). Более того, в течение нескольких лет они даже прямо подчинялись законо­дательным, а не исполнительным властным структурам. В ян­варе 1781 г. Конгресс (законодательное собрание представите­лей всех колоний, объявивших свою независимость от Анг­лии) учредил департамент по иностранным делам. Именно эта дата отмечается в США как день рождения центрального дип­ломатического ведомства. В течение последующих восьми лет департамент, составленный из самих законодателей, руково­дил внешними сношениями молодого государства.

В 1789 г. в соответствии с принятой в 1787 г. Конститу­цией США департамент был преобразован в Госдепартамент и переподчинен президенту страны. Конституция, подведя общую правовую базу под службу внешних сношений, гово­рит об ее организации в весьма туманной форме: не опреде­ляются пределы компетенции исполнительной и законода­тельной власти, роль госдепартамента в системе внешнеполи­тических ведомств. Государственному секретарю предписыва­ется руководить делами департамента так, как будет указывать время от времени президент. Ряд записанных в тексте консти­туции прерогатив президента впоследствии был истолкован в расширительном плане. Так, зафиксированное в тексте право президента назначать послов (с совета и согласия Сената), по­сланников и консулов трансформировалось в право произво­дить любые назначения во внешнеполитических учреждениях, создавать новые посты и структуры, а также контролировать работу аппарата. В конституции ничего не говорится о про­фессиональной дипломатической службе. Данная правовая ла­куна отрицательно скажется на деятельности американских дипломатических учреждений в XX в., когда такая служба будет создана.

В годы становления нового государства (с 1775 г. до 30-х го­дов XIX в.) усилиями талантливых политиков Б. Франклина, Т. Джефферсона, Дж. Адамса и многих других Америке — при полном отсутствии в ее распоряжении специально обученных дипломатических кадров — удалось решить стоявшие перед ней международные задачи. Затем на смену талантам пришли посредственности, но американские политики по-прежнему не считали нужным создавать собственную карьерную дипло­матическую службу. Свою позицию они мотивировали, в пер­вую очередь, тем, что для республиканских Соединенных Штатов неприемлемы монархические дипломатические ин­ституты и традиции Старого Света. Другим аргументом про­тив профессионализации стало популярное с 30-х годов суж­дение президента Э. Джексона: «Обязанности государственных служащих столь просты, что выполнить их по силам любому разумному человеку»1.

Идея нашла свое конкретное воплощение во внедрении системы назначений, в том числе и на дипломатические должности, по принципу «награда — победителям». Выиграв­ший выборы президент назначал на престижные посты своих союзников и друзей, «награждая» их этим за поддержку. При этом их профессиональная пригодность могла и не учитывать­ся (при такой системе назначений дело порой доходило до нелепостей — в 1869 г. президент У. Грант назначил своего друга Э. Уошберна госсекретарем на срок в 12 дней, дабы тот мог ненадолго «насладиться престижем пребывания» на посту главы дипломатического ведомства. В итоге в государствен­ном аппарате, включая его дипломатическое звено, расцвела коррупция, резко снизилась эффективность работы, что не могло не отразиться самым негативным образом на престиже Соединенных Штатов в мире.

Превращение США в мощную индустриальную державу, претензии финансово-монополистических и политических кругов страны на полноправное участие в решении междуна­родных проблем на рубеже XIX—XX вв. со всей настоятель­ностью требовали изменить отношение к дипломатии и к ее главному инструменту — дипломатической службе. Это и было сделано. Политические лидеры страны, активно поддер­жанные деловыми кругами и университетами, существовав­шими на средства первых, с готовностью отбросили «демокра­тическую риторику» и декларировали свое желание обратиться к дипломатическому опыту Западной Европы. В 1905—1916 гг. серией исполнительных приказов президентов Т. Рузвельта и У. Тафта, а также законами Конгресса вводился конкурсный критерий приема на дипломатическую и консульскую службу, провозглашался принцип карьерного продвижения на основе знаний, квалификации и выслуги лет.

По окончании Первой мировой войны в повестку дня встал вопрос о завершении формирования кадровой диплома­тической службы. Она была создана под названием «Загра­ничная служба США» по Закону Роджерса. Закон предписы­вал объединение кадров дипломатической и консульской службы в единую систему, порядок приема на службу в млад­шие ранги исключительно через конкурсные экзамены и т. п. Однако интеграция кадров Госдепартамента и Заграничной службы (первые входили в состав Гражданской службы) была отложена и произошла только в 50-е годы.

В начале «холодной войны» и во многом в силу установок ее американских вдохновителей на более решительные и аг­рессивные действия в международных делах дипломатическая служба . Созданные по Закону о Национальной безопасности Минис­терство обороны, ЦРУ, Совет национальной безопасности стали серьезными конкурентами традиционных дипломати­ческих учреждений в вопросах осуществления внешней поли­тики. В дела дипломатические начал активно вмешиваться Конгресс. В итоге, как замечают современные исследователи, «Госдепартамент становится бюрократическим пигмеем среди гигантов» как с точки зрения своего финансового положения, так и влияния на внешнеполитический процесс и собственно на дипломатию1. В посольствах представители военных ве­домств и разведчики оттеснили кадровых дипломатов на зад­ний план, действуя порой даже в обход послов. Добавим к вышесказанному, что в первой половине 50-х годов с подачи ультра-реакционного сенатора Дж. Маккарти началась откро­венная травля профессиональных дипломатических кадров, подорвавшая на долгие годы их и без того уже ослабленное положение в государственном аппарате.

При президенте Д. Кеннеди авторитет Госдепартамента и американских дипломатических сотрудников за рубежом был повышен. В мае 1961 г. Кеннеди предоставил послам США право контроля за деятельностью всех американских учрежде­ний за рубежом (кроме военных миссий). По его прямому указанию госсекретарь Д. Раек призывал оперативных дипло­матических сотрудников повысить свою активность и «не бо­яться принимать решения».

В 1980 г. с одобрением Конгрессом Закона о Заграничной службе США кадровая дипломатия обрела новую солидную правовую основу. Все же главная проблема, а именно закреп­ление за кадровой дипломатической службой стабильного места в аппарате, не была решена. Закон рекомендовал прези­денту производить назначения на высшие дипломатические посты по преимуществу из сотрудников кадровой службы. Но пройдет год, и президент Рейган, игнорируя эту рекоменда­цию, назначит почти половину (44%) из замененных им по­слов из числа своих личных знакомых. Одновременно не­сколько опытных дипломатических профессионалов, чье ка­рьерное продвижение оказалось блокированным президент­скими «назначенцами», были вынуждены уйти со службы. В те годы Ассоциация Заграничной службы, защищающая инте­ресы профессиональных дипломатов, в специальном письме Рейгану отмечала, что из-за безответственных назначений по политическим, а не деловым мотивам, «падает уважение к США в мире». Разумеется, многие президенты США склонны в большей мере, нежели Рейган, опираться на профессио­нальных дипломатов. Тем не менее, в целом статус последних остается перманентно неустойчивым.

Дипломатическая служба и современная внешнеполитическая система США

В Соединенных Штатах Америки Госдепартамент, как уже говорилось, разделяет ряд внешнеполитических полномочий с другими учреждениями — с Министерством обороны, Сове­том Национальной Безопасности, Центральным разведыва­тельным управлением, Конгрессом, аппаратом Белого дома, с большим числом отраслевых министерств. Все эти органы власти и управления не только способны эффективно влиять на принятие внешнеполитических решений президентом США, но и определять расстановку кадров в самом Госдепар­таменте и, особенно, в зарубежных представительствах.

Роль карьерных дипломатов — «Заграничной службы США» — несравнимо ниже, чем, к примеру, в Великобрита­нии или некоторых других европейских странах, и сводится,

за редкими исключениями, к исполнительной работе рутин­ного характера. В Госдепартаменте отсутствует аналог поста британского кадрового дипломата № 1 — постоянного замес­тителя министра, выполняющего роль связующего звена между политическими руководителями МИД и профессио­нальными кадрами. Соответственно, последним практически невозможно «пробиться» со своими рекомендациями к выс­шему руководству Госдепартамента, не говоря уже о прези­денте. Для этого им надо преодолеть толщу высшего партий­но-политического начальства, поскольку руководящее звено Госдепартамента чрезвычайно разветвлено.

Оно включает в себя госсекретаря, его первого заместителя по общеминистерским делам (осуществляет общее руководст­во Госдепартаментом в отсутствие госсекретаря и контроль за административно-кадровыми делами), пять первых заместите­лей (курируют важнейшие направления работы, например, глобальные проблемы), шестнадцать заместителей (ответст­венных за более частные участки работы и за отношения с от­дельными регионами), и более десяти директорских постов. Оперативная работа ведется в управлениях, каждое из кото­рых возглавляется заместителем или директором. Именно эти должности замещаются по преимуществу профессиональными дипломатическими кадрами, хотя и здесь не редки «люди со стороны». Что до более высоких постов, то на них последние преобладают.

Штатное расписание Госдепартамента — около 14 тысяч сотрудников, из них карьерных дипломатов — около трети. В загранпредставительствах их еще меньше (15—25%). США содержит 260 дипломатических и консульских учреждений в 160 государствах (по данным 1998 г.), в которых представлены своим персоналом 28 учреждений США, включая Госдепарта­мент1.

Другая особенность — общая многочисленность персонала посольств (100—150 рангированных сотрудников в целом ряде стран, у других крупных государств — втрое меньше).

На рубеже столетий протекционизм исполнительной влас­ти и лично президента при назначении на высшие посольские посты не ушел в прошлое. Дело доходит до того, что некото­рые опытные послы-профессионалы, возвращаясь в страну (например, посол в РФ Томас Пикеринг в 1996 г.) апеллируют к общественному мнению, дабы убедить президента в том, что политический протекционизм, а также набор кадров в по­сольства не по деловым соображениям, а в стремлении пред­ставить за рубежом «имидж» Америки, фактически приводит к падению качества и эффективности работы1. Пикеринг, веро­ятно, рассчитывал, что президент Клинтон, переизбравшись на второй срок, прислушается к его словам. Но этого не слу­чилось — Клинтон при назначении новых послов превысил даже обычную квоту для «назначенцев» президента (30—35%), назначив почти половину послов по протекции.

Неоправданно большое число сотрудников, назначенных в посольства для поддержания «имиджа» Америки, кадровая инфляция и чехарда, трудности управления и координации, неуверенность кадровых дипломатов в своем будущем (их ка­рьерный рост блокируется политическими «назначенцами»), напряженность в отношениях между представителями различ­ных ведомств в посольствах, бесконечные реорганизации пос­ледних десятилетий (к примеру, Информационное агентство США то выводилось из структуры Госдепартамента, то вновь в нее интегрировалось), и, наконец, рост международного терроризма, направленного против посольств США и их со­трудников — все эти факторы отрицательно сказываются на эффективности работы посольств, едва справляющихся с по­стоянно растущим объемом текущих дел (к примеру, в 1997 г. консульские учреждения США должны были рассмотреть более 8 миллионов визовых заявлений иностранных граждан).

Из-за непрекращающейся напряженности в отношениях между президентом и конгрессом последний неуклонно уреза­ет ассигнования на деятельность дипломатических учрежде­ний, чья численность и объем деятельности возрастают (в пе­риод с 1986 г. было открыто 40 новых посольств и кон­сульств). В то же самое время, по информации госсекретаря У. Кристофера (ушел в отставку в начале 1997 г.), финансиро­вание Конгрессом внешнеполитических учреждений умень­шилось в реальных ценах на 50%. «Удивляет и то, — говорил Кристофер, — что решения о финансовых сокращениях при­нимались конгрессменами даже без какого-либо серьезного обсуждения сути дела».

Дипломатические кадры: отбор, обучение, продвижение по службе, рангирование

В США набор кадров профессиональной дипломатической службы (Заграничной службы США) проводится через откры­тый конкурс со сдачей вступительных экзаменов1. Набор, по определению Закона о Заграничной службе США 1980 г., осу­ществляется на принципах равных возможностей, «независи­мо от политической ориентации, расы, цвета кожи, пола, ве­роисповедания, национального происхождения, семейного положения». Американское законодательство требует, чтобы в рядах службы были представлены все основные общественные слои и этнические группы населения страны, а также все ее географические регионы.

В этих целях ряду категорий претендентов представляются льготы при поступлении на службу (например, граждане США азиатского и латиноамериканского происхождения, ин­дейцы и эскимосы освобождены от письменного экзамена, представляя в экзаменационную комиссию вместо него оцен­ки, полученные ими по окончании высшего учебного заведе­ния). Для черных американцев выделены квоты в дипломати­ческих учреждениях. Эти и ряд других мер, осуществлявшихся в последние 15—20 лет в рамках федеральной программы обеспечения равных возможностей при наборе на работу, вы­звали недовольство части кадровых дипломатов. Последние утверждали и продолжают утверждать (об этом писал уже упо­минавшийся ранее посол США в РФ Т. Пикеринг), что рас­ширение социального и этнического состава службы ведет к критическому падению ее профессионального уровня, прово­цирует психологическую напряженность в дипломатических ведомствах.

Проблема здесь, вероятно, есть. Не исключено, что имен­но для ее решения с начала 80-х годов был ужесточен порядок продвижения на дипломатической службе. Три высших внут­ренних ранга Заграничной службы (карьерного посла, карьер­ного посланника и карьерного советника) выделены в особую категорию — звено руководящего состава службы {Senior For­eign Service). Переход дипломатов в эту категорию обставлен новыми условиями, в частности, требованием, чтобы в тече­ние предыдущей карьеры им были бы освоены, по крайней мере, 2—3 региональных и 1—2 функциональных участков работы. Сложнее стало и прохождение карьеры на низшем и среднем уровнях — от VIII до I ранга (обозначенные цифра­ми, они называются в США классами и примерно соответст­вуют должностям от стажера (атташе) до 1-го секретаря). По Закону 1980 г. был установлен максимальный срок, в течение которого дипломат может работать без повышения в классе. Если он, по мнению соответствующей комиссии, не заслужи­вает повышения, то, как правило, он должен досрочно уйти в отставку. Зачисление вновь поступивших на службу диплома­тов в постоянные штаты производится теперь только по исте­чении испытательного срока (3—4 года).

Ранее говорилось о том, что связи руководителей британ­ской профессиональной дипломатии с высшими учебными за­ведениями минимальны и эпизодичны. В США, напротив, эти связи — со времени провозглашения президентом Дж. Кеннеди программы «новой дипломатии» — носят всеобъ­емлющий, многообразный и постоянный характер1. Учебные программы десятков американских университетов и коллед­жей ориентированы на требования дипломатического аппара­та. Ряд специальных дисциплин, связанных с дипломатичес­кой практикой, преподаются уже в студенческих аудиториях. Выпускники этих учебных заведений имеют предпочтитель­ные шансы успешной сдачи вступительных экзаменов для по­ступления на дипломатическую службу. Этим специальная подготовка дипломатических кадров не ограничивается. У Госдепартамента есть свой собственный учебный центр — Институт Заграничной службы США.

Дипломаты и дипслужащие проходят подготовку и пере­подготовку в стенах Института, либо в университетах и науч­но-исследовательских центрах, как правило, трижды в течение своей карьеры. Первый раз — после приема на службу, вто­рой — в середине карьеры, и третий — при прохождении ста­жировки на специальном семинаре для дипломатов высшего звена. Повышение квалификации дипломатических кадров предусмотрено Законом 1980 г., где зафиксировано так назы­ваемое правило «три из пятнадцати», согласно которому ка­рьерный дипломат из 15 лет своей работы не менее 3-х лет должен провести на родине — в Госдепартаменте, на стажи­ровках в Институте Заграничной службы, в университетах, академиях, либо в частном секторе (крупных компаниях со значительными международными связями).

Начальный курс обучения обязателен для всех дипломати­ческих служащих. Он включает в себя курс «общей ориента­ции» (ознакомление с организацией и методами дипломати­ческой работы, обучение навыкам работы с документами, а также с новыми информационными технологиями); один или несколько курсов по профессиональному мастерству (напри­мер, методы экономической работы, консульская служба, ме­тодика международных переговоров); изучение иностранного языка и жизни страны, куда дипломата предполагается коман­дировать (Институт Заграничной службы обеспечивает изуче­ние примерно 60 языков).

Все дисциплины преподаются по методике полного «по­гружения» слушателей в изучаемый предмет. По этой причине к изучению нового курса слушатель переходит лишь по окон­чании предыдущего, т. е. в большинстве случаев исключен метод, при котором слушатели параллельно занимаются не­сколькими предметами одновременно.

Подводя итоги, отметим, что, по мнению большинства специалистов, кадровая дипломатическая служба США — от­носительно небольшая (около 3,5 тыс. человек), но одновре­менно наиболее компетентная, квалифицированная и эффек­тивная часть громоздкого внешнеполитического механизма США. Тем не менее, со времени создания службы в 1924 г. она практически непрерывно подвергается критике, а порой и прямым преследованиям со стороны политиков популистско­го толка, президентских администраций, ультра-реакционеров в «маккартистский» период истории США (1-ая половина 50-х годов). Нередко нападки на кадровых дипломатов и на Госдепартамент в целом инспирировались другими федераль­ными ведомствами, претендующими на увеличение своей доли «внешнеполитического пирога». Неконструктивная кри­тика деятельности Заграничной службы продолжается и по сей день. Утверждение в 1980 г. Закона о Заграничной службе США в определенной мере сгладило остроту вопроса. В Зако­не недвусмысленно сказано: «Конгресс считает, что карьерная Заграничная служба, основанная на высоком профессиона­лизме, служит национальным интересам страны и необходима для оказания содействия Президенту и Государственному сек­ретарю в ведении ими внешних дел Соединенных Штатов».

Высокая оценка деятельности кадровых дипломатов под­креплена в Законе и предоставлением им ряда конкретных прав, в частности, права Ассоциации Заграничной службы (своеобразного дипломатического профсоюза) оспаривать ре­шения аттестационных комиссий в специально созданном ад­министративном суде, вести переговоры с руководством Госдепартамента по вопросам условий труда, назначений, уволь­нений, присвоения очередных дипломатических классов. При всем этом Закон, как уже говорилось, не изменил и не мог изменить ситуацию государственно-политической и правовой неопределенности, в которой с самого начала оказались про­фессиональные дипломатические кадры из-за имеющихся у президента США практически ничем не ограниченных полно­мочий в сфере кадровых назначений на дипломатические должности всех уровней.

В США официальные подходы к роли дипломатии, к спо­собам принятия внешнеполитических решений и их осущест­влению, к формированию состава дипломатических и в целом внешнеполитических ведомств — принципиально иные, неже­ли, к примеру, во Франции или в Великобритании. Диплома­тия интерпретируется в расширенном смысле как явление, в целом тождественное внешней политике. С этой точки зрения кадровая дипломатическая служба может быть и на деле явля­ется лишь одним из многих инструментов осуществления внешнеполитического курса.

Среди действующих лиц американской дипломатии — пре­зидент США и его администрация, Конгресс США, Совет Национальной Безопасности, ЦРУ, военные и гражданские федеральные ведомства, полуправительственные и неправи­тельственные организации, университеты и научно-исследова­тельские институты, частный бизнес. Ряд специалистов пола­гают, что субъектами дипломатической деятельности могут быть даже отдельные граждане1. В самом деле, влияние обще­ственных групп и граждан на внешнеполитическую деятель­ность в США несравнимо выше, чем во многих европейских странах.

У Заграничной службы США, разумеется, есть своя опре­деленная и важная ниша деятельности — традиционная дип­ломатическая работа по повседневному поддержанию полити­ческих контактов с другими государствами, сбор, обобщение и анализ политической и экономической информации, кон­сульская работа и ряд других направлений. При всем этом в целом доля кадровых дипломатов в дипломатических учрежде­ниях США, как уже говорилось, не превышает 20—25%, а во всей внешнеполитической структуре — всего несколько про­центов от всех сотрудников.

Реорганизуя после Второй мировой войны свой внешнепо­литический механизм в соответствии с новыми внутренними и международными условиями, руководители США пошли не по пути укрепления традиционных дипломатических институ­тов, а по пути создания новых, дополняющих, а часто и дуб­лирующих их структур. В результате была создана достаточно громоздкая, трудно управляемая, затратная с финансовой точки зрения структура. По этой причине проблемы улучше­ния менеджмента, структурного и кадрового планирования, перманентной нехватки средств — в центре внимания руково­дителей внешнеполитических ведомств. Они не раз звучали в выступлениях государственных секретарей США У. Кристофе­ра (1993-1997) и М. Олбрайт (1997-2001).

Нестабильность, противоречивость, а временами и непред­сказуемость действий американской дипломатии, многочис­ленные внешнеполитические просчеты также в большей мере можно считать результатом незначительности влияния про­фессиональных кадров на разработку и принятие внешнепо­литических решений.

«Болезни» американской дипломатии вполне осознаются как политиками, так и исследователями этой страны. Вся проблема в том, что эти болезни имеют скорее органический, нежели функциональный характер. И потому они трудно из­лечимы, по крайней мере в предсказуемом будущем. Для кар­динального изменения ситуации, считают американцы, требу­ется внешние поправки к Конституции США, которая более четко делимитировала бы внешнеполитические прерогативы различных государственных органов и учреждений, определи­ла бы правовое положение профессиональной дипломатичес­кой службы. Компетентные специалисты, однако, не видят перспектив для изменения Конституции.

В то же время они призывают не драматизировать ситуа­цию: до сей поры конфликты во внешнеполитической систе­ме «еще никогда не переходили во всеобщую войну, неразбе­риха не перерастала в хаос, отдельные расстройства не приво­дили к полному параличу».