| ФОНД “ИНСТИТУТ ЭКОНОМИКИ ГОРОДА” |
Последствия для населения изменений системы социальной защиты и поддержки в результате реформы местного самоуправления
Анализ деятельности органов местного самоуправления по оказанию адресной социальной поддержки населению до принятия нового федерального закона о местном самоуправлении показывает, что, помимо реализации государственных полномочий в сфере социальной защиты, практически каждое муниципальное образование решало собственные, специфические местные проблемы, мероприятия по устранению которых отражались в муниципальных программах социальной поддержки населения.
Даже дотационные муниципалитеты имели пусть небольшие, но все же свои собственные программы, в которых зачастую преобладали не столько бюджетные, сколько привлеченные спонсорские средства. Помимо государственных, это были дополнительные средства, которые местное сообщество тратило на решение собственных проблем. Более «богатые» муниципалитеты своими социальными программами могли конкурировать с субъектами Российской Федерации по объему выделенного финансирования. И даже если какие-то муниципальные мероприятия частично дублировали государственные, население только выигрывало от подобного соревнования.
Вместе с тем из-за сложности сбора статистических данных деятельность органов местного самоуправления в сфере социальной поддержки населения оказалась не оцененной в полной мере. Сколько-нибудь серьезного анализа расходов местных бюджетов на программы дополнительной социальной поддержки населения в целом по России практически не было. Возможно, именно поэтому при выстраивании новой концепции управления в данной сфере не придавалось значения грядущему реальному сокращению объема предоставляемой населению социальной помощи.
В качестве иллюстрации данного тезиса можно привести данные, переданные фонду «Институт экономики города» семью пилотными муниципальными образованиями Приморского края, Пермской, Московской, Нижегородской и Магаданской областей. Эти муниципальные образования имеют разную численность населения: от 180 тыс. человек в Уссурийском районе и г. Находка (Приморский край) до 26 тыс. человек ― в г. Красноармейск (Московская обл.); то же самое можно сказать и о бюджетных возможностях муниципальных образований. Данные взяты за 2002 год, когда наметившаяся централизация финансовых средств еще не лишила местные бюджеты возможностей иметь собственные полноценные социальные программы. Доля местных программ социальной поддержки составляла 25―40% общего объема финансирования по бюджетному разделу «Социальная политика».
В результате реализации муниципальных программ по адресной социальной поддержке населения, включающих организацию дополнительного горячего питания малоимущих граждан, обеспечение школьно-письменными принадлежностями детей из многодетных семей, материальную помощь в кризисных ситуациях, дополнительную медикаментозную и вещевую помощь и другие программы, только в этих семи городах дополнительную поддержку получили около 120 тыс. человек! В Магадане за счет местного бюджета социальную помощь в 2002 году получили 37% всего населения, Красноармейске ― 36%, Дзержинском ― 21%, Находке ― 15%, Краснокамске ― 10%, Уссурийске ― 6%.
Возвращение в результате реализации норм Федерального закона № 131-ФЗ органов социальной защиты населения в единую государственную вертикаль управления, которая существовала в отрасли до 1995 года, не является оптимальным государственным решением, потому что в те годы система государственной социальной защиты была и содержательно, и финансово значительно беднее, чем сегодня. Современная социальная поддержка отличается многообразием форм и видов, приумноженных в том числе и за счет инноваций, внедренных в значительном числе муниципальных образований. На наш взгляд, субъект Федерации не сможет взять на себя решение всего того объема задач, которые вынуждены решать органы социальной защиты муниципальных образований с учетом местной специфики.
Также крайне ограниченно поле применения с регионального уровня такой технологии, как заказ на социальное обслуживание. Практика показывает, что с уровня региона целесообразно формировать и размещать заказ на стационарные или мобильные услуги, а также осуществлять информационно-консультационные услуги для населения сразу нескольких муниципальных образований или для всей территории субъекта Федерации (например, стационарная реабилитация инвалидов, прокат благотворительных спектаклей, горячая линия для жертв домашнего насилия по бесплатному междугородному телефону и т.п.). Что же касается других услуг, получателями которых являются конкретные целевые группы на территории того или иного муниципального образования, то грамотно осуществлять их заказ с учетом клиентских потребностей и условий предоставления возможно только на местном уровне. Неслучайно технология заказа на социальное обслуживание начала применяться в России в 2001―2002 годах именно в муниципальных образованиях (Пермь, Арзамас, Томск, Биробиджан, Краснокамск, Великий Новгород и другие города).
В 2005 году, в преддверии вступления нового закона о местном самоуправлении в силу, в субъектах Российской Федерации сформировались три схемы будущей реализации закона в сфере социальной поддержки населения:
А ― централизация услуг и выплат;
Б ― частичная централизация (только услуг или только выплат);
В ― деконцентрация (передача государственных полномочий).
При реализации схемы А уже в текущем году наблюдаются следующие издержки управления:
ü формализуются процессы и условия предоставления различных видов помощи и услуг, теряется гибкость социальных программ при привязке к конкретным условиям и обстоятельствам;
ü появляется большое количество граждан, исключенных из социальных программ;
ü средства перераспределяются не в пользу самых бедных, так как специалисты государственных учреждений не заинтересованы в учете иных дополнительных обстоятельств при оценке доходов семьи;
ü происходит отказ от финансирования муниципальных программ социальной поддержки престарелых и малоимущих граждан;
ü сокращается число инновационных моделей управления в системе социальной поддержки населения.
С 2001 года в Пермской области реализуется инновационная программа адресной социальной помощи малоимущим семьям "От пособия к зарплате". Программа ориентирована на достижение конкретных результатов ― повышение среднедушевых доходов малоимущих семей с детьми в долгосрочной перспективе путем оказания семье комплексной социальной помощи, в том числе трудоустройства безработных трудоспособных членов семьи. До 2003 года программа в различных вариантах реализовывалась отдельными муниципалитетами Пермской области в зависимости от наличия и объема потребности в этой программе на территории, готовности и способности местных органов социальной защиты работать по этой программе, а также других факторов. В 2003 году администрация Пермской области решила придать программе региональный статус и начать ее реализацию во всех муниципальных образованиях области с гарантированным финансированием из областного бюджета. При этом программа "спускалась" не только в городские муниципальные образования, где имелись условия для ее реализации (в частности, рынок труда), но и в те территории, где она не могла успешно работать, ― депрессивные городские и даже сельские муниципалитеты. В данном случае удалось вовремя отказаться от подобного неэффективного решения. При дальнейшей реализации программы "От пособия к зарплате" и ее сельского аналога ― программы "Самообеспечение", направленной на повышение качества жизни малоимущих семей путем оказания им помощи в развитии подсобного хозяйства, местным органам было очень сложно обеспечить возможность ее реализации, поскольку требовалось ввести различные параметры программы, которые смогли бы учесть местную специфику при оценке доходных и имущественных критериев приема в программу клиентов, сроки оказания помощи и т.д. Региональная программа такой возможности не предоставляла. Это вело к тому, что в программу не принимались семьи, имеющие второе жилье, хотя наличие такого жилья в крайне депрессивных районах области, в отличие от центральных районов, по сути, никак не сказывалось на благосостоянии семьи. Перевод программ на региональный уровень увеличил в целом объем финансирования и число участвующих территорий, однако в связи с длительной процедурой ежегодного согласования программ на региональном уровне их запуск стал осуществляться позднее. Если раньше отдельные муниципалитеты самостоятельно запускали программы в соответствии с соответствующими сезонными и иными временными факторами, то теперь все они вынуждены ждать, когда программы пройдут все этапы согласования. Например, в 2004 году разрешение и средства на реализацию программы "Самообеспечение" были получены муниципалитетами в конце августа, а в 2005 году начало программы планируется только на июнь, что, в частности, лишает участников программы возможности заниматься растениеводством и ограничивает возможности заниматься животноводством. |
Во Владимире 18 мая 2005 года правовое управление администрации вынесло отрицательное заключение на Положение о реализации программы горячего питания малоимущих граждан пожилого возраста (демонстрационный проект Института экономики города «Внедрение модели социальных ваучеров»). Основанием для этого заключения стало то, что в соответствии с новой редакцией Федерального закона «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» (с изменениями, внесенными Федеральным законом от 01.01.2001 г. № 122) полномочия по обеспечению социального обслуживания граждан пожилого возраста относятся к уровню органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. При этом отрицательное заключение распространялось не только на вышеназванное Положение, но и на всю муниципальную целевую программу «Старшее поколение». |
В Томской области централизация социальной защиты началась в 2005 году в нескольких экспериментальных муниципальных образованиях. В результате в некоторых муниципальных образований местные программы социальной поддержки были сразу закрыты, в других ― органы местного самоуправления по договору подряда нанимают отдельных специалистов для осуществления тех или иных мероприятий социальной поддержки. О какой-либо системной работе с малоимущими гражданами в этом случае уже речь не идет. Областные государственные учреждения социальной защиты и их филиалы на местах не заинтересованы в реализации данных муниципальных программ. |
В 2003 году в Магадане был открыт муниципальный Центр социальных выплат, объединивший все виды социальной помощи, предоставляемой населению города. Данное муниципальное учреждение работало по принципу «одного окна». Общая штатная численность сотрудников Центра по сравнению со структурными подразделениями мэрии города, выполнявшими те же функции ранее, сократилась на 30%, качество обслуживания населения города при этом значительно возросло, что не раз отмечали в ходе опросов сами жители. Органы социальной защиты населения субъекта РФ отказались от модели «одного окна», поскольку не захотели передать на уровень муниципального образования государственные полномочия по предоставлению населению социальных выплат. Ранее объединенные функции выплат вновь были раздроблены. Муниципальное образование сохранило за собой предоставление жилищных субсидий и на 2005 год осуществление местных программ социальной поддержки населения, а государственные выплаты отошли субъекту РФ. Таким образом, экономически выгодная модель была уничтожена, а штатная численность сотрудников с той и другой стороны увеличилась в два раза. Решение субъекта РФ при этом нельзя считать рациональным ни с экономической, ни с социальной точки зрения. Оптимальным решением было бы сохранение зарекомендовавшей себя в Магадане и других регионах (Нижегородская область) экономически выгодной модели «одного окна» через сохранение учреждения в муниципальной собственности и делегирование муниципальному образованию исполнение государственных полномочий. |
В случае реализации схемы Б, когда часть функций централизуется (например, социальное обслуживание), а часть передается органам самоуправления как государственное полномочие (например, социальные выплаты), нарушается принцип комплексного обслуживания и социальной поддержки семьи по выводу ее из кризисной ситуации.
В Новосибирской области на уровне муниципального района сформированы территориальные органы государственных органов социальной защиты. Они осуществляют государственные социальные выплаты населению, а учреждения социальной защиты (дома-престарелых, приюты, социальное обслуживание на дому и т.п.) оставлены в собственности муниципальных районов и городских округов. В этом случае нарушается координация деятельности в области социальной поддержки населения, так как часто социальные выплаты и социальные услуги получают одни и те же люди. |
Наиболее удачный вариант в существующей редакции закона о местном самоуправлении ― это схема В ― деконцентрация (передача государственных полномочий). Вместе с тем и в этом случае возникают проблемы:
ü проблема правильного расчета субвенций на исполнение отдельных государственных полномочий, так как сегодня расчет субвенций осуществляется только по прямым расходам и не учитывает административные;
ü проблема сохранения муниципальных программ социальной поддержки малоимущих граждан и граждан, попавших в кризисные ситуации, так как существующая редакция закона исключила данные полномочия из вопросов местного значения.
С сожалением вынуждены констатировать, что значительное число субъектов РФ пошло по пути централизации социальной поддержки населения, лишая, таким образом, органы местного самоуправления возможности участвовать в таких важных для населения услугах. Проблема появилась в силу возникшей терминологической неувязки в российском законодательстве: Конституция РФ к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относит «социальную защиту населения/ социальное обеспечение» ( Статья 72). При этом под социальной защитой в Конституции подразумевается: охрана труда и здоровья людей, установление гарантированного минимального размера оплаты труда, обеспечение государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развитие системы социальных служб, установление государственной пенсии и пособий (ст.7). Термин «социальная поддержка» использовался при установлении предметов ведения местного самоуправления (п. 28 ст. 6 ФЗ № 000), а также иногда в целевых федеральных программах (например: «социальная поддержка инвалидов» и т.п.) в качестве мер временной социальной помощи. Но ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации» (от 01.01.2001г.№95-ФЗ) в ст.26.3 включил социальную поддержку в перечень полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, декларируя это право как совместное полномочие Российской Федерации и субъектов РФ. Вслед за этим законом ошибка была протиражирована в ФЗ № 000. Так социальная поддержка населения стала государственным полномочием.
Федеральный закон № 131-ФЗ позволяет органам местного самоуправления при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований или органов государственной власти. Но в случае с социальной поддержкой эта позиция в российской правоприменительной практике всегда будет очень уязвимой. И там, где органы местного самоуправления захотят реально помочь своему малоимущему населению и, что особенно важно, найдут финансовые возможности для этого, обязательно найдутся и надзорные органы, которые будут трактовать положения федерального законодательства буквально, не разбираясь в нюансах социальных программ (см. пример г. Владимира), поэтому решение любого главы муниципального образования может быть опротестовано.
На наш взгляд, положение, при котором органы местного самоуправления, наиболее приближенные к населению и его потребностям, лишаются самостоятельной роли в осуществлении социальной поддержки населения, станет дополнительной проблемой реформы.
В связи с этим считаем, что необходимо внести изменения в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ФЗ № 000): либо закрепить за органами местного самоуправления в качестве собственных полномочий возможность осуществления социальной поддержки населения в рамках муниципальных программ; либо п. 2 ст. 14, п. 3 ст.15, п. 2 ст. 16 изложить в следующей редакции:
«Органы местного самоуправления вправе осуществлять меры дополнительной социальной поддержки граждан, а также решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации»).
