Особенности конституционно-правового закрепления социальных прав в Германии

 

ОСОБЕННОСТИ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО ЗАКРЕПЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНЫХ ПРАВ В ГЕРМАНИИ[1]

,

кандидат юридических наук, доцент

Пензенский государственный университет

 

Начиная работу над исследованием особенностей конституционно-правового закрепления социальных прав в Германии, следует, в первую очередь, определить, что мы будем понимать под социальными правами. Как известно, единого подхода к пониманию социальных прав человека российская юридическая наука еще не выработала[2]. Социальные права могут рассматриваться как в широком смысле (когда они охватывают права не только в области социального обеспечения, но и в сфере труда, образования, экологии), так и в узком смысле, будучи приравненными, по сути, к правам в сфере социальной защиты. В частности, председатель Конституционного Суда Российской Федерации полагает, что «наиболее полный перечень социальных прав содержится в части 1 Европейской социальной хартии от 3 мая 1996 г.»[3]. Если мы обратимся к данной Хартии, то в числе социальных прав найдем право на справедливые условия труда, на охрану и гигиену труда, возможность зарабатывать себе на жизнь свободно выбираемым трудом, право на коллективные переговоры, право на жилье, а также право на социальное обеспечение, социальное обслуживание, социальную и медицинскую помощь и др[4]. В данном случае имеет место широкая трактовка социальных прав.

Многие исследователи не включают трудовые права в число социальных прав, предлагая, таким образом, более узкую трактовку последних. В частности, рассматривает социальные права как «основные, неотъемлемые юридические возможности каждого человека, гарантирующие защиту и поддержку со стороны общества и государства в случаях объективной невозможности самостоятельно обеспечить достаточные условия существования для себя и своей семьи, содействие в получении доступа к основным ценностям цивилизованного общества»[5]. По мнению , конституционные социальные права есть «закрепленные в Конституции Российской Федерации возможности физического лица претендовать на получение от государства определенных материальных благ с целью удовлетворения его жизненных потребностей, необходимых ему для нормального физиологического, материального и духовного существования и развития»[6]. В обоих приведенных выше определениях речь идет о ситуациях, когда лицо самостоятельно не в силах обеспечить себе надлежащий уровень жизни и нуждается в помощи со стороны общества, иначе говоря, в социальной защите.

Для целей настоящего исследования мы будем использовать широкую трактовку социальных прав. Как известно, в конституционной теории традиционно выделяются следующие группы прав и свобод: 1) личные, 2) политические, 3) экономические, социальные и культурные[7]. При этом последняя группа объединяет в себе права и свободы в сфере экономических отношений (свобода предпринимательской деятельности, защита частной собственности), в области культуры (свободный доступ к культурным ценностям, свобода творчества), а также в социальной сфере – т.е. социальные права (в том числе право на труд, на отдых, на справедливое вознаграждение, на социальное обеспечение, защита материнства и детства и др.). Поэтому использование термина «социальные права» в широком смысле представляется нам более логичным.

Социальные права получили конституционное закрепление в Германии около ста лет назад – в Веймарской конституции 1919 г., которая вошла в историю как «первая социальная конституция в условиях капиталистического строя»[8]. Французский политолог Ж. Бюрдо писал, что этот документ «надолго останется прототипом Конституции, провозглашающей социальные права»[9]. Ранее принимавшиеся в Германии конституционные документы (в том числе Конституция Пруссии 1850 г., Конституция Германской империи 1871 г.) упоминали только права в сфере образования и ничего не говорили о социальной защите граждан. В то же время, следует отметить, что Германия была пионером в сфере социального страхования трудящихся. По инициативе Бисмарка был принят ряд законов, устанавливающих обязательную систему социального страхования для работающих в промышленности: в 1883 – страхование для случай болезни, в 1884 г. – от несчастных случаев на производстве, в 1889 г. – пенсионное страхование.

Веймарская конституция 1919 г. закрепила широкий перечень социальных прав. В ней, в частности, провозглашалось, что «строй хозяйственной жизни должен соответствовать началам справедливости и цели обеспечения для всех достойного человека существования. В этих пределах надлежит обеспечить хозяйственную свободу отдельной личности.»[10] (Отметим, насколько данное положение близко по смыслу статье 7 действующей Конституции России, согласно которой Российская Федерация есть «социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека».) Кроме того, в Веймарской конституции 1919 г. устанавливалось, что «собственность обязывает. Владение ею должно быть в то же время служением общему благу.» (ст. 153). Провозглашалась государственная поддержка семьи, материнства и детства: «Сохранение в чистоте, оздоровление и социальная защита семьи составляют задачу государства и общин. Многодетные семьи имеют право на уравнительное попечение.» (ст. 119). Кроме того, конституционно закреплялись свобода создания профессиональных союзов (ст. 159), создание системы социального страхования, «в котором страхуемым предоставляется решающее участие» (ст. 161), право на труд и на поддержку в случае безработицы (ст. 163), поощрение среднего класса (ст. 164), право трудящихся на участие в установлении условий труда и в управлении предприятиями – с весьма подробной регламентацией организации социального партнерства на различных уровнях (ст. 165)[11].

К сожалению, прогрессивные социальные положения Веймарской конституции не могли быть реализованы в тяжелых экономических условиях, в которых оказалась Германия после поражения в первой мировой войне. Перечисленные выше нормы были скорее пожеланиями – теми целями, к достижению которых надлежало стремиться в социальной сфере. Однако в отсутствие необходимой экономической базы, а также политической стабильности в стране они не могли быть достигнуты. К тому же, последующее законодательство как Веймарской республики, так гитлеровской Германии во многом ограничивало сферу реализации социальных положений Конституции 1919 г. В частности, закон, принятый в 1920 г., запретил советам предприятий вмешиваться в руководство производством. Пришедшее к власти в 1930 г. коалиционное правительство во главе с Г. Брюнингом широко использовало статью 48 Веймарской конституции, разрешавшую президенту республики издавать чрезвычайные декреты, не считаясь с мнением рейхстага. Пользуясь чрезвычайным законодательством, правительство резко сократило пособия безработным, пенсии престарелым, инвалидам труда и войны, жалование госслужащим. В целом по стране заработная плата в 1932 г.снизилась почти вдвое по сравнению с 1929 г.[12] В период фашистской диктатуры были фактически уничтожены профессиональные организации трудящихся, ликвидированы демократические права и свободы (несмотря на то, что формально Веймарская конституция продолжала действовать). Закон 1934 г. «Об организации национального труда» отменил комитеты предприятий и предоставил работодателям возможность единолично издавать правила внутреннего распорядка, устанавливать продолжительность рабочего времени, сроки и формы выдачи зарплаты, налагать штрафы и увольнять работников без предупреждения. Взамен комитетов предприятий создавался институт «доверенных», избираемых по списку, составленному собственником предприятия[13]. Рядом указов, принятых в 1934 г., были введены ограничения права перемены работы для трудящихся строительной, химической и металлургической промышленности (т.е. по сути ограничена свобода труда). В 1935 г. правительственным декретом была введена трудовая повинность для юношей и девушек в возрасте до 25 лет, а в 1938 г. – для всего взрослого населения Германии[14].

Итак, практика показала, что детальная конституционная регламентация социальных прав вовсе не является гарантией их реального обеспечения. Возможно, этим частично объясняется тот факт, что в следующей германской конституции – ныне действующем Основном законе 1949 г. – перечень социальных прав гораздо более скромен. Очевидно, законодатель стремился закрепить в конституции те социальные права, реализацию которых он мог обеспечить в послевоенных условиях. Кроме того, на сужение перечня социальных прав могло повлиять и стремление избавиться от наследия гитлеровского законодательства. Основной закон ФРГ 1949 г. особое внимание уделил индивидуальным свободам – так как именно они попирались в тоталитарном государстве, в то время как необходимый минимум социальных гарантий был обеспечен гражданам, принадлежащим к социальным слоям, составлявшим опору режима (подобная ситуация складывалась и в СССР в эпоху сталинизма).

Определенную роль сыграло также предусмотренное Основным законом разграничение полномочий между федерацией и землями. Известный немецкий государствовед, проф. Т. Маунц отмечал, что в начале работы Парламентского совета (органа, разрабатывавшего проект Основного закона ФРГ и состоявшего из представителей 11 западногерманских земель), даже возник вопрос, следует ли вообще включать в конституцию какие бы то ни было основные права. По мнению членов Парламентского совета, «отношения, подлежавшие урегулированию в разделе об основных правах, в значительной доле относились к ведению земель»[15]. Поэтому «Основной закон не рассматривает, кроме некоторых общих принципов ст. 9,12, 14, 15, экономического и социального строя»[16]. (В скобках отметим, что по нашему мнению, норма ст. 20 Основного закона ФРГ о социальном характере государства закрепляет важнейший принцип социального строя). Действительно, конституции германских земель в значительной степень компенсируют «молчание» Основного закона по поводу социальных прав. В качестве примера можно привести Конституцию земли Гессен от 1 декабря 1946 г., которая содержит специальную, весьма пространную главу – «Социальные и экономические права и обязанности», состоящую из 21 статьи[17].

Остановимся более подробно на положениях основного закона ФРГ, регламентирующих социальные права. Следует отметить, что правам личности посвящена первая глава конституции 1949 г. (в отличие от конституции 1919 г., в которой нормы о правах и обязанностях немцев помещались после положений, говорящих о государственном устройстве – во второй главе). Права и свободы названы основными – это подчеркивает их значимость, и в то же время является отражением тенденции, общей для европейских стран, переживших авторитарные режимы (Испания, Португалия, Румыния, Болгария и др.)[18]. Важные предпосылки для защиты социальных прав создают положения ст. 1, 2 и 3 Основного закона о неприкосновенности человеческого достоинства, праве на развитие личности и равноправии людей – независимо от пола, происхождения, расы, вследствие инвалидности и др. факторов[19]. По традиционной классификации данные права могут быть отнесены к категории личных, однако именно на них, как нам представляется, основывается право каждого немца на свободный выбор профессии, места работы и учебного заведения, а также запрет принудительного труда (ст. 12 Основного закона ФРГ 1949)[20]. Тесно связаны с данной нормой и положения абз. 3 ст. 5 Основного закона, провозглашающие свободу искусства и науки, преподавания и исследования (при этом законодатель уточняет, что «свобода преподавания не освобождает от верности Конституции»[21]).

Право создавать объединения для охраны и улучшения условий труда и экономических условий закреплено в абз.3 ст. 9 Основного закона. Это право «гарантируется каждому и представителям всех профессий»[22]. Меры, направленные на ограничение этого права, признаются противозаконными. Широкая по смыслу формулировка ст. 9 позволяет отнести к «объединениям для охраны и улучшения условий труда» не только профсоюзы, но и комитеты предприятий (производственные советы), роль которых в функционировании системы социального партнерства в Германии достаточно велика.

Подробной регламентации в действующей германской конституции подвергнуты вопросы защиты брака и семьи. Абзац 2 ст. 6 Основного закона ФРГ подчеркивает дуалистическую природу родительской заботы о детях: «забота о детях и их воспитание являются естественным правом родителей и их преимущественной обязанностью». На государство возложена задача следить за реализацией данной обязанности. Конституция предусматривает возможность отделения детей от своей семьи – «на основании закона», в том случае, если лица, управомоченные воспитывать детей, не выполняют своих обязанностей и если дети могут оказаться без надзора (абз.3 ст.6 Основного закона ФРГ[23]). Помимо общей нормы, провозглашающей защиту брака и семьи (абз.1 ст. 6), Основной закон содержит и специальное положение, касающееся права матери на защиту и попечение со стороны общества (абз.4 ст. 6). Кроме того, в конституции устанавливается равенство возможностей для физического и умственного развития внебрачных детей и детей, рожденных в браке (абз.5 ст.6).

Характерно, что право на социальное обеспечение в Основном законе 1949 г. вообще отсутствует, равно как и право на социальную помощь, на защиту от безработицы. Но это вовсе не значит, что данные права не гарантированы гражданам Германии. С одной стороны, в ФРГ действует эффективная, проверенная временем система социального страхования, правовые основы которой закреплены законодательством. С другой стороны, конституционное право земель весьма подробно регламентирует вопросы социальной защиты граждан.

В целом, социальные права граждан в Германии основываются на принципе социального государства, закрепленном в абзаце 1 ст. 20 Основного закона ФРГ. Этому способствует практика Федерального конституционного суда – именно он формулирует названные права, находит их конституционное обоснование. Согласно ст. 20 Основного закона, Германия есть демократическое и социальное федеративное государство. Принципам социального правового государства должен соответствовать конституционный строй земель (абз.1 ст. 28 Основного закона ФРГ). Конституция не раскрывает понятия «социальное государство», а германская правовая доктрина опирается на современное понимание данной категории: социальное государство исходит из того, что каждый взрослый гражданин может и обязан содержать себя и свою семью. С этой целью конституция провозглашает индивида свободной личностью. «Ответственность общества наступает лишь в том случае, когда это исходное представление не может реализоваться и потребности человека не могут быть удовлетворены надлежащим образом»[24].

Роль Федерального конституционного суда Германии в обеспечении социальных прав трудно переоценить. С одной стороны, этим судом принято множество решений, в которых «из принципа социального государства выводятся конкретные правовые обязанности»[25] (большинство из этих обязательств закреплены законодательно). В частности, Федеральный конституционный суд постановил, что в соответствии с принципом социального государства необходимо обеспечить «повсеместное выравнивание прав обеспеченных и нуждающихся групп людей в отношении реализации правовой защиты»[26]. В других своих решениях ФКС указал на то, что забота о нуждающихся членах общества (сиротах, инвалидах) является обязательным элементом социального государства[27], а социальное страхование выступает выражением принципа социального государства[28]. В то же время, ФКС всегда исходил из того, что организация социального порядка (в соответствии с Основным законом ФРГ) является прерогативой законодательной власти, которая не может быть передана конституционному суду: «Социальное государство может быть, по существу, реализовано только законодательной властью… только случаи, когда законодательная власть без достаточных на то оснований пренебрегла этой обязанностью, могут стать причиной иска индивида, который может быть рассмотрен судом на основании конституционной жалобы»[29].

Итак, поскольку конституция Германии содержит лишь указание на социальный характер государства, то установление конкретных норм, позволяющих реализовать принцип социального государства, ложится на плечи законодателя. В частности, 25 июня 1969 г. в Германии был принят Закон о содействии трудоустройству и профессиональному образованию, предусмотревший создание комплексной системы мер для обеспечения высокого уровня занятости, предотвращения безработицы и смягчения ее последствий[30]. Названный закон предусмотрел создание Федерального ведомства по труду, на которое возложил задачи по проведению мероприятий, направленных на сохранение и создание рабочих мест, по организации профессионального обучения, по обеспечению безработных пособиями, по изучению рынка рабочей силы и др. (§ 3 Закона о содействии трудоустройству и профессиональному образованию[31]). В современной редакции закона подробно регламентируется деятельность государственных органов по содействию трудоустройству и профессиональному обучению граждан, устанавливаются размеры выплат безработным гражданам, а также предусматриваются специальные меры для обеспечения работой лиц пожилого возраста (§97).

Федеральный закон об индивидуальной помощи в получении образования, принятый 26 августа 1971 г., предусмотрел возможность оказания материальной помощи лицам, обучающимся в учреждениях начального, среднего и высшего образования и не имеющим достаточных средств к существованию и средств на обучение. Содействие оказывается при обучении в публичных учебных заведениях или в частных общеобразовательных школах, приравненных к государственным, за исключением частных вузов (ч.1 § 2 Федерального закона об индивидуальной помощи в получении образования[32]). Закон установил конкретные размеры пособий в зависимости от формы обучения (очное, заочное, вечернее), ступени обучения, а также материального положения нуждающегося, с учетом алиментных обязательств родственников. Также закон предусмотрел возможность предоставления беспроцентной ссуды на обучение (§ 18 Закона[33]).

13 апреля 1984 г. был принят закон об оказании помощи работающим в связи с переходом на пенсию (закон о досрочном прекращении трудовой деятельности). Данный закон установил выплату государственных субсидий работодателям в целях компенсации расходов по оказанию помощи лицам, досрочно (по достижении 58 лет) прекращающим трудовую деятельность[34].

По данным социологических исследований, приводимых проф. Ю.Лимбахом, из всех достижений страны немцы более всего ценят социальный мир[35]. Таким образом, эффективная социальная политика, осуществляемая в Германии, способствует тому, что граждане этой страны чувствуют себя социально защищенными.

[1] Исследование выполнено при финансовой поддержке РГНФ в рамках научно-исследовательского проекта РГНФ («Социальные права в современных зарубежных конституциях»), проект № 11-03-00698а.

[2] См.: Лапаева права с позиций формального равенства // Конституция, закон и социальная сфера общества (материалы научно-практической конференции. Москва, ИЗиСП, 1 декабря 2008 г.) / М., 2009. С. 54.

[3] Справедливость и социальные права: проблемы реализации // Конституционный принцип социального государства и его применение конституционными судами: Сборник докладов. – М.: Институт права и публичной политики, 2008. С.15.

[4] Европейская социальная хартия (пересмотренная) (ETS N 163) от 3 мая 1996 года // СПС «Консультант Плюс».

[5] Путило права граждан: история и современность. М., 2007. С. 18.

[6] Снежко -правовая природа социальных прав // Современные проблемы конституционного и муниципального строительства: опыт России и зарубежных стран: Материалы международной научной конференции. Юридический факультет МГУ им. . Москва, 10-13 марта 2010 г. - М., 2010. С. 179-180.

[7] См., например: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Учебник. Т. 1-2. Отв. ред. . М., 1995. С. 114. Некоторые авторы к названным трем группам добавляют четвертую – права и свободы, выражающие принцип равноправия (См.: , Чиркин современной конституции. М., 2007. С. 148).

[8] Чиркин ценности и современное государство // Государство и право. 2002. № 2. С. 7.

[9] Traité de science politique. T. VII. La démocratie gouvernante, son assise sociale et sa philosophie politique. Paris, 1973. P. 610.

[10] Ст. 151.

[11] Конституция Германской империи (Веймарская) 1919 г. /Хрестоматия по истории государства и права зарубежных стран: в 2 т. / Отв. ред. д.ю.н., проф. . Т. 2. Современное государство и право. М., 2004. С. 313-318.

[12] Всемирная история. Том IX. Под ред. , , . М.: Издательство социально-экономической литературы, 1962. (749 с.) С. 189.

[13] Там же. С. 310.

[14] Там же.

[15] Государственное право Германии (ФРГ и ГДР). М.: Издательство иностранной литературы, 1959. (595 с.)С. 155.

[16] Там же.

[17] Федеративная Республика Германия. Конституция и законодательные акты / Под ред. . М.: Прогресс, 1991. (472 с.) С. 96-101.

[18] Маклаков Германии (Вступительная статья) /Конституции зарубежных государств. М., 2009. С. 140.

[19] Основной закон Федеративной Республики Германии от 01.01.01 г. /Избранные конституции зарубежных стран. Отв. ред. . М.: Издательство Юрайт, 2011. С. 208-209.

[20] Там же. С. 212.

[21] Там же. С. 209.

[22] Там же. С. 211.

[23] Там же. С. 209-210.

[24] Государственное право Германии. Т. 1. (310 с.)М., 1994. С. 66.

[25] Люббе- Принцип социального государства в практике Федерального конституционного суда Германии // Сравнительное конституционное обозрение. 2008. № 1. С. 69.

[26] BVerfGE 9, 124 (131).

[27] BVerfGE 40, 121 (133 f.).

[28] BVerfGE 28, 324 (248 ff.).

[29] BVerfGE 1, 97 (100 f.).

[30] Федеративная Республика Германия. Конституция и законодательные акты / Под ред. . М.: Прогресс, 1991. (472 с.) С. 336-401

[31] Там же. С. 337.

[32] Там же. С. 412.

[33] Там же. С. 426-427.

[34] Там же. С. 402-411.

[35] Цели социального государства: содержание и развитие в решениях Федерального конституционного суда // Российская юстиция. 2002. № 8. С. 10.